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各級人大代表肩負著代表人民行使國家權力的神圣職責。他們能否切實行使好自己的職權，履行好自己的職責，發揮好國家權力機關組成人員的作用，直接關系到人民代表大會制度的優越性能否充分體現，直接關系到人民群眾的民主權利能否真正落實，直接關系到權力機關在國家政治生活中的作用能否充分發揮。20多年來，隨著人民代表大會制度的不斷發展和完善，人大代表在政治經濟社會生活等方面都發揮了重要作用，做出了積極貢獻；各級人大常委會也為保證代表正確、充分、有效地行使職權做了大量工作，在實踐中創造了許多好的經驗和做法。但我們也要清醒地看到，對照憲法和法律的規定，與民主法治建設的需要和人民群眾的愿望相比，人大代表在行權履職、發揮作用方面還存在較大的差距，有些問題亟待我們進一步研究探討和盡快解決。

一、如何正確理解人大代表是一種國家職務

直到現在，還有不少人，包括黨政干部、普通公民甚至自身是人大代表的人，對人大代表的性質和地位存在模糊認識，不知道人大代表是一種國家職務，而僅僅把它當做一種榮譽稱號，將其等同于勞動模范、先進人物，甚至認為代表無職無權，就是開開會、舉舉手而已。因而出現了一些地方和單位忽視代表工作，不注意發揮代表作用，甚至侵犯代表權利、阻礙代表行權履職的現象。而有些代表也甘當“會議代表、掛名代表、舉手代表、啞巴代表”，不認真履行自己的職責。這個問題必須引起我們的深思。代表工作是人大工作的基礎。要搞好人大工作，必須抓好代表行權履職這一基礎性工作。最首要的，就是要正確認識和全面理解人大代表是一種國家職務。

（一）人大代表是國家權力機關的組成人員，具有崇高的政治地位。

憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的根本途徑，是通過選舉，把權力委托給自己信賴的、能代表自己利益的人即人大代表，由他們組成國家權力機關去行使的。人大代表作為國家權力機關組成人員，肩負的神圣職責就是要集中和反映人民群眾的根本利益和意志，并代表人民群眾行使國家權力。代表執行職務不是孤立的個人行為，而是一種執行國家權力的行為，是代表全體人民或者本行政區域人民的利益和意志集體行使職權的。所以，人大代表是具有特殊政治身份的人，在國家政治生活中具有重要的地位和作用。

（二）作為一種國家職務，人大代表具有實實在在的各項職權。

代表的各項職權在代表法中有明確規定。如縣以上地方各級人大代表在會議期間有11項職權：出席會議權；審議各項議程和報告權；被推選或受邀請列團會議、專門委員會會議并發表意見權；提出議案權；選舉權和被選舉權；向有關國家機關提出詢問權；提出質詢權；依法對有關人員提出罷免案權；提議組織特定問題調查委員會權；表決權；對各方面工作提出建議、批評和意見權。代表在閉會期間有8項權利：組織、開展代表小組活動權；對本級或者下級國家機關和有關單位工作進行視察權；對本級或者下級有關國家機關負責人的約見權；提議臨時召集代表大會權；應邀列席本級人大常委會和本級人大各專門委員會會議，列席或應邀列席原選舉單位的代表大會及其常委會會議權；聽取人民群眾意見權；特定問題調查委員會參加權；對各方面的工作提出建議、批評和意見權。

（三）作為一種國家職務，人大代表擁有特殊的行權履職保障權。

根據代表法的規定，國家和社會為代表行權履職提供保障。第一，代表在代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究；第二，非經本級人民代表大會主席團或常委會許可，代表不受逮捕或者刑事審判，也不得對代表采取其他限制人身自由的措施；第三，代表所在單位必須為代表執行職務給予時間保障，按正常出勤對待；第四，代表的活動經費，列入本級財政預算；第五，縣級以上各級人大常委會及其工作部門為代表執行職務提供必要的條件和服務。另外，代表法還對影響代表執行職務的各種非法行為，作了追究責任的具體規定。

（四）作為一種國家職務，人大代表在享受權利的同時，也必須履行相應的義務。

根據代表法的規定，人大代表必須履行下列義務：第一，必須模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密；第二，要與原選區選民或原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務；第三，接受原選區選民或原選舉單位的監督，回答他們對有關工作的詢問；第四，協助本級人民政府推行工作；第五，按時出席本級人民代表大會會議。如果未經批準，兩次不出席會議，其代表資格將被終止。

（五）人大代表作為一種國家職務，有不同于其他職務的特殊性。

人大代表職務與社會生活中的其他職務相比，有一定的區別，對此要有正確認識。首先是它的非職業性。即人大代表不是以代表職務為職業的，代表當選后不脫離原來的生產或工作崗位。而且由于屆期的關系，沒有哪一個代表能夠將其代表職務作為自己的終生職務。

其次是它的非獨立性。即人民代表大會是集體行使國家權力，代表個人不具備行使權力的獨立性。人大代表要在行使國家權力的過程中發揮作用，必須依靠法定的群體力量，即人民代表大會及其常委會。這種非獨立性，是社會上及有的代表本人沒有把代表當作職務來看待的重要原因之一。

第三是它的非行政性。代表法第二十一條規定：“代表視察時，可以向被視察單位提出建議、批評和意見，但不直接處理問題”。這就是說，人大代表能對被視察單位進行法律監督和工作監督，但不能代替其具體工作。即使代表本人在上級國家機關工作，也不能以代表身份對下級國家機關作指示、下命令。

總之，人大代表是一種國家職務，這是不難理解的。2002年3月29日，李鵬委員長在紀念代表法頒布實踐10周年座談會上明確指出：“人大代表在國家政治生活和社會生活中享有重要地位，發揮著重要作用。人大代表不只是一種榮譽，更是一種國家職務，承擔著憲法和法律賦予的重大職責。人民代表大會制度將近半個世紀的實踐，代表法實施10年來的情況，都證明了哪里的代表工作開展得好，代表作用發揮得好，人民群眾的意見和呼聲得到了充分反映，那里的人大工作就有聲有色，社會主義民主法制建設就卓有成效。”李鵬委員長的講話，為我們做好新形勢下的代表工作指明了方向，提出了要求，有助于我們更好地理解“代表是一種國家職務”的深刻內涵。我們要在實際工作中認真貫徹落實李鵬委員長的講話精神，增強做好代表工作的自覺性和主動性，為代表行權履職、當家作主、充分發揮作用創造良好的環境和條件。

二、當前影響人大代表行權履職的主要因素

當前，人大代表行權履職面臨著許多問題和困難，主要表現在以下幾個方面。

（一）有些人對人大代表的性質、地位、作用了解不多，認識不深，有偏見，甚至還有歧視現象，一個有利于代表充分發揮作用的社會環境還遠遠沒有形成。

一是有的地方黨組織不重視、不支持人大工作，不善于運用政權組織形式貫徹黨的主張。如有的地方黨委經常與政府聯合行文，甚至完全是政府工作也以黨委文件印發，使人大無法監督和撤銷其不適當的決定和命令；有些本該由人大決定的重大事項不經過人大討論決定就付諸實施，以致于決策失誤，這種現象有一定的普遍性；有的地方在選舉時，片面強調和一味追求是否“100％實現黨委意圖”，而不考慮是否真正體現了人民的意志，甚至做出了一些干涉人大代表行使選舉權的違法行為；有的紀檢部門以“工作需要”為由，變相限制人大代表的人身自由，而不向人大通報；有的地方黨委把權力機關的領導成員視為政府的一個工作人員，給其分配一些本屬于政府工作的具體任務。凡此種種，不同程度地挫傷了人大代表和人大工作者的積極性，影響了人大作用的正常發揮，降低了人大在人民群眾中的威信。

二是一些國家機關工作人員缺乏人大意識、公仆意識，不重視人大代表的法定權利，阻礙代表作用的發揮。有的政府或“兩院”的負責人只有在開大會時，特別是需要代表投票表決時，才對代表們畢恭畢敬，一旦選舉、表決完畢，目的達到，便把人大代表拋在了腦后，顛倒了“公仆”，和“主人”的關系。法律規定的為代表履行職務提供的各種條件，有些地方得不到落實，對代表依法履行職務不理解、不支持、不配合的現象時有發生。有一個鎮的鎮長在代表評議會上說：“你們來評議我們的工作，搞錯沒有喲？”；有些政府工作人員錯誤地認為，人大代表視察工作，提出建議、批評和意見是找麻煩；有的地方甚至還出現毆打辱罵代表、個別司法機關未經人大許可就限制代表人身自由的事件。

三是一些單位和群眾，受傳統權力意識影響，習慣于用黨政領導職務來衡量權力和地位，輕視人大代表。有的認為人大是“二線機構”、“橡皮圖章”、人大代表是“擺設”，無職無權，只不過是開開會、劃劃圈、舉舉手而已。在思想習慣上、利益價值取向上總認為黨委政府才是真正的“權力機關”。當自己的合法權益受到侵害時委曲求全，或者找黨委、政府、“兩院”中“管用”的人送禮求情，而不知道用法律的武器來捍衛自身的合法權益，也不找人大伸張正義。這就客觀上助長了一些歪風邪氣，縱容了一些腐敗行為。同時，這種不良社會風氣也削弱了人大代表整體作用的發揮。

（二）一些人大代表個體素質不高，行權履職意識淡薄，不能適應國家權力機關的工作需要。

一是有部分代表文化素質偏低，缺乏當家做主、參政議政能力。據我們所知，有的基層人大代表僅有小學文化程度，甚至還有個別代表是文盲或半文盲。他們對人民代表大會制度知之甚少，對有關法律、法規缺乏必要的了解，不知道如何行使代表的權利。他們表達能力差，參政議政水平低，抓不住問題的實質，提不出有建設性的意見和建議。有的當了一屆代表，沒有在會上發過一次言，沒有提過一件議案和建議。

二是部分代表政治素質低，缺乏政治熱情，行權履職意識淡薄。有的代表不理解人大代表是一種國家職務，忘記了自己是國家權力機關的組成人員，是人民利益和意志的代表者和體現者，是人民群眾呼聲的代言人，沒有使命感和責任感，滿足于做好本職工作，把自己等同于“勞動模范”。有的認為行權履職既無報酬，又耗費精力，還會遇到阻力，是費力不討好的事，因而對代表工作不主動、不積極，敷衍了事，能推就推。有的當了一屆代表，從未參加過小組活動，沒有起到應有的作用。

三是個別代表道德素質低，謀取私利，甚至違法犯罪。有的利用人大代表的政治身份做“幌子”，騙取人們的信任，欺蒙拐騙；有的利用人大代表的政治身份作“護身符”，當特殊公民，違法亂紀；也有在國家公務員崗位上的代表貪污受賄，腐化墮落。這些所謂“代表”，敗壞了人大代表的名聲，嚴重損害了人大代表的崇高形象。

（三）代表的構成比例不合理，影響了代表整體作用的發揮。

目前，對代表的年齡、性別、政治面貌、文化程度、界別的劃分和構成，選舉法沒有明確規定，各地做法也不盡相同，但存在的突出問題：一是中共黨員偏多、領導干部偏多。有的區、縣（市）黨委政府及其部門負責人是清一色的人大代表（包括各級人大的），使人代會簡直成了黨委和政府布置工作的大會。特別是領導干部的比例偏大，給組織代表活動帶來了困難。他們往往工作忙、時間緊，抽不出時間來參加閉會期間的代表活動。有的即使參加代表活動，也更多的是以黨政領導的角色出現，位子未擺正。他們要么不發言，一發言，就是對其他代表作指示、提要求、布置工作。二是在推薦代表候選人時，照顧性安排的多。這些照顧安排的人員，有的是離退休的老干部，有的是各類企業的法人代表，有的是“勞動模范”、“先進工作者”，有的是“養豬大戶”、“種田能手”等。他們要么由于身體條件不能履行代表職，要么是由于本職工作太忙，不知情，不知政，不能發揮代表作用。

（四）代表小組活動不經常、視察效果不好、聯系選民不夠。

由于代表法沒有對閉會期間代表開展活動以及代表聯系選民工作做出有約束力的具體規定，使閉會期間的代表活動基本上處于放任自流的狀態。代表小組每季度開展一次活動缺乏制度保證，不僅活動的次數少，效果也不明顯，有的地方甚至尚未組建代表活動小組；代表持證視察的為數不多；有的代表除參加會議以外，其他活動基本上沒有參加。

視察工作中存在的主要問題是：在視察的內容上，準備工作不充分，確定的選題過多、過散，缺乏針對性，沒有抓住事關全局的重點問題和群眾關心的熱點、難點問題；在視察的形式上，集中視察多，分散視察少；全面視察多，專題視察少。有的視察聲勢浩大，隨行人員眾多，代表們忙于應付，根本沒有時間和精力深入調查研究。一些視察報告的重點在于肯定成績和總結經驗，對發現的問題和整改措施著墨不多。視察結束后，對代表提出的建議、批評和意見，缺乏跟蹤監督和反饋落實，甚至個別單位對代表提出的問題無動于衷，我行我素，極大地挫傷了代表視察的積極性。

由于缺乏法律的具體規定和制度的制約，代表法關于“代表應當與原選區或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求”的規定在實踐中很難落實。有的代表從未走訪過選民，更談不上向選民收集意見，表達和反映他們的要求和呼聲，以致于時間一長，許多選民已經忘記了誰是自己選出的代表，更談不上去監督代表了。

（五）部分代表在會議期間所提議案、建議質量不高。

目前，代表在會議期間行使得最多的權利是提議案權和建議權。應當說，有很多議案、建議提得準、提得及時，質量很高，得到了大會主席團和承辦單位的采納，產生了很好的社會效果。但也勿庸諱言，有許多議案、建議質量不高，沒有起到應有的作用。主要表現在：一是準備不充分，能力有限，無從下手。有的代表成天忙于自己的工作，不能深入思考一些問題；有的代表受時間、精力、能力和所處環境的限制，缺乏充分了解社情民意的暢通渠道，尤其是對國家機關的工作情況不清楚，力不從心，出現了“想提提不出，不知提啥好”的現象。

二是過多的強調地方和局部的利益。如有的建議要求解決鐵路、高速公路的走向問題，甚至還有個別代表要求解決自己的工資和待遇問題等，過多地強調了局部和個人利益。特別是要資金、要項目的建議占相當大的比重，使代表成了本地區本部門本單位的“利益代言人”。

三是有的建議超出了本級人大的職權范圍。如有的市、縣人大代表提出縣、鄉換屆選舉要同步進行的建議，涉及到修改憲法，超出了市、縣級人大的權限；有的代表提出要對公安系統和紀檢部門實行垂直領導體制，在土地政策上開口子、減免農業稅等建議，這涉及到國家管理體制和改變國家根本戰略的問題。

此外，有些議案、建議的內容、格式不符合要求，文字表達不清。還有個別建議沒有經過調查研究，缺乏事實和法律依據。

（六）有些單位辦理議案、建議質量不高，挫傷了代表提議案、建議的積極性。

一是民主法治意識不強。有的承辦單位及其責任人，搞不清楚人大的性質和地位，認為人大無實權，通過的議案可落實可不落實，無關緊要；代表不是上級領導，提出的建議可理睬可不理睬，無礙大局。基于這種心理，致使不少議案和建議得不到認真辦理。

二是辦理結果質量不高。有的承辦單位接到建議后，不作任何調查研究，不管建議有無價值，立即書面答復代表：你的建議很好，我們準備馬上辦理。但往往是答復一完畢，“辦理”也就完結，建議成了泡影。有的承辦單位對代表的建議不是自己認真辦理，而是要求代表本人或代表所在單位去落實。有的建議因涉及面廣，需要幾個部門共同研究解決才能落實。但往往因無人負責，甚至相互推諉而很難得到辦理。有的承辦單位避重就輕，只辦理難度小的建議，對難度較大的則搪塞一番，敷衍了事；涉及資金的建議則基本以“財力困難”為由，扔到一邊，不予辦理。

三是答復代表態度不好。不管承辦的議案、建議是否復雜，能不能辦，不向代表作耐心細致的解釋說明，而是用一兩句不痛不癢、摸不著邊際的話敷衍應付。有的單位對承辦的若干項建議不是視內容給代表逐一答復，而是將所有建議以一份答復件打印出來，再分別填上代表姓名后寄給代表，千篇一律。有的答復件不愿正面觸及代表所提建議內容，盡講些無關緊要的大道理。

四是監督檢查不力。在議案和建議辦理及答復過程中，人大及其常委會監督和檢查不夠。一般是將議案和建議轉交有關部門后，就順其自然，由他們自己辦理，只要到時候能給代表一個答復就行。至于辦得如何，進度怎樣，效果好不好，代表滿不滿意等等，則缺乏跟蹤監督和檢查的具體措施。凡此種種，無疑對代表行權履職的積極性以極大的負面影響。

（七）監督代表在實踐中很難實施。

一是選民和選舉單位缺乏監督代表的意識，不行使對代表的監督權，各級人大也沒有把監督代表列入工作內容，致使監督代表這一法律規定成為虛設。事實上，各級人大代表一經產生，就與選區選民或者原選舉單位很少聯系，處于沒有監督的狀態，即使代表不積極行使自己的職權，不履行代表的義務，只要不觸犯刑律，就可以任期屆滿。雖然報刊上時有人大代表被終止代表資格的報道，但幾乎沒有代表因不積極履行職責和義務而被罷免的案例。形成了只有終止代表資格，而無罷免代表職務的特殊現象，甚至很多地方把代表資格和代表職務混為一談，用終止代表資格替代罷免代表職務這一法定程序。

二是法律規定太原則，操作起來很困難。法律只規定了監督代表的主體是選民或原選舉單位，沒有規定由誰來組織、如何監督、監督的程序和監督的處置等。由于人大常委會無權對本級人大代表進行監督，只能原則性地提出一些要求，而原選舉單位又不便于監督上級人大代表，更使監督代表工作處于虛設狀態。另一方面是選民或原選舉單位對自己代表的行權履職情況缺乏了解和掌握，無法監督。客觀上形成了“能看到的無權監督，有權監督的又看不到”這樣一種被動局面。另外，法律雖然規定了選民或原選舉單位有權罷免自己選出的代表，但對罷免的條件卻沒有明確規定，因而在實踐中很難實施。

三是對代表進行監督的制度不健全。代表行權履職沒有具體標準，更沒有量化指標，稱職與不稱職很難界定。即使進行監督，也只能憑選民的感覺，這就有可能因種種非理性因素而扭曲對代表的監督工作。目前，我市一些區、縣開展了選民評議代表的工作，總的來說效果是好的，但急需制定、完善相關的制度規定。

（八）鄉鎮人大機構配置不科學，鄉鎮人大代表作用難以發揮。

目前，鄉鎮人大設主席1人，可設副主席1—2人。主席、副主席在閉會期間“負責聯系本級人民代表大會代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見”，并沒有實質性的處置權；鄉鎮人大主席團人員少，最多不過2—3人，遠遠不能保證鄉鎮人大充分行使法律賦予的“保證權”、“決定權”、“任免權”和“監督權”。這種情況，既不利于基層民主政治建設，也不利于經濟社會的發展。

鄉鎮人大主席由鄉鎮黨委書記兼任也存在一些弊端。兼任后，如果書記“開明”一些、民主一些，能擺正關系，統籌能力強，則人大工作就好開展一些。我們發現，許多兼任人大主席的鄉鎮黨委書記根本沒有精力和時間考慮人大工作。另外，由黨委書記兼任人大主席，使人們產生“黨委代替了人大，人大可以不要了”的錯覺。在這樣的鄉鎮，即使配有專職副主席，工作也很難開展起來。

（九）有的人大常委會代表工作軟弱無力，沒有盡到職責。

一是代表大會“曲終人散”，常委會跟蹤聯系不夠，大會的決議決定難以貫徹落實。代表大會對本行政區域的經濟和社會發展、財政預算等重大問題作出決議之后，代表們應把大會精神帶回去，宣傳到各個角落。但是由于跟蹤聯系和約束不夠，代表們對大會精神的宣傳貫徹顯得蒼白無力，很難使其變成全地區人民的意志和行動。

二是代表工作的基礎地位尚未體現出來。現在，不少人大常委會的“機關化”作風太濃，“飄”在上面多，“坐”在機關多，下基層調查研究少，脫離了同人大代表的緊密聯系，不能及時聽取和反映人民群眾的意見、建議、呼聲和要求。

三是代表聯絡工作機構人手少、任務重，影響了代表工作的開展。他們既要為本級和本級選舉出來的上級人大代表行權履職服務，又要承擔指導下級人大的代表聯絡業務工作，指導包括縣、鄉級在內的下級換屆選舉工作、任免工作、培訓工作、代表議案建議辦理等任務，但他們只有幾個人，有的區、縣（市）甚至只有1個人。明顯與如此繁重的任務不相稱。

四是平時組織活動較少，監督作用發揮不力。目前，人大常委會考慮更多的是如何實現自身職能和加強自身建設，較少顧及代表的活動。因此，對代表的聯系時緊時松，對代表活動的組織時多時少，直接影響了代表作用的發揮。

五是宣傳工作不到位，代表中的先進事跡難以總結推廣。

三、解決代表行權履職有關問題的對策建議

（一）進一步加強對人大制度和代表法的宣傳，營造一個有利于人大代表行權履職的社會環境。

要堅持不懈地宣傳人民代表大會制度。應采取各種形式，特別是充分運用新聞媒體，經常向廣大人民群眾進行根本政治制度和憲法、地方組織法、代表法等法律法規的宣傳；要在黨報、黨刊、電臺、電視臺開辟“專欄”、“專版”、“專刊”，宣傳人大制度，宣傳人大工作和人大代表行權履職的事跡；各級人大常委會要定期組織對代表法的實施情況進行檢查，督促“一府兩院”及有關單位認真學習貫徹代表法。通過這些措施，使各個部門和廣大干部群眾切實提高對人大代表地位、性質和作用的認識，在全社會樹立尊重代表、支持代表依法行權履職的良好風尚。

（二）采取有效措施，嚴把“入口關”，大力提高人大代表的個體素質。

在提名推薦代表候選人時，不管是組織推薦還是選民推薦，都要堅持代表的資格條件。代表不是榮譽稱號，選代表也不是評先進，除了必須符合法律規定的一般資格條件外，更重要的是看他能否勝任代表職務。不能僅為考慮代表的廣泛性、代表性或代表的結構比例，就降低標準，把一些參政能力不強的人選為代表。

首先，要改進代表候選人推薦方式，擴大選民推選名額。尤其在第一輪提名時，應依法讓選民充分發表意見，充分行使提名權，把符合代表條件和結構要求的候選人都提出來。可以說，選民聯合提名越多，選擇的余地越大，就可以多中選好，好中選優，從根本上解決代表的“先天素質”問題。

其次，要對選舉程序進行必要的改革，引入競爭機制。要在堅持差額選舉的前提下，讓正式代表候選人直接與廣大選民見面，向選民發表參選演講，闡明自己對人大代表的認識以及當選后的打算或設想，回答選民提問，以便選民做出正確選擇。這是改變目前選民對代表候選人缺乏了解、甚至一無所知狀況的有效途徑，是改變當選代表只對上負責而不對選民負責的有效措施，也是當選代表認真履行職責的持久動力。公開競爭有助于人們選舉權的充分行使，既增強換屆選舉工作的透明度，也有利于今后對當選代表進行監督。更重要的是，競爭機制的引入對于保證代表素質，提高人大工作效能具有十分重要的意義。

第三，要加強和改進對代表的培訓工作，提高他們的代表意識和履職能力。每屆代表選出后，人大常委會要及時組織對其進行培訓。特別是那些缺乏人大知識和法律知識的代表，要通過黨和國家的大政方針、政治理論、有關法律法規、人民代表大會制度理論、人大業務知識、代表工作等方面知識的培訓，提高行權履職的能力和水平。

第四，建立激勵機制，充分調動人大代表的積極性。人大常委會應建立制度，定期在人大代表中開展評先評優活動，樹立優秀代表的典型，宣傳優秀代表的事跡，從而激發代表積極向上的進取意識、比學趕幫的競爭意識，爭做合格代表、優秀代表。

第五，精簡代表人數，提高專職化程度，實行職務補貼制。人大代表既然是一種國家職務，就應該有與執行該職務相適應的待遇。目前絕大多數人大代表都是兼職，執行代表職務時付出的勞動沒有任何報酬，應當努力解決這個問題。建議由財政撥出專款，對各級人大代表執行職務給予適當補貼。考慮到目前各級人大代表人數多，財政補貼有困難，可以考慮逐步精簡代表人數，提高代表專職化程度，從而更有效地發揮代表作用。

（三）改進會議期間代表審議的組織形式，提高審議質量。

一是合理分組，可采取按代表團分組審議和按專題分組審議相結合的方法，組織若干專題審議。這樣有利于發揮代表的特長，突出審議重點，拓展審議深度，提高審議的針對性和實效性。

二是制發代表審議卡，讓代表以書面形式簡明扼要地反映審議意見。這樣既避免了記錄人員因工作緊張而遺漏代表的意見，又便于會后整理。

三是進行業務培訓，提高會議審議質量。如在會議期間安排一定的時間，采取“以會代訓”形式對代表進行財政預算、國民經濟計劃、法律等方面的培訓，使代表對會議安排審議的各個報告審深審透，并安排代表交流審議經驗，在此基礎上作出決議決定。

（四）進一步改進代表活動的組織方式和活動方式

第一，抓好代表小組活動。科學地組建代表小組和聯組，選好組長。小組的劃分，除了根據便于組織、便于活動的原則，按層級、地域劃分外，還可根據實際情況，在大中城市或代表相對集中的地區組建專業代表組，以利于發揮代表的專業特長，提高參政議政的水平。要建立和完善代表小組活動的各項制度，使之規范化、經常化。活動內容要有針對性，每次只圍繞一到兩個問題開展活動，力爭取得實效；方式要多樣化，如與學習法律、法規、政策相結合，與視察、檢查、調查相結合，與評議“一府兩院”的工作相結合，與為人民群眾辦實事相結合等。

第二，改進視察方式，提高視察質量。要早做計劃早安排，提前做好各項準備工作。要根據視察的內容和主題，精心選擇具有相關專業知識的代表參加，保證每次視察活動既有領導層的代表，又有專業人員代表，既有擅長文字寫作的代表，又有口頭表達能力強的代表。這樣就能抓住重點，看準問題，提出層次深、有見地的意見和建議，并使視察的對象心悅誠服，真心實意搞好整改。在視察方式上，要堅持明察與暗訪相結合；全面視察與專項視察相結合，集中視察與個人持證視察相結合。并在實踐中總結經驗，不斷創造新的視察方式。視察結束后，要向有關部門送達“視察意見書”，指出存在的問題，提出整改建議，設定辦理期限，要求被視察單位認真研究，按時整改。

（五）切實加強代表議案、建議辦理工作，真正讓代表滿意。

人大常委會應設立議案、建議專門督辦機構，提出當年議案、建議辦理的具體要求，隨時進行檢查和督促，掌握進度和質量，并對有關辦理、答復工作進行必要的指導。及時組織代表對辦理情況進行視察、調查和專項評議，并將有關情況及時向常委會報告，根據常委會的審議意見繼續進行跟蹤督辦。對重大問題或多年得不到解決的議案、建議，要由常委會重點督辦，一抓到底，使辦理工作真正落到實處。

要嚴肅辦理工作，實行辦理人員責任制。由承辦單位主要領導總負責，對本單位所承辦的議案建議做統籌考慮，及時研究，重要問題親自辦理。分管領導負專責，集中精力，組織專人潛心抓好辦理工作。由承辦人員具體負責，及時對議案、建議內容進行調研，拿出辦理方案，為單位領導決策提供可行性參謀意見，然后組織落實并做好辦理結果的答復工作。

要維護議案的嚴肅性和法律效力。對代表大會審議通過的議案，必須認真辦理，限期落實，承辦單位不得以任何借口簡單應付或拒絕不辦。要從實際出發努力辦好建議。能夠辦理的，要認真負責地、盡快地去辦；因條件限制，在短期內難以辦好的，要做好規劃，積極創造辦理條件；并向代表做好解釋工作，取得代表的理解。只要承辦單位和承辦人員把工作做到家了，盡管問題不可能全部解決，也能使人大及其常委會滿意，使人大代表滿意，使廣大人民群眾滿意。

（六）加強鄉鎮人大建設，積極推進基層政治體制改革。

建議設立鄉鎮人大常設機構，賦予一定的職權，以加強對鄉鎮人民政府的監督，真正發揮我國最基層國家權力機關的監督保證作用。目前，有的鄉鎮人口已逾十萬，有的鄉鎮人口稀少，卻地域遼闊、山高路遠。如果沒有一個專門機構，很難組織鄉鎮人大代表開展活動。同時適當增加召開鄉鎮人民代表大會次數，及時處理重大事項。

建議對代表法作必要的修改，賦予鄉鎮人大代表與縣級以上地方各級人大代表同等的權利。現在，一些地方人大常委會雖然在貫徹代表法的實施辦法中對鄉鎮人大代表組織小組活動、開展視察等方面作了一些規定，但現行代表法沒有明確規定鄉鎮人大代表有特定問題調查權、自行組成代表小組權和視察權。

（七）采取有效措施，切實加強對代表的監督。

一是要加強監督代表的立法工作。在制定監督法的時候，應把監督代表和人大常委會組成人員作為一項重要內容，解決由誰監督、怎樣監督的問題。監督法出臺前，地方人大可根據實際需要，按照選舉法、代表法等法律的原則和精神，制定相應的地方性法規或規范性文件，把監督代表和人大常委會組成人員納入法制軌道。

二是要加強代表工作的信息交流。各級人大應把本級人大代表在會議期間的工作和閉會期間的活動情況，及時向代表的原選舉單位反饋，特別是代表在會議期間和視察時的審議意見，必須反饋給代表所在的選區選民或原選舉單位。這既是監督代表的重要內容，也是反映代表是否聯系人民群眾，是否反映了人民群眾的意見和要求的重要依據。

三是公示代表身份，建立代表聯系選民責任制。可采取一定的方式，向選民或原選舉單位公布代表的姓名和聯系地址、電話，以便于群眾聯系和監督，如設立人大代表公示牌，設立代表征集群眾意見箱，確定代表接待選民日等措施，促進代表與群眾的聯系，聽取和反映群眾的意見和要求，接受群眾的監督。

四是開展代表述職活動。代表應定期向選民或原選舉單位報告自己行權履職的情況，有條件的可以采取當面述職的形式；有些暫不具備當面述職條件的，也可以采取書面述職的形式。代表述職匯報可以與聯系選民和原選舉單位的工作結合起來，既匯報自己行權履職的情況，又聯系群眾征求意見，一舉兩得。

五是規范選民評議代表活動。一些省、市人大在相關的地方性法規中規定了選民評議直接選舉的人大代表的制度，這不失為解決如何監督代表的一種有效形式。有的區、縣在這方面進行了一些具體實踐，取得了很好的效果，應加以總結推廣，以逐步解決對非直選代表的評議問題。

（八）改進人大常委會工作，為代表行權履職提供條件服好務。

各級人大要切實加強對代表工作的領導，將代表工作納入常委會的重要議事日程定期研究。做到有計劃、有安排、有檢查、有考核、有監督。要重視代表聯絡工作機構的建設，配齊配強代表聯絡工作干部。要保證代表工作業務經費的使用，不斷改善代表工作的環境和條件。上級人大代表聯絡工作部門要加強對下級相應部門的業務指導，定期召開會議總結交流代表工作的好做法和成功經驗。

要建立行之有效的代表活動制度，使代表工作有章可循。如代表學習制度、代表視察、調查、參加執法檢查和評議的制度，重大事項征求代表意見的制度等。要拓寬代表知政參政的渠道，努力為代表行權履職創造條件。如邀請代表參加或列席人大及常委會的各種會議；組織向代表通報人大及其常委會、“一府兩院”的工作情況，讓代表及時了解本行政區域經濟社會發展情況；安排代表參與一些社會經濟活動，旁聽法院審理有典型意義的案件等。

要切實做好代表的接待和后勤服務工作，認真聽取代表的意見和建議，不斷提高服務質量，真正使人大常委會成為“代表之家”。