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內容提要：憲法學上的財政立憲主義是一種關于政府財政權和人民財產權關系的理念與原則，涉及賦稅、財產征收以及預決算等政府的一切財政行為。財政權問題是憲政產生的根本原因，財政制度是憲法規范的重要內容，也是憲政體制運行的重要保障。財政立憲主義在我國歷史上有其萌芽形態，并對我國現行憲法體制產生了很大影響。財政立憲主義對我國有著特別重要的意義。

關鍵詞：財政立憲主義、財政權、憲政

二十世紀七十年代后期，西方公共財政專家開始關注對政府財政權力的憲法制約，公共選擇理論有關“財政立憲”、“稅收立憲”的理論應運而生。作為憲法學的財政立憲主義（fiscalconstitutionalism），有其獨特的研究方法和對象，而政府財政權與人民財產權關系的理念和原則是其內容的核心。財產權問題歷來就是法學領域的重要課題。財產權也是一種憲法權利，體現了國家和私人之間公法上的財產關系。[①]國家和私人之間公法上的財產關系實質上是政治國家和市民社會之間的財政權關系[②]，所謂“財政”，就是“為統治社會實施其任務而取得、管理與使用必要的財產的作用”。[③]本文指出了財政權是憲政的重要內容，并對財政立憲主義在我國的演進及其對我國憲政發展的重要意義予以探討，旨在說明財政立憲主義是憲法學的重要理論，激發憲法學者對其進行研究。財政立憲主義是從財政權在憲政主義產生和發展過程中的重要性而言的。“對政府行為的控制，至少在最初的時候，主要是經由對歲入的控制（controlofrevenue）來實現的?！盵④]

一、財政權是憲政主義的重要內容

政府財政權和人民財產權之間的關系及其對憲政的意義可以從三個方面加以理解：從歷史維度考察其與憲政起源的關聯，從規范角度考察其在實證憲法中的體現，從憲政變遷的角度考察其在不同的歷史階段的涵義。

（一）財政權的歸屬問題是憲政產生的根本原因

憲政主義的淵源可以有多種。其思想的萌芽可以追溯到古希臘城邦國家的政治實踐，其發展表象為歷久彌新的“高級法”思想；[⑤]其法治傳統甚至可以追溯到古羅馬的私法，它的民法﹙civillaw﹚十分發達，并重視對于私人之間的合同和財產權利的保障，這為日后西方法治秩序的建設，奠定了基礎。中世紀出現了對古羅馬法的研究的復興，雖然羅馬帝國時期的法律是傾向于專制王權的，但羅馬私法中對私有產權的保護卻構成對恣意行使的權力的限制。但是，人類歷史上第一波憲政運動-英國、美國和法國憲政的確立過程-已經雄辯地證明：財政權的爭奪是憲政產生的根本原因之一，預算與議會制度作為民主制度的濫觴，二者互為表里。

英國的憲政起源于此，從14世紀末起，英國便已開始了這樣一個進化過程，亦即把財政權一步一步地移交給下議院的那種進化進程。最終，也就是到了17世紀末，上議院明確認可了下議院對“財政法案”（moneybills）所享有的排他性權力；[⑥]從13世紀開始，國王再也不能依靠他自己生存了，巨大的國庫虧空只能靠賦稅彌補。1215年6月，約翰王和貴族代表簽下限制王權的著名的《自由大憲章》，確立了征稅必經被征者同意的稅收法定原則，也一舉開創了英國君主立憲的憲政開篇。其中第12、14條的規定成為后來的“無代表不征稅”的源頭。[⑦]《大憲章》是一份限制統治者的權力、保障被統治者的權利和自由的法律文件，構成統治者與被統治者之間的契約，并宣示了法律高于王權的原則。雖然約翰王隨即撕毀了“大憲章”，但也形成了一個慣例，以后的歷任國王只要征稅就必須與新興貴族和資產階級達成妥協，一再宣誓遵守《大憲章》，這種“王室確認書”先后出現了32次之多。在在通常形式的“王室確認書”以外，1295年愛德華一世又以成文法的形式簽署《無承諾無課稅法》，規定“非經王國之大主教、主教、伯爵、男爵、武士、市民及其他自由民之自愿承諾，則英國君主及其嗣王，均不得向彼等課征租稅，或攤派捐款?！?368年愛德華三世以成文法的形式添加了如下宣示：任何成文法則的通過，如與《大憲章》相悖，則“必然是無效的”。戴雪在考察財政與法律的關系時，感嘆到：“全國歲入概賴法律而存在，它只是巴力門法案下之產物而已。是故生在今世，無人敢虛構一種想象，以為某項賦稅可不用法案而成立?！盵⑧]

在美國，早在獨立戰爭前，賦稅問題就是北美殖民地與宗主國之間整個斗爭的中心點。1641年的《馬薩諸塞灣自由典則》第1條就明確規定：“任何人之動產及不動產不得剝奪或以任何方法在法律形式和官吏職權下侵損除非依照本團體由大會遵照公平、正義，明白制定而適當地已公布之法律的權力?！钡诎藯l規定：“任何人之牲畜及任何種類財產不得強取和征用以為公共事業服役，除非有大會頒發之令狀并有合于境內通行價格之適當償價及雇價。倘非此項被征用財產死亡或損壞，原主當得充分賠償。”1765年的《弗吉尼亞決議》宣稱：“由人民自己對人民征稅，或者由其代表者為之是防止過重課稅的唯一保障，是自古以來英國憲法本質的、英國人的自由固有的特點?！豹毩馉幐侵苯悠鹨蛴谧谥鲊恼n稅和干預?！丢毩⑿浴吩跉v數英王罪惡時，“他未經我們同意就向我們征稅”便是重要的一條。后來制定的憲法則多處涉及對征稅權的限制。美國在十九世紀末期始征收個人所得稅和公司所得稅，但被最高法院判為違憲。直到1913年憲法第16條修正案（“國會有權對任何來源的收入規定和征收所得稅”）才確認了所得稅的合法性。

1789年，法國大革命爆發，立憲主義的理論和實踐在歐洲取得了繼十七世紀英國革命以來的重大突破。托克維爾通過對法國大革命的研究，回答了“路易十六統治時期是舊君主制最繁榮的時期，何以繁榮反而加速了大革命的到來”這個問題，指出財政問題是一個重要原因，“一場浩劫怎能避免呢？一方面是一個民族，其中發財欲望每日每時都在膨脹；另一方面是一個政府，它不斷刺激這種新熱情，又不斷從中作梗，點燃了它又把它撲滅，就這樣從兩方面推促自己的毀滅?！盵⑨]路易十四在建立絕對君權時給予貴族和教士種種免稅特權。王室的奢靡和對外戰爭只有建立在對平民橫征暴斂基礎上。1789年路易十六要求通過舉債和增稅計劃，與高等法院持續沖突，這就直接引發了大革命。1789年的《人和公民的權利宣言》第17條載明“財產是神圣不可侵犯的權利，除非當合法認定的公共需要所顯然必需時，且在公平而預先賠償的條件下，任何人的財產不得受到剝奪?！弊鳛?791年憲法開篇的《人權宣言》在第14條中明確宣布：“所有公民都有權親身或由代表來確定賦稅的必要性，自由地加以認可，有權注意其用途，決定規定稅額、稅率、客體、征收方式和時期?！奔础盁o代表則無稅”-如果無國民代表-議會制訂的法律為依據，則不得課稅。憲法第五篇以“賦稅”為名確認了議會的財政權。法國大革命歷經波折，憲政終得以確立。

在十九世紀，受到十八世紀末期美國和法國立憲的先例的影響，立憲運動席卷歐洲大陸，各國相繼制訂成文憲法﹙如1809年瑞典憲法、1814年挪威憲法、1815年荷蘭憲法、1831年比利時憲法、1848年瑞士憲法、1849年丹麥憲法、1861意大利憲法、1867年奧地利憲法、1871年德國憲法、以至法國在1804年、1814年、1815年、1830年、1848年、1852年和1875年的多部憲法﹚，其中絕大部分為君主立憲而非共和制的憲法。此外，少數歐美兩洲以外的國家，也在十九世紀制訂了憲法﹙如1876年土耳其憲法、1889年日本憲法﹚.

（二）財政制度是實證憲法規范的重要內容

憲政國家的主要職能在于提供公共產品和保護財產權，理解政治國家和市民社會關系的關鍵就在于國家對財力汲取的合法性、范圍和限度。洛克的經典論述仍然是雄辯的，“政府沒有巨大的經費就不能維持，凡享受保護的人都應該從他的產業中支出他的一份來維持政府。但是這仍須得到他自己的同意，既由他們自己或他們所選出的代表所表示的大多數的同意。因為如果任何人憑著自己的權勢，主張有權向人民征課賦稅而無需取得人民的那種同意，他就侵犯了有關財產權的基本規定，破壞了政府的目的?！盵⑩]雖然，政府的功能和定位在二十世紀發生了巨大變化，政治社會和公民社會之間的公法上的財產關系日益復雜，但是，國家與人民之間的財政關系作為憲政的基礎，其變化過程也就是憲法變遷的過程，也是憲法規范的重要內容。

財政問題的實質反映了公民的財產保護和國家職能所需的相應財力之間的關系，國家能力的限制、保障與公民財產權的保護是同一問題的兩面。從世界范圍看，憲法規范的重心有一個從財產權的保護到二者并重的過程。英國、美國率先在憲法文件中確立私有財產不可侵犯的原則，但更為嚴格和徹底的表述則體現在法國大革命時期的法律中。第一次世界大戰后，私有財產權的神圣性開始淡化。1919年《魏瑪憲法》、1946年及1958年《法國憲法》都出現了“財產征用”條款。此后，新制定或重新修改的憲法皆有對財產制約的內容。[11]美國的憲法變遷主要體現在聯邦法院的司法判決中，憲法修正案的“征用條款”的實質內容發生了與其它國家憲法同樣的變化。值得注意的是，前蘇聯和東歐原社會主義國家的新憲法無不強調了私有財產的不可侵犯性。例如，1993年《俄羅斯憲法》第35條的規定，“私有財產受法律保護。每個人都有權擁有為其所有的財產，有權單獨地或與他人共同占有、使用和處置其財產。任何人均不得被剝奪其財產，除非根據法院決定。為了國家需要強行沒收財產只能在預先作出等價補償的情況下進行。保障繼承權?！?/p>

英、美、法等原生的資本主義憲政國家的憲法幾乎無一例外的把財政制度作為權力分立的關鍵內容寫進憲法，并將此權力僅僅賦予給議會。英國1911年《議會法》是這樣，其他國家的憲法也莫不如此。美國憲法第一條第7款條將“規定和征收”稅收的權力賦予國會，“一切征稅議案應首先由眾議院提出”。國會主要通過立法對財政權的行使才得以獲致與總統分權制衡的地位。1789年9月國會通過《組織法》建立財政部，1802年建立了常設的眾議院籌款委員會。法國第五共和國憲法在第五章“議會和政府的關系”第34條規定，各種性質的賦稅的征稅基礎、稅率和征收方式的準則又法律規定，議會投票通過。

德國、日本等后期的資本主義憲政國家借鑒了英、美、法等國的憲政制度，強化了財政權在憲法中的地位?！度毡緡鴳椃ā返?3條確立了財政民主主義原則，規定：“處理國家財政的權限，必須根據國會的決議行使。”。第84條規定：“新課租稅或變更現行租稅，必須有法律或法律規定的條件為依據”，這里的“法律”都是指的狹義的議會立法，實行徹底的租稅法律主義，否棄了明治憲法確立的上年度預算施行的制度和緊急處分權等。在實質上與租稅同樣意義的強制性課稅也擴及于以公權力征收的各種費用和罰金以及在法律上或事實上屬于國家壟斷事業方面的專賣價款等。[12]值得注意的變化是，有些國家的憲法在限制政府的財政權的同時，也開始出現保障的內容。1949年《德意志聯邦共和國基本法》專門設置“財政”一章，詳細規定了費用的分攤、財政援助、稅收立法及分攤、財政平衡、財政管理、聯邦和各州的財政關系等內容，對預算收入及其支配作了嚴格規定，但保障政府制定預算法案的特別權力?；痉ǖ?13條規定“聯邦政府提議的，或涉及新的支出或可能將回造成新的支出的增加預算支出的法律，需經聯邦政府的同意。這也適用于涉及收入降低或可能將來會造成收入降低的法律?！?/p>

二十世紀上半葉，在非殖民化運動中獨立的發展中國家都制定了一部成文憲法，在新的國際形式和歷史條件下，憲法發展到一個新的階段，既經濟立憲階段。[13]各國制訂或重新修改的憲法以確認、引導、促進和保障本國的經濟發展為中心任務。對財產權和財政權問題進行憲法規范，新興國家有著比西方發達國家更為迫切的需求。西方發達國家的憲法可以簡單規定，因為憲法制定之前就有了私有財產權和財政權，在那里，自然法和市民社會先于憲法。新制定的憲法不僅要確立基本的政府架構，保護傳統范疇的自由權利，還要努力創設向市場經濟和法治國家過渡的保障措施。大多數新興國家的憲法都對財政權有比較詳細的規定。菲律賓在憲法中不僅把財政權賦予眾議院，而且設立獨立的審計委員會對財政事項進行監督。斯里蘭卡憲法設“財政”專章，對議會的財政權有詳細的規定，并且設立獨立的審計長制度保障對政府的財政監督。

在政府財政權的憲法約束和人民財產權保護方面，新興國家有著比西方發達國家更為迫切的需求：西方發達國家的憲法可以簡單規定，因為在那里，自然法和市民社會先于憲法，憲法制定之前就有了私有財產權；而新興國家新制定的憲法不僅要確立基本的政府架構，保障政府的財政權，實現積極憲政，還要努力創設向市場經濟和法治國家過渡的保障措施，保護傳統范疇的自由權利（尤其是財產權）。

（三）財政制度是憲法體制運作的保障

現代憲政國家的權力分立的最重要內容之一是財政權的設置，遍觀各憲政國家，財政權無不由議會掌管，它“在現代自由國家，實為議會監察行政機關的最大利器”。[14]議會最重大、也是費時最長的職能是檢查政府的財政，“這是因為政府需要管理費（如防務、社會福利、行政開支），而議會必須批準政府籌款和開支經費的手段?！盵15]20世紀末，俄羅斯和東歐社會主義國家鑒于飽受國家集中管理之苦，在新制定的憲法中對財政權大多作出了比較詳細的規定，力圖通過限制國家的財政權限制國家對社會和經濟的干預。依據《克羅地亞憲法》第80、90條的規定，國家的收入和支出必須在國家預算中確定并由代表院審議通過。根據《烏克蘭憲法》第84條的規定，最高蘇維埃的職權包括：批準國家預算并修改預算；監督國家預算的執行，通過關于國家預算的執行報告的決議。第92條特別規定，關于國家的預算制度的稅收制度必須制定專門法律。

財政權不僅是權力分立的關鍵內容，成為限制政府權力的保證，也是政府發揮積極作用的保證。財政立憲主義的變遷集中反映了國家和社會經濟的關系，大致經歷了三個階段：早期以自由主義為特征，國家對經濟的干預限于最低限度內；第二階段，擴大了國家對經濟的干預權；第三階段則是自社會自由主義再次占上風。[16]1919年德國《魏瑪憲法》規定了國家對公民社會權的保障和對私人財產權的限制，成為近代立憲主義向現代立憲主義的轉變的標志，社會經濟內容越來越多地出現在各國憲法中。新憲政論“不否認在憲政制度中政治生活的民主化是件好的，但它需要表明民主政府是怎樣能夠既受到制約的，又是能夠進取的。-也就是說，既能積極促進社會福利，又不陷入僅僅在其組織得最好的公民之間分配財富?！盵17]國家和人民之間的財政關系出現了一些松動，在20世紀發生的幾次再分配革命和政治動蕩并沒有動搖財政立憲主義的根本原則。無論北歐的福利國家，還是其他發達的資本主義國家，人民通過其代表最終行使著財政權。

無論大國還是小國，聯邦制國家還是單一制國家，發達國家還是發展中國家，中央地方關系的關鍵因素之一就是財政權的分配問題。財權、財力在各級政府間的分配量度，直接關系到中央、地方政府各自利益的滿足程度或實現程度，財權、財力的歸屬與分配，涉及中央與地方各自利益及兩者的對比度。因此財政的集權分權是中央地方關系確立、調整的重要內容。從一定意義上說，中央與地方關系是融洽還是緊張、其走向如何，均受財政的影響和制約。托克維爾在分析美國聯邦制的為什么成功時指出，“聯邦既象一個小國那樣自由和幸福，又象一個大國那樣光榮和強大”，[18]原因在于美國憲法與其他聯邦制國家憲法不同，聯邦統者的不是各州，而是各州的人民，在聯邦要征稅時，它不是向各州政府征收，而是向州的居民征收。他認為北美的成功在于實行“地方自治”，“中央與地方分權”的聯邦制。

一些國家的憲法特別注意保障國家經濟的統一，聯邦制國家更是如此。美國憲法賦予國會一些最重要的權力保障國內市場的統一，這些權力包括，制定和征收統一關稅、人頭稅、消費稅；發行聯邦債券；制定統一的國籍法、破產法、鑄幣法等?！兜乱庵韭摪罟埠蛧痉ā芬幎寺摪钤谪泿藕拓斦矫娴闹匾毮?，還有一個特別條款調整聯邦和地方的財政關系?！白灾鞯暮酮毩⒌念A算體系”，力圖使各地方政府的財力保持均衡。俄羅斯的民族關系和中央與地方的關系特別復雜，《俄羅斯憲法》專設“聯邦體制”一章，聯邦預算、稅收及收費等財政權屬聯邦管轄，確定聯邦稅收及收費的一般原則由聯邦與聯邦各主體共同管轄。

二、財政立憲主義在我國的演進

我國的憲政歷史如果從清末的“預備立憲”開始算起，已有近百年的歷史。從一個封建專制社會，到民主政治深入人心，憲政成為不可逆轉之目標，中華民族的憲政大業也算取得了一些成就。與發達的法治國家相比，財政憲政主義對我國具有特別重要的意義。在西方國家，自生自發的憲政秩序形成之前，強大的市民社會及其財產權就已經確立，國家的財政權受到制約。在我國，憲政的開端緣起于專制統治者自救或順應世界潮流的迫不得已的選擇。憲政的絲毫進步都是統治者對人民的讓步和人民對統治者的馴化。人民何以馴化統治者并最終控制統治者？財政立憲既是突破口也是原則。（一）我國歷史上財政立憲主義的萌芽形態

清末“預備立憲”是中國歷史上第一次得到統治者認可的和平憲制變革。1911年頒布《憲法十九信條》，已肯定了議會的財政權。其第十四條規定：“本年度之預算，未經國會決議者，不得照前年度預算開支。又預算案內，不得有既定之歲出，預算案外，不得為非常財政之處分?！钡谑鍡l規定：“皇室經費之制定及增減，由國會議決?！倍攧账痉ūO督預算之職權，亦由憲政編查館奏準在九年預備立憲期內，自第三年起，試辦決算，也已開始。[19]

民國時期的立憲運動可以看成是孫中山先生的“三民主義”、“五權憲法”的實踐。政府各部門中，立法權最為孱弱。但是，各憲法文件中無不參照先進國家的憲政原則，規定了國會的財政權，只要切實落實，憲政的前景就不是只剩下黑暗一途了，臺灣地區至今仍緣用1947年憲法。

議會擁有財政立法的職權，《中華民國臨時政府組織大綱》第十條規定，參議院有決議臨時政府預算的職權?！吨腥A民國臨時約法》第19條規定，參議院有議決臨時政府預算、決算的職權。1912年，國會成立，《天壇憲草》專門增設“會計”一章，第98條規定，眾議院及參議院，有議決預算之權。1911年，由行使財政司法的職權，但是直屬于國務總理而受行政的支配。1914年，審計處改為審計院，但由于各方牽制，而未能獨立行使職權?！短靿瘧棽荨访魑囊幎素斦痉ūO督預算執行之職權，第106條規定：“國家歲出入之決算案，每年經審計院審定，由政府報告于國會。眾議院對于決算否認時，國務院應負其責。”

國民黨政府1946年公布了《中華民國憲法》。關于財政行政方面，行政院為國家最高行政機關（第35條）制定施政方針（預算法第26條），作為行政院主計處編制國家總預算的依據。行政院主計處，編成國家總預算案，經過行政院會議通過，就成了定案，交還主計處整編，然后由行政院提出立法院審議（預算法第32條）。關于財務立法方面，立法院為最高立法機關（憲法第六十二條），有議決預算之權（憲法第63條）。但不得為增加支出之提議（憲法第70條）。若行政院對于立法院決議之預算案，如認為有障礙難于實行時，得經總統之核可，移請立法院復議，復議時，如經出席立法委員三分之二維持原案，行政院應即接受該決議案，或辭職（憲法第70條）。這是財務立法實行監督預算之職權。關于財政司法方面，監察院審計長，應于行政院提出決算后，二個月內，依法完成其審核，并提出審核報告于立法院（憲法第一0五條）。至于財務司法之職權，監察院審計長，有監督預算之執行，核定收支命令，審核決算，及稽核違法財政行為，或不忠于職務之行為（審計法第2條、第3條），這是財政司法實行監督執行的職權。

中國共產黨十分注意財政問題，并體現在一系列法律文件中。1931年和1934年的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》第7條，宣布取消一切反革命統治時代的苛捐雜稅，征收統一的累進稅。有經濟學家指出，實行民主政治和民主財政是中國共產黨一貫堅持的立場和原則，并且早在革命戰爭的延安時期就開始付諸實踐，其所取得的偉大成就令世人矚目。[20]1939年陜甘寧邊區第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》宣布實行三民主義，第21條規定，實行統一累進稅，廢除苛捐雜稅。1941年陜甘寧邊區第二屆參議會通過的《陜甘寧邊區施政綱領》第13條規定，實行合理的稅收制度，居民中除極貧者應予免稅外，均須按照財產等第或所得多寡實施程度不同的累進稅制，使大多數人民均能負擔抗日經費。1946年陜甘寧邊區第三屆參議會通過的《陜甘寧邊區憲法原則》沒有財政權的規定。1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》第40條規定：“關于財政：國家建立預算決算制度，劃分中央和地方的財政范圍?！?954年憲法第27條的批準國家預算和決算的權力賦予全國人民代表大會。1975年和1978年憲法都保留了這一規定。

（二）財政立憲主義對我國現行憲法體制的影響

現行憲法文本中雖然沒有“財政制度”專章，財政制度的重要意義尚沒有受到應有的重視，但我國憲法有關財政權制度的規定體現了立憲主義的基本原理。依據我國憲法第62條之規定，審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告的權力專屬于全國人民代表大會的職權；第67條規定，全國人民代表大會常務委員會在全國人民代表大會閉會期間，審查和批準國民經濟和社會發展計劃、國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案；第99條規定，縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告并有權改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會不適當的決定。與我國少數民族區域自治制度相適應，根據第117條的規定，民族自治地方的自治機關有管理地方財政的自治權，凡是依照國家財政體制屬于民族自治地方的財政收入，都應當由民族自治地方的自治機關自主地安排使用。

《中華人民共和國立法法》就我國財政、稅收的立法權限劃分，立法程序等方面作出了具體的規定。該法第8條明確規定財政、稅收、海關、金融和外貿基本制度的法律由全國人民代表大會或者它的常務委員會制定。[21]第63條對地方性法規的立法權限作出了界定：（1）為執行法律、行政法規的規定需要制定地方性法規的事項。（2）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。除本法第8條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市或較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規；但國家制定法律或者行政法規后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效。未經全國人民代表大會及其常務委員會授權，地方性法規不得規定本法第8條規定的應當由國家制定法律的事項。以上這些規定保證了中央財政、稅收的立法權，地方立法機關非經全國人民代表大會及其常務委員會授權不得制定地方性財政、稅收法規，除非為了執行財政、稅收法律。從法律上確立了我國一元單層的中央財政、稅收立法權體制，確立了絕對的稅收法律主義。為財政、稅收法制化奠定了基礎，從法律上描繪了我國未來分稅制的特征。

三、財政立憲主義是我國憲政發展的契機

理論的力量不在于從理想出發設計一種理想制度，而在于從現實經濟、政治制度中發現憲政的因子和促進這些因子成長的現實力量。一個國家或民族的發展道路并不是隨心所欲任意選擇的，必然存在著“路徑依賴”。[22]對憲政道路問題的研究，經濟學者和政治學者近年來做了大量的工作，應該引起法學界的關注。有經濟學者提出，要在有著極強人治傳統的中國的搞法治建設，必須尋求一條適合國情的道路，以政府行為法治化為重心，以政府預算法治化為手段，通過以財政行為法治化為突破口，來實現整個國家的法治化，就是一條可供選擇的道路。[23]經濟和民主政治特別是和民主選舉制度有何關系，有政治學者做了一些基礎性的實證研究工作。許多法學家把人民代表大會制度的完善看成是中國憲政道路的不二法門，關注現實的學者也注意到了財政和稅收問題在我國政治發展和社會發展中的重要性，認為從“這里也可以看到使人民代表大會真正成為最高權力機構的契機，看到由于需要對財政進行專業審查而產生的人大代表專業化和專職化的需求，看到建立一個法治的也是更有權威的政府的機遇。歸根結底，一個不受民意和法律約束的政府最終也無法受到民意和法律的保護?！盵24]我國可能正在經歷一個“立憲時機”，其中某些基本問題要用新的方法來解答。[25]

（一）財政立憲主義是我國建立政府法治的客觀需要

憲政“意味著政府應受制于憲法。它意味著一種有限政府，即政府只享有人民同意授予它的權力并只為了人民同意的目的，而這一切又受制于法治。它還意味著權力的分立以避免權力集中和專制的危險。憲政還意指廣泛私人領域的保留和每個個人權利的保留?！薄傲硗猓瑧椪苍S還要求一個諸如司法機構的獨立機關行使司法權，以保證政府不偏離憲法規定，尤其是保證權力不會集中以及個人權利不受侵犯。”[26]私人財產權獲得保障，私人財產權的穩步鞏固是阻擋政府無限擴張的最有效障礙之一。

在我國，財政立憲主義對有限政府、政府的實現具有關鍵意義。在計劃經濟時期，我國政府幾乎擁有不受法律約束和控制的權力，其原因可以由當時的財政基礎來加以解釋。當時的經濟結構的情況是，除農村外，幾乎全是國家所以制經濟（集體經濟實質上也是國營經濟）。政府的財政收入形式主要由工商稅和企業上繳的利潤構成（實際上工商稅的數量可以忽略不計），國家自己養活著自己，其行為當然不受約束與監督。

我國的法治建設需要政府發揮積極作用。甚至有人提出了“政府主導型的法制現代化”，[27]對于實行趕超戰略的發展中國家來說，政府在推進現代化方面具有不可替代的作用；在經濟方面保持整體發展勢頭和建立能有效利用比較優勢的市場經濟體系方面，中央的宏觀調控能力和動員能力不可或缺。

財政立憲主義也是司法獨立和司法改革的制度基礎。有無一個獨立的司法機構，關系到“法律對行政的控制”的最終效果[28]，關系到基本權利保障機制有無。一句話，獨立的司法是憲政社會的試金石。財政上的保障司法獨立的一個重要制度安排。英國的法院從屬于立法機構，沒有推翻立法的權力。司法獨立的制度保障除了《王位繼承法》和《法院法》所確立的法官職位保障制，最重要的就是法官的薪金固定地由“統一基金”支付。[29]在我國，法院是國家的審判機關，檢察院是國家的法律監督機關。憲法規定，法院和檢察院依法獨立行使職權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉（憲法第一百二十六條、第一百三十一條）。這是一個很重要的原則。推進司法體制改革，從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。改革司法機關的工作機制和人財物管理體制，逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離。[30]

（二）財政立憲主義是我國人民代表大會制度完善的必然要求

任何政權都必須掌握相應的財力，一旦財政陷入困境，政權就必然面臨危機。反之，控制了財政收入與支出大權，也就控制了政府的命根子。從而具備了從根本上決定和約束政府活動的能力。正是通過將政府財政納入法律的有效約束下，憲政才有可能得以確立。

英國的“議會主權”的確立是在掌握了財政大權后形成的。議會制度同樣是圍繞著財政問題的變遷而發展的。根據1911年英國《議會法》，英國財政法案在貴族院會期結束日至少一個月前提出，而該院對它既未進行修改，也未予以通過，那么無需經貴族院的批準即可成為法律。從此，逐漸剝奪了貴族院的立法權。后來有通過法律，議會有效地對政府實施監督。英國的議會制度過度到現代形態，沒有再經歷轟轟烈烈的劇變。[31]議會通過制定《年度撥款法》規定了各個行政部門總的開支。

我國憲政制度的出路之一就是完善人民代表大會制度。人民代表大會制度的基本內容是：全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是人民行使國家權力的機關，它們都由人民民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。

鄧小平同志1980年8月在“關于黨和國家領導制度的改革”的講話中指出，修改憲法，“要改善人民代表大會制度”。[32]執政黨十一屆六中全會決議提出，“必須根據民主集中制原則加強各級國家機關的建設，使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關”。1982年憲法在總結正反兩方面經驗的基礎上，對我國的國家機構作了一系列的改革和發展擴大了全國人大常委會的職權，第二，人大常委會在人大閉會期間，有權審查和批準國民經濟發展計劃、國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案。為了使人大及其常委會能夠充分履行好憲法、法律賦予的職權，必須加強人大及其常委會的組織。過去，全國人大只有兩個常設專門委員會，即法案委員會和民族委員會，預算委員會、提案審查委員會只在大會期間行使職權。1982年憲法規定，“全國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑事務委員會和其他需要設立的專門委員會。在全國人民代表大會閉會期間，各專門委員會受全國人民代表大會常務委員會的領導?！盵33]

“實行依法治國的基本方略，首先要全面貫徹實施憲法。必須健全憲法保障制度，確保憲法的實施。全國人大及其常委會，要從國家和人民的根本利益出發，在立法過程中充分保障憲法規定的公民的自由和權利；要切實擔負起監督憲法實施的職責，堅決糾正違憲行為；要切實履行解釋憲法的職能，對憲法實施中的問題作出必要的解釋和說明，使憲法的規定更好地得到落實。”[34]人大對政府的監督，財政預算監督是關鍵。

二十來年的改革開放，我國公民的權利意識逐漸蘇醒。特別是國家始于緩解財政壓力的稅制改革，得以揭示每個公民的納稅人身份。[35]稅收，包括國家與公民之間的財政關系，只有在憲法層次才能得到最終說明。公民意識也只有在這個基礎上才能真正的高漲起來，各地在人大代表選舉過程中出現的嶄新氣象，可能預示了中國憲政的新方向。

（三）財政立憲主義是正確處理我國中央與地方分權的重要依據

中央與地方關系始終是我國社會最重的大關系之一，特別是改革開放以來近十年來，引起了經濟學接和政治學界極大的關注。改革導致了政府內部財政權力的嚴重分散，地方和部門的自身利益得以強化，但是相應的約束規范和機制沒有形成。地方對利益的無序追逐，必然導致市場秩序和財政秩序的嚴重失調，“諸侯經濟”的出現和“國家能力”的下降是其中兩個表現。胡鞍鋼、王紹光提出的“加強中央在市場經濟轉型在的主導作用”影響較大，并提出了具體政策建議：在中央和地方之間實行縱向分權，實行四級政府結構，修改憲法；國家財政收入實行中央地方分稅制等。[36]王紹光認為，分權不能超過底限，中央地方關系應該制度化，主張中央用決策權換財政權，地方用財政權換決策權，建立分稅制，提高中央的財力集中度，建立協商制度，以使地方參與中央決策。[37]同樣是從財政權切入的“財政聯邦主義”觀點則針鋒相對。[38]有學者把中央和地方的關系看成是未來中國限度轉型的一個軸心問題，[39]

憲法學者不應對這些正在繼續的爭論視而不見，事實上法學家們已經開始關注了。[40]

正確處理中央與地方關系的前提之一是正確界定中央政府與地方政府的職責，在財政領域，劃分的主要依據是公共產品的外部性。全國性的和跨省區的公共產品由中央政府負責，地方性的公共產品由地方負責。財政分權以此為依據，提供公共產品要有相應的財力做保障。無論是聯邦制國家還是單一制國家，通過財政關系的妥善安排，就可以很好地處理中央與地方關系。

20世紀下半葉以來，地方分權成為世界潮流，分權改革幾乎都是從財政分權開始的。[41]如何正確處理中央與地方的關系，就成為財政立憲的新內容。1982年法國制定《地方分權法》，確立了地方財政權，地方財政更有了極大的轉變。法國憲法委員會于1990年所作出的裁定廢除了中央在地方之財政監督。法國議會設立專門委員會審查地方的財政預算，還委托獨立于議會和政府的財政法院對預算執行情況進行審計。在單一制國家，中央通過對地方財政的約束和監督，或者使地方依賴于中央財政支持，達到控制地方的目的。英國1948年《地方政府法》，規定地方機構的部分收入來源于“地產稅”（特別地方稅），但必須由國內歲入部（theInlandRevenue）對征稅額進行估算。[42]中央還可以審計對地方財政進行控制。[43]中央對地方的財政轉移支付占政府開支的比重和占國內生產總值的比重日益上升，對撥款經濟效益的關心也促使中央不斷加強對地方財政的進行嚴格的審計控制。[44]

中國的獨特問題是，龐大的國有資產構成了政府的財力基礎，國有資產體制改革必然涉及到中央和地方的財政關系問題，其中的關鍵問題是，中央與地方政府如何確定對國有資產的管理權限，進而確立清晰的產權、財權、事權權限。在20世紀80年代初期，我國就開始了國有企業及國有資產管理體制的改革；黨的十四屆三中全會在明確現代企業制度的基本原則的同時，提出國有資產實行“國家統一所有、政府分級監管、企業自主經營”的原則；黨的十五屆四中全會進一步提出“國家所有、分級管理、分工監督、授權經營”的國有資產管理體制的十六字方針，給地方政府在國有資產管理體制和國有企業改革方面更大的權限。十六大報告指出：“國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”。國有資產改革和稅制改革為財政立憲主義的實現提供了契機，實際上是財政立憲主義的確立是改革成功確立了進一步的保證。

參考文獻：

[①]國內學術界近年來開始注意到財產權的憲法性，較早的可見之于，趙世義：《資源配置與權利保障》，陜西人民出版社，1998年，第130頁以下；趙世義：《論財產權的憲法保障與制約》，載《法學評論》1999年第3期；林來梵：《論私人財產權的憲法保障》，載《法學》1999年第3期。專著有，胡錦光：《中國憲法問題研究》新華出版社1998年，第166頁以下。林來梵：《從憲法規范到規范憲法》，法律出版社2001年，第182-216頁。

[②]在英國早期憲政史上，財政權實際上是人身權和所有權保護結合在一起的。后來財政問題主要成為經濟學的研究對象，著重從效率和社會公正的角度研究稅收問題。但是財政問題的實質從來就是人權和所有權保護問題，即使是經濟學也開始從憲法角度研究財政問題。公共選擇學派的財政立憲的觀點從立憲的角度說明什么樣的財政體制是合理的。其基本觀點是，財政體制的稅收與支出兩方面應采取不同的決策方法，公共支出中包括構成與規模的決策要在財政決策的日常運行過程之前的立憲階段作出，且一旦確定就應相對穩定，能夠為今后的所有公共支出內容與數量籌資。因而財政立憲主要是指稅收立憲，西方現行財政體制也大致如此。參見，GeoffreyBrennanandJames.M.。Buchanan，ThePowertoTax：AnalyticalFoundationsofaFiscalConstitution，CambridgeUniversityPress，2000.

[③][日]宮澤俊義：《全訂日本國憲法》（解釋一），日本評論社，1955年，第707頁。轉引自[日]三浦隆：《實踐憲法學》，李力、白云海譯，中國人民公安大學出版社，2002年，第259頁。關于財政權的范圍，1911年英國《議會法》，第一條規定：“財政法案屬于公法案，是平民院議長認為含有下列事項之法案，即，賦稅之征收、廢除、豁免和調整；為償還債款而征收賦稅或靠統一基金或議會撥款支付其他各種財政開支，或對此開支之變更或撤消；有關供給；公共資金的撥款、提領、保管、簽發或對帳目的審核；公債之發行，擔?；騼斶€；與上述各項關聯之其它事項。”有關我國財政理論對財政屬性和財政范圍問題論爭的介紹，可參見，張馨：《財政屬性與范圍問題回顧》，載《財經論叢》，2002年03期。

[④][德]哈耶克：《法律、立法與自由》（第二、三卷），鄧正來等譯，中國大百科全書出版社，2000年，第426頁。

[⑤][美]愛德華·S·考文認為，美國憲法作為更高級的法的思想是源自古希臘的“高級法”觀念，中間經歷了基督教神學以及教會對于王權強有力的制約。參見，《美國憲法的高級法背景》，強世功譯，生活、讀書、新知三聯書店1996年。

[⑥][德]哈耶克：《法律、立法與自由》（第二、三卷），鄧正來等譯，中國大百科全書出版社，2000年，第426頁

[⑦]1215年《自由大憲章》第12條，“除下列三項稅金外，設無全國公意許可，將不征收任何免役稅和貢金。…”；第14條規定：“凡在上訴征收范圍之外，余等如欲征收免役稅和貢金應用加蓋印信之詔書致送各大主教、住持、伯爵與男爵指明時間與地點召集會議，以期獲得全國公意?！送猓嗟热詰ㄟ^執行吏與管家吏普遍召集凡直接領有余等之土地者。召集之原由應于詔書內載明?！?。達爾曾指出，代議制政府的淵源“可追溯到英國和瑞典國王以及貴族們為了解決國家重要問題如稅收、戰爭、王位繼承等所召集的議事會議”。以上憲法條文引自，姜士林等主編：《世界憲法全書》，青島出版社1997年。以下如無特別指明出處，皆引自此書。

[⑧][英]戴雪：《英憲精義》[M]，雷賓南譯，中國法制出版社，2001年，第345頁。

[⑨][法]托克維爾：《舊制度與大革命》，馮棠譯，商務印書館1991年，第204、213頁。

[⑩][英]洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農譯，商務印書館1964年，第88頁。

[11]關于憲法規范的變化，可參看趙世義：《論財產權的憲法保障與制約》，載《法學評論》1999年第3期。

[12][日]清宮四郎：《憲法》I（法律學全書集3三版），1991.有斐閣，262；小林直樹：《憲法講義》（下），1980，東京大學出版會，p733，轉引自三浦隆：《實踐憲法學》，李力、白云海譯，中國人民公安大學出版社，2002，第262頁。

[13]參見，李龍：《憲法基礎理論》，武漢大學出版社1999年，第283頁。

[14]王世杰、錢端升：《比較憲法》，中國政法大學出版社1997年，第224頁。但他們認為財政權是議會的特殊職權，議會所以有此特殊職權，則由于英國所樹的榜樣。近代國家的議會制度類皆直接間接仿于英國，英國議會制度，本因討論課稅而產生，于是其它各國亦莫不授權議會以決議財政案之權。本文則認為財政權是議會最重要的“普通”職權，是其它職權的基礎。

[15]龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，2003年第二版，第222-223頁。但是，氏認為，“由于缺乏專長與時間，議會的控制則流于形式，成為”橡皮圖章“。但是不能忽視議會通過辯論所起的監督作用，特別是反對黨的作用?！边@種說法顯然低估了財政權的應有涵義。雖然僅議會財政權無法成就財政立憲主義，但擴大國民參與財政過程、表達意見，賦予其監督、管理、批評等機會，則是財政立憲主義在當代的體現。

[16]參見，[俄]B·馬烏著，閻洪菊譯，《論憲法對社會經濟的調控作用》，載《比較法研究》2001年第1期。

[17][美]斯堤芬·L·艾爾金：《新舊憲政論》，載《新憲政論》，生活、讀書、新知三聯書店1997年，第39頁。

[18][法]托克維爾：《論美國的民主》上卷，董果良譯，商務印書館，1993年版，第183頁。

[19]侯宜杰先生的《二十世紀初中國政治改革風潮：清末立憲運動史》一書，探討了立憲與經濟發展和中國商人階級成長的關系。他提出，商人在推動清末的制度改革中，不但對新的制度的出現起了重要作用，而且對其實行起著關鍵作用。依據的史實有，清朝宣布預備立憲后，商人在各省咨議局中進一步推動憲政的發展，使咨議局成為獨立于政府的真正議會雛形。它于1911年迫使政府放棄其獨立財權，將財政預算核減掉7790萬兩銀。參見，侯宜杰：《二十世紀初的中國政治改革風潮：清末立憲運動史》，人民出版社，1993年。

[20]參見，李煒光：《論延安時期的民主政治與民主財政實踐》，《現代財經》，2001年第7期。李煒光分析了延安時期的民主和民主財政的過程和成果，指出，充分發揮邊區參議會對邊區政府財政稅收的決策監督作用，以人民利益高于一切的原則處理財政稅收問題并保持高度廉潔的政府是延安民主財政留給我們的寶貴財富。