公民請(qǐng)?jiān)缸杂裳芯空撐?/h1>

時(shí)間：2022-12-23 06:15:00

導(dǎo)語(yǔ)：公民請(qǐng)?jiān)缸杂裳芯空撐囊晃膩?lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

公民所享有的一項(xiàng)基本政治權(quán)利，廣泛性、強(qiáng)制性、公共性及參與性是其基本特征。在現(xiàn)代社會(huì)，請(qǐng)?jiān)?/a>權(quán)具有重要的憲政價(jià)值，已經(jīng)為越來(lái)越多的國(guó)家憲法和一些國(guó)際人權(quán)公約所確認(rèn)。請(qǐng)?jiān)?a href="http://www.uv63h8.cn/lunwen/faxuelunwen/xflw/200912/319010.html" target="_blank">自由入憲不僅對(duì)我國(guó)當(dāng)前的改革、發(fā)展與穩(wěn)定有著特殊意義，而且還具有現(xiàn)實(shí)的可能性。為此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在憲法典中明確承認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)概念，并制定專門(mén)法律規(guī)范請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使。

[關(guān)鍵詞]請(qǐng)?jiān)缸杂桑瑧椪霊?/p>

在2003年的中國(guó)，還沒(méi)有哪一個(gè)案件能夠像廣州“孫志剛案件”那樣引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注。除了表達(dá)義憤與譴責(zé)之外，俞江、騰彪和許志永等三位法學(xué)博士以及賀衛(wèi)方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波等五位知名學(xué)者先后以普通公民的名義致函全國(guó)人大常委會(huì)，要求對(duì)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查并就“孫志剛案”及收容遣送制度的實(shí)施狀況啟動(dòng)特別調(diào)查程序。八位學(xué)人冷靜而富有理性的行動(dòng)雖然沒(méi)有“激活”中國(guó)沉睡已久的違憲審查制度，但收容遣送制度卻已因此而被廢除。在此之后，北京理工大學(xué)胡星斗教授先后兩次致函全國(guó)人大及其常委會(huì)，提出了對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度進(jìn)行違憲違法審查的建議；臨近歲末，包括何家弘、章劍生等知名法學(xué)學(xué)者在內(nèi)的1611名公民又聯(lián)合簽名致函全國(guó)人大常委會(huì)，要求對(duì)全國(guó)31個(gè)省（市）公務(wù)員錄用限制乙肝病毒攜帶者規(guī)定進(jìn)行違憲審查和加強(qiáng)乙肝病毒攜帶者立法保護(hù)的建議書(shū)。相比較這些舉動(dòng)所引發(fā)的中國(guó)違憲審查問(wèn)題來(lái)說(shuō)，筆者更加關(guān)注這些普通公民書(shū)面請(qǐng)?jiān)傅膭?chuàng)舉。鑒于我國(guó)憲法學(xué)界對(duì)公民請(qǐng)?jiān)缸杂墒馍訇P(guān)注，因而本文不揣冒昧，將就公民請(qǐng)?jiān)缸杂傻挠嘘P(guān)問(wèn)題展開(kāi)論述，希冀借此推動(dòng)我國(guó)憲法基本權(quán)利的理論研究和制度完善。

一、請(qǐng)?jiān)缸杂芍咎卣?/p>

請(qǐng)?jiān)缸杂蓮V泛存在于古代東方和西方社會(huì)中。隨著時(shí)代的發(fā)展，請(qǐng)?jiān)笝?quán)逐漸成為近、現(xiàn)代國(guó)家憲法所普遍確認(rèn)的公民基本權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1976年繼續(xù)有效的142部憲法中，就有75部憲法對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)作了規(guī)定。[1]（P151）而20世紀(jì)八、九十年代以來(lái)，西班牙、葡萄牙、俄羅斯等數(shù)十個(gè)國(guó)家的憲法又相繼對(duì)公民請(qǐng)?jiān)笝?quán)予以確認(rèn)。尤其是在第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著人權(quán)國(guó)際保護(hù)步伐的加快，一些全球性及區(qū)域性國(guó)際人權(quán)公約也紛紛就請(qǐng)?jiān)笝?quán)做出了明確規(guī)定。

在現(xiàn)代社會(huì)，請(qǐng)?jiān)缸杂墒侵腹駷榱司S護(hù)自身權(quán)益或團(tuán)體、公共利益就特定事項(xiàng)向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)表達(dá)意見(jiàn)，要求其為或不為一定行為的權(quán)利。在公民基本權(quán)利體系中，盡管請(qǐng)?jiān)概c訴愿都是公民維護(hù)權(quán)益的手段之一，但它們卻是兩項(xiàng)相互獨(dú)立的權(quán)利，二者的主要區(qū)別在于：其一，就主體而言，請(qǐng)?jiān)笝?quán)既可由一人或幾人單獨(dú)行使，也可由多數(shù)人集體行使，而訴愿的行使者則只能限定于特定的行政相對(duì)人；其二，就內(nèi)容而言，請(qǐng)?jiān)讣瓤梢葬槍?duì)政府的某項(xiàng)具體行政行為或抽象行政行為，還可以針對(duì)國(guó)家的內(nèi)政外交等諸多公共事務(wù)，而訴愿則只能針對(duì)具體行政行為及其所依據(jù)的規(guī)范性文件提出；其三，就事項(xiàng)而言，請(qǐng)?jiān)讣瓤梢员硎緦?duì)有關(guān)機(jī)關(guān)過(guò)去某一事項(xiàng)的不滿，也可以提出對(duì)未來(lái)某種行為的請(qǐng)求、建議，而訴愿則只能表達(dá)對(duì)行政機(jī)關(guān)過(guò)去所做行為的不滿；其四，就主管機(jī)關(guān)而言，請(qǐng)?jiān)缚梢韵蛐姓C(jī)關(guān)、議會(huì)及法院提出，而訴愿則只能向行政機(jī)關(guān)提出。

作為公民所享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，請(qǐng)?jiān)笝?quán)具有以下四個(gè)明顯的特征：

（一）廣泛性

請(qǐng)?jiān)笝?quán)的廣泛性是就請(qǐng)?jiān)钢黧w和請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)而言的。在西方國(guó)家，憲法大多賦予本國(guó)所有公民都享有請(qǐng)?jiān)笝?quán)，如葡萄牙現(xiàn)行憲法第52條即規(guī)定，“所有公民”都有為維護(hù)自身權(quán)利、憲法、法律和公眾利益，單獨(dú)或集體地向主權(quán)機(jī)關(guān)或任何當(dāng)局提出請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。日本憲法甚至還規(guī)定，“任何人”（包括外國(guó)人在內(nèi)）都有和平請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。雖然各國(guó)憲法的表述不盡一致，但請(qǐng)?jiān)笝?quán)不受性別、年齡、職業(yè)、家庭出身、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、民族、種族等方面的限制卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。更為重要的是，請(qǐng)?jiān)傅氖马?xiàng)也是極其廣泛的。一般來(lái)說(shuō)，公民既可以針對(duì)與自身利益直接有關(guān)的事項(xiàng)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出請(qǐng)?jiān)福笃淞⒓床扇』蛘咄Ｖ鼓稠?xiàng)措施，也可以出于維護(hù)公共利益的考慮，對(duì)國(guó)家及地方公共政策的制定、修改以及社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題的處理等向國(guó)家機(jī)關(guān)及地方公共團(tuán)體提出意見(jiàn)、表達(dá)愿望。在這方面，日本憲法的規(guī)定堪稱典范。該法第16條明確列舉了請(qǐng)?jiān)傅氖马?xiàng)，具體包括損害救濟(jì)、公務(wù)員的罷免、制定、修改、廢止國(guó)家及地方公共團(tuán)體的法令等國(guó)事。正是由于請(qǐng)?jiān)笝?quán)的涉及面如此之廣，因而被學(xué)者譽(yù)為“最普遍的人民受益權(quán)”。[1]

（二）強(qiáng)制性

請(qǐng)?jiān)笝?quán)的強(qiáng)制性是就請(qǐng)?jiān)笇?duì)受理機(jī)關(guān)法律上的約束力而言的。與批評(píng)、建議等公民一般的“軟性”表達(dá)自由相比，請(qǐng)?jiān)甘且环N明顯具有剛性色彩的特殊表達(dá)自由，即有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)于公民的請(qǐng)?jiān)浮胺抢聿豢伞薄Ｗ鳛楣袼碛械囊豁?xiàng)基本權(quán)利，請(qǐng)?jiān)笝?quán)不僅意味著公民可以向有關(guān)機(jī)關(guān)陳述意見(jiàn)、表達(dá)希望，而且還意味著請(qǐng)?jiān)溉四軌虻玫绞芾頇C(jī)關(guān)的及時(shí)答復(fù)。換言之，在法定期限內(nèi)對(duì)請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)做出答復(fù)是受理請(qǐng)?jiān)傅臋C(jī)關(guān)應(yīng)盡的基本義務(wù)。例如，羅馬尼亞現(xiàn)行憲法第47條在宣示公民享有請(qǐng)?jiān)笝?quán)的同時(shí)，還規(guī)定“官方機(jī)構(gòu)必須按照法律規(guī)定的期限和條件對(duì)請(qǐng)?jiān)缸龀龃饛?fù)”；而白俄羅斯現(xiàn)行憲法第40條則進(jìn)一步規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)以及負(fù)責(zé)人必須審查請(qǐng)?jiān)笗?shū)，并在法律規(guī)定的期限內(nèi)做出認(rèn)真答復(fù)。若對(duì)呈遞的請(qǐng)?jiān)笗?shū)拒絕審查，則應(yīng)以書(shū)面形式說(shuō)明理由。”此外，為了保障公民請(qǐng)?jiān)笝?quán)的有效行使，一些國(guó)家還制定了專門(mén)的法律對(duì)請(qǐng)?jiān)傅膶彶槠谙蕖⒊绦颉⒋饛?fù)形式等做了詳細(xì)規(guī)定。正是由于請(qǐng)?jiān)傅慕Y(jié)果始終與受理機(jī)關(guān)的答復(fù)義務(wù)緊密相連，因而其強(qiáng)制性才得以顯現(xiàn)。請(qǐng)?jiān)笝?quán)的廣泛運(yùn)用及其積極影響無(wú)不與此息息相關(guān)。

（三）公共性

請(qǐng)?jiān)笝?quán)的公共性意指請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)大多表現(xiàn)為與公民自身利益無(wú)直接關(guān)聯(lián)的公共事務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，舊時(shí)的請(qǐng)?jiān)付酁榫S護(hù)請(qǐng)?jiān)刚弑救说那猩砝妫袊?guó)封建社會(huì)中廣泛存在的百姓攔路申冤現(xiàn)象即可佐證。但在近現(xiàn)代社會(huì)，由于各類訴訟制度的日漸發(fā)達(dá)，公民的合法權(quán)益無(wú)論是遭到來(lái)自私人還是公共權(quán)力者的侵犯，都能夠獲得及時(shí)、有效地救濟(jì)。即使已生效的司法裁判、行政決定存在錯(cuò)誤，公民尚可通過(guò)行使訴訟法所確認(rèn)的再審請(qǐng)求權(quán)及行政法上的程序重開(kāi)請(qǐng)求權(quán)尋求補(bǔ)救。然而，對(duì)于那些諸如對(duì)外宣戰(zhàn)、法律制定、環(huán)境治理、社會(huì)治安、食品安全、農(nóng)民負(fù)擔(dān)等關(guān)系到特殊群體乃至社會(huì)公共利益的事務(wù)，公民個(gè)人又不大可能通過(guò)常規(guī)的法律救濟(jì)渠道獲得解決。在這里，公眾的訴求只有以和平請(qǐng)?jiān)傅姆绞絹?lái)進(jìn)行表達(dá)。西方社會(huì)請(qǐng)?jiān)溉諠u大眾化、經(jīng)常化的趨勢(shì)即與此有關(guān)。道理很簡(jiǎn)單，在一個(gè)奉行主權(quán)在民的國(guó)家，民眾有權(quán)通過(guò)直接請(qǐng)?jiān)傅确绞酱俪筛黜?xiàng)公共政策的制定與修正。可見(jiàn)，公共性是請(qǐng)?jiān)笝?quán)區(qū)別于一般救濟(jì)權(quán)的重要特征。

（四）參與性

參與性是就請(qǐng)?jiān)笝?quán)的法律屬性而言的。關(guān)于請(qǐng)?jiān)笝?quán)的性質(zhì)問(wèn)題，憲法學(xué)理上存在著三種不同的看法：一是認(rèn)為請(qǐng)?jiān)笝?quán)屬于權(quán)利救濟(jì)權(quán)，如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者陳新民教授即持此說(shuō)；[2]（P327）二是認(rèn)為請(qǐng)?jiān)笝?quán)屬于受益權(quán)，如日本憲法學(xué)者杉原泰雄即是此說(shuō)的代表人物；[3]（P122）三是認(rèn)為請(qǐng)?jiān)笝?quán)屬于參與權(quán)，我國(guó)大陸學(xué)者謝鵬程先生即持這一主張。[4]（P258）雖然前兩種觀點(diǎn)也部分地揭示了請(qǐng)?jiān)笝?quán)的本質(zhì)屬性，但無(wú)論就請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使目的還是具體內(nèi)容而言，它既與訴愿、訴訟等普通的救濟(jì)權(quán)有明顯差異，也與受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等純粹私人獲益的權(quán)利相去甚遠(yuǎn)。相反地，參與性則體現(xiàn)了請(qǐng)?jiān)笝?quán)的本質(zhì)屬性。作為向國(guó)家機(jī)關(guān)陳述意見(jiàn)、表達(dá)愿望的重要方式，請(qǐng)?jiān)阁w現(xiàn)了公民對(duì)國(guó)事的關(guān)心和參與，能夠?qū)?guó)家及地方公共團(tuán)體的決策產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)影響。同時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公民請(qǐng)?jiān)傅奶幚砼c答復(fù)也體現(xiàn)了對(duì)公民主體地位的尊重，通過(guò)吸收公民這種經(jīng)常性的政治參與，能夠有效地防范公共權(quán)力機(jī)關(guān)的異化，從而維系民主政治的運(yùn)行。請(qǐng)?jiān)笝?quán)的這種政治參與性正是其在現(xiàn)代憲政建設(shè)過(guò)程中特殊作用的生動(dòng)體現(xiàn)。

二、請(qǐng)?jiān)缸杂芍畱椪r(jià)值

在漫長(zhǎng)的奴隸制、封建制時(shí)代，請(qǐng)?jiān)冈?jīng)作為下情上達(dá)的手段而被眾多開(kāi)明的君主所認(rèn)可，并在一定范圍內(nèi)發(fā)揮了重要作用。及至民主政治社會(huì)，請(qǐng)?jiān)敢廊蛔鳛橐环N直接的參政方式而受到各國(guó)的青睞。誠(chéng)如日本憲法學(xué)者小林直樹(shù)所言，請(qǐng)?jiān)笝?quán)在權(quán)利的司法救濟(jì)制度尚未完善，人民的參政權(quán)受到限制，甚至言論自由也未完全確立的時(shí)代曾經(jīng)具有重要的意義，但在現(xiàn)代國(guó)家，隨著上述的各種法律制度以及基本人權(quán)得到確立，其重要性則漸趨式微，然而盡管這樣，在現(xiàn)代政治生活中，請(qǐng)?jiān)笝?quán)時(shí)常與和平的集團(tuán)行動(dòng)相結(jié)合，正在演化成為大眾參政的一種手段，為此仍然得到廣泛的重視和應(yīng)用。[5]（P145）其實(shí)，請(qǐng)?jiān)笝?quán)在現(xiàn)代社會(huì)之所以受到格外重視，其原因就在于它所具有的特殊的憲政價(jià)值。具體而言，請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使對(duì)于一國(guó)的憲政建設(shè)具有如下意義：

第一，傳遞民意、吸納民智，增進(jìn)公共政策的理性化程度。在現(xiàn)代社會(huì)，議會(huì)、政府及法院作為國(guó)家權(quán)力的執(zhí)掌者，必須向公眾不斷地提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品即公共政策及其執(zhí)行，以促進(jìn)公眾生活水平的不斷提高和社會(huì)文明的持續(xù)進(jìn)步。從狹義上來(lái)說(shuō)，公共政策“可以看作是權(quán)威的宣言，或是包括法令、撥款、規(guī)章制度和行政命令在內(nèi)的規(guī)定，或是司法決定。從這個(gè)意義上說(shuō)，政策是政治當(dāng)局為了采取一些行動(dòng)或迫使人采取行動(dòng)而達(dá)成的決定。”而廣義上的政策則是“政治當(dāng)局的決定和行動(dòng)的總框架，這些政治當(dāng)局是由一個(gè)共同的總目標(biāo)（它指導(dǎo)所有的決定和行動(dòng)）聯(lián)系起來(lái)的。”[6]（P580）公共政策學(xué)的研究表明，政府各項(xiàng)公共政策的形成總是一個(gè)不斷進(jìn)行政策訴求、選擇、決定、反饋和修正的過(guò)程。由于在任何一個(gè)特定的時(shí)間單元中，國(guó)家機(jī)關(guān)所實(shí)際擁有的公共資源總是有限的，加之政策決定者往往“根據(jù)自己的價(jià)值偏好、人生態(tài)度、謀略思想判斷客觀情勢(shì)、權(quán)衡利弊、確定價(jià)值，擇優(yōu)選擇自認(rèn)為最佳的政策方案”[7]（P27），因而公共政策多因理性不足致使公眾難以接受甚至遭到公眾的抵制。而請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使則能夠使國(guó)家機(jī)關(guān)及時(shí)地了解民眾的呼聲與愿望，并認(rèn)真地對(duì)待其利益訴求，從而在吸納民間智識(shí)的基礎(chǔ)之上不斷地進(jìn)行公共政策的調(diào)整。值得一提的是，由于請(qǐng)?jiān)傅氖马?xiàng)涉及國(guó)家及社會(huì)管理的諸多領(lǐng)域，且普通公民都能實(shí)際地行使請(qǐng)?jiān)笝?quán)，因而伴隨著各種請(qǐng)?jiān)傅奶岢黾捌浠貜?fù)，民眾的智慧與力量就能夠經(jīng)常性地被國(guó)家機(jī)關(guān)所吸取，政治決策的民主性與科學(xué)性也將隨之大為增強(qiáng)，民眾的利益才得以最大限度地實(shí)現(xiàn)。這是請(qǐng)?jiān)笝?quán)的首要價(jià)值所在。

第二，通過(guò)直接溝通與對(duì)話，縮短公共權(quán)力與民意的距離，防止權(quán)力的專橫與腐敗。代議制民主——即通過(guò)選舉授權(quán)將國(guó)家權(quán)力委托給民選機(jī)構(gòu)、政府及法院行使是近、現(xiàn)代國(guó)家所普遍采取的民主形式。然而代議制民主本身也存在某些先天的局限，民選代表及其他官員的異化即是明證，“如果我們把統(tǒng)治權(quán)力托付給統(tǒng)治精英，無(wú)論他們一開(kāi)始多么睿智、值得信賴，過(guò)幾年或者幾十年之后，他們就會(huì)濫用權(quán)力。”[8]（P81）這是權(quán)力行使者人性的弱點(diǎn)使然。因此，為了克服公共權(quán)力異化作惡的傾向，法律上必須為普通民眾直接參與政治決策的過(guò)程提供相應(yīng)的制度保障。而請(qǐng)?jiān)盖∏【褪沁@樣一種大眾化的直接參政形式。由于請(qǐng)?jiān)笇?duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)具有法律上的約束力量，因而請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使過(guò)程也就是民眾與公共權(quán)力機(jī)關(guān)之間交涉的過(guò)程。通過(guò)這種面對(duì)面的溝通與對(duì)話，真正的“民意”就能夠被及時(shí)地傳遞到有關(guān)決策機(jī)關(guān)，從而大大縮短公共權(quán)力與民意之間的距離。同時(shí)，有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)的及時(shí)處理與答復(fù)還能夠增強(qiáng)其與民眾之間的聯(lián)系，樹(shù)立起親民的形象。再者，請(qǐng)?jiān)笝?quán)的廣泛行使會(huì)在無(wú)形之中給國(guó)家機(jī)關(guān)造成壓力，從而迫使其嚴(yán)格遵照民意施政，防止權(quán)力腐敗、權(quán)力專橫現(xiàn)象的產(chǎn)生。在現(xiàn)代社會(huì)，限制國(guó)家權(quán)力使其服從于公民權(quán)利正是憲政的要旨所在。因此，民眾積極地行使請(qǐng)?jiān)笝?quán)有助于強(qiáng)化對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約進(jìn)而促進(jìn)憲政的實(shí)現(xiàn)。

第三，培養(yǎng)公民的公共意識(shí)、參與意識(shí)、民主習(xí)慣和民主技能，為實(shí)現(xiàn)憲政奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在我國(guó)，由于幾千年來(lái)長(zhǎng)期實(shí)行高度集權(quán)統(tǒng)治，導(dǎo)致“官本位”意識(shí)極為濃厚，普通民眾大多被馴化成逆來(lái)順受的順民。新中國(guó)建立以后，雖然人民群眾的參政議政權(quán)利得到了憲法的確認(rèn)，但我國(guó)公民對(duì)公共事務(wù)普遍缺乏關(guān)注，有的甚至還表現(xiàn)出相當(dāng)程度的冷漠。近期民意調(diào)查所顯示的“選民厭選情緒日漸濃重”即是典型反映之一。[2]誠(chéng)如學(xué)者所言：“沉默的公民或許會(huì)成為獨(dú)裁者的理想臣民，但對(duì)于民主制度來(lái)說(shuō)，卻是一場(chǎng)災(zāi)難。”[8]（P105—106）道理很簡(jiǎn)單，順民的大量存在不利于民主社會(huì)的健康發(fā)育，從而無(wú)法形成與政治國(guó)家相抗衡的民間力量；而權(quán)利意識(shí)、公共意識(shí)的缺失反過(guò)來(lái)又會(huì)助長(zhǎng)掌權(quán)者的武斷專橫。毋庸置疑，這些狀況都嚴(yán)重背離了現(xiàn)代民主憲政理念的要求。而請(qǐng)?jiān)笝?quán)的廣泛行使則能夠喚起民眾對(duì)國(guó)事的關(guān)心，從而大大激發(fā)其民主參政的熱情。從國(guó)外的實(shí)踐來(lái)看，在很多情況下，請(qǐng)?jiān)笝?quán)都是多數(shù)人集體行使的，因而征集簽名是必不可少的環(huán)節(jié)。在這一過(guò)程中，請(qǐng)?jiān)傅陌l(fā)起者和參與者往往奔走呼吁、針砭時(shí)弊，進(jìn)而吸引更多的民眾關(guān)注國(guó)家及社會(huì)公共事務(wù)，推動(dòng)決策的民主化、科學(xué)化。由于受理機(jī)關(guān)對(duì)請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)負(fù)有及時(shí)處理、參與的義務(wù)，因而伴隨著請(qǐng)?jiān)溉艘庖?jiàn)的吸納和愿望的滿足，民眾能夠從中切實(shí)地體驗(yàn)、感悟到民主，并形成良好的民主習(xí)慣和民主技能。憲政國(guó)家所需要的正是這種富有公共精神和主體意識(shí)的公民。一旦這一公民共同體形成，憲政的實(shí)現(xiàn)就獲得了強(qiáng)有力的保障。可見(jiàn)，請(qǐng)?jiān)笝?quán)的充分行使有助于推動(dòng)民主政治的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)憲政提供必要的人力基礎(chǔ)和技能基礎(chǔ)。

第四，及時(shí)宣泄民眾不滿，避免社會(huì)矛盾的激化，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。在現(xiàn)代國(guó)家，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和利益主體多元化格局的形成，政治當(dāng)局必須經(jīng)常性地進(jìn)行政策的調(diào)整。然而，面對(duì)人口激增、就業(yè)壓力、環(huán)境整治等諸多錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題，公共政策的制定者常常又會(huì)陷入困境之中，其決策就難免不會(huì)出現(xiàn)偏差。因此，部分民眾對(duì)現(xiàn)行某些政策的不滿亦在情理之中。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，國(guó)家能否從制度層面上為民眾宣泄其不滿情緒提供暢通的渠道。事實(shí)證明，如果政治當(dāng)局一味地通過(guò)采取高壓手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的控制，其結(jié)果要么是民眾被暫時(shí)壓服，要么是激起民眾更大規(guī)模的非理性之舉。無(wú)論具體的表現(xiàn)形式如何，其最終的歸宿都必然是加劇矛盾、危及穩(wěn)定。社會(huì)心理學(xué)的研究顯示，社會(huì)穩(wěn)定來(lái)源于人們對(duì)統(tǒng)治權(quán)威的服從和尊敬，而這種服從和尊敬的前提則是社會(huì)合意與社會(huì)共識(shí)的達(dá)成。作為民眾表達(dá)意見(jiàn)、直陳愿望的一種重要方式，請(qǐng)?jiān)改軌蛟谏鐣?huì)大眾與政治當(dāng)局之間架設(shè)起交流與協(xié)商的平臺(tái)。通過(guò)平等對(duì)話，民眾的不滿與需求得以反饋到國(guó)家決策層，而政治當(dāng)局亦可借此機(jī)會(huì)宣傳、解釋其施政理念甚至修正其既定的政策。可見(jiàn)，民眾請(qǐng)?jiān)笝?quán)的廣泛行使有助于社會(huì)合意與社會(huì)共識(shí)的形成，從而平息公眾不滿情緒、消除社會(huì)不安定因素，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。相比之下，一個(gè)秩序良好、社會(huì)和諧的國(guó)度是更加有利于憲政實(shí)現(xiàn)的。對(duì)于處在社會(huì)急速轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家來(lái)說(shuō)，這一點(diǎn)尤為重要。從這個(gè)意義上說(shuō)，請(qǐng)?jiān)笝?quán)無(wú)疑起到了“減震閥”、“過(guò)濾器”的作用。

三、請(qǐng)?jiān)缸杂芍畾v史沿革

（一）國(guó)外憲法對(duì)請(qǐng)?jiān)缸杂傻囊?guī)定

請(qǐng)?jiān)笝?quán)的歷史十分悠久。早在1215年，英國(guó)《自由大憲章》就規(guī)定下院有向國(guó)王請(qǐng)?jiān)浮⒁笊鞆埐黄降臋?quán)利。隨后，請(qǐng)?jiān)笝?quán)的主體拓至每個(gè)平民。1689年，英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命勝利后頒布的《權(quán)利法案》則進(jìn)一步明確規(guī)定：“向國(guó)王請(qǐng)?jiān)改顺济裰畽?quán)利，一切對(duì)此項(xiàng)請(qǐng)?jiān)钢凶锘蚩馗妫詾榉欠ā！边@是近代請(qǐng)?jiān)笝?quán)的最早典范。此后，這項(xiàng)權(quán)利被帶到美洲殖民地。美國(guó)1787年憲法雖然沒(méi)有規(guī)定請(qǐng)?jiān)笝?quán)，但1791年憲法第一修正案卻明確規(guī)定：“國(guó)會(huì)不得制定法律，涉及宗教信仰或禁止其自由使用，或剝奪言論或出版自由，或剝奪人民和平集會(huì)及向政府請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。”1848年瑞士憲法第57條也宣稱“請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利受保障”。1889年日本明治憲法第30條承認(rèn)了“臣民的請(qǐng)?jiān)笝?quán)”，但這一概念本身具有濃厚的封建色彩，且其行使還受到了諸多的限制，以至于被學(xué)者認(rèn)為“它不是國(guó)民的權(quán)利，而是臣民期待君主的恩惠”。[9]（P150）1919年德國(guó)《魏瑪憲法》第126條也規(guī)定：“德國(guó)人民有以書(shū)面向該主管官署或議會(huì)請(qǐng)?jiān)富蚩馗嬷畽?quán)利。此權(quán)利得由一人或多人行使之。”

二戰(zhàn)以后，又有許多國(guó)家的憲法在規(guī)定公民的基本權(quán)利時(shí)對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)作了規(guī)定。在歐洲，1949年德國(guó)《基本法》第17條就規(guī)定：“任何人都有權(quán)單獨(dú)地或與他人聯(lián)名向相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和議會(huì)機(jī)構(gòu)提出書(shū)面申請(qǐng)。”1991年5月，該條的修正案進(jìn)一步規(guī)定，任何人除有權(quán)利提出請(qǐng)?jiān)竿猓€享有要求受理機(jī)關(guān)附有理由的回答的權(quán)利。除了憲法對(duì)公民的請(qǐng)?jiān)笝?quán)予以確認(rèn)之外，德國(guó)還相繼制定了有關(guān)聯(lián)邦議會(huì)請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)權(quán)限及其處理請(qǐng)?jiān)傅脑瓌t等單行法律，對(duì)請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)的處理程序做了更為詳細(xì)的規(guī)定。1947年意大利《憲法》第50條規(guī)定：“為了要求采取某些立法措施或表明某些共同需要，一切公民均可向兩院呈遞請(qǐng)?jiān)笗?shū)。”1993年俄羅斯《憲法》第73條規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦公民享有向國(guó)家機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)提出個(gè)人愿望以及投送個(gè)人和集體呼吁書(shū)的權(quán)利。”值得一提的是，二十世紀(jì)九十年代初，東歐發(fā)生劇變之后，這些國(guó)家的新憲法也紛紛將請(qǐng)?jiān)笝?quán)作為公民所享有的一項(xiàng)基本權(quán)利加以規(guī)定。例如，1991年羅馬尼亞《憲法》第47條即規(guī)定：“（1）公民有權(quán)向官方機(jī)構(gòu)遞交署名的請(qǐng)?jiān)笗?shū)；（2）合法成立的組織有權(quán)僅以其集體的名義遞交請(qǐng)?jiān)笗?shū)；（3）行使請(qǐng)?jiān)刚呙舛悾唬?）官方機(jī)構(gòu)必須按照法律規(guī)定的期限和條件，對(duì)請(qǐng)?jiān)缸龀龃饛?fù)。”

在亞洲，1947年日本憲法第16條將請(qǐng)?jiān)笝?quán)確立為國(guó)民所固有的基本人權(quán)，同年頒行的《請(qǐng)?jiān)阜ā穭t對(duì)請(qǐng)?jiān)傅姆绞健⒄?qǐng)?jiān)笗?shū)的提出、處理程序等事項(xiàng)作了專門(mén)的規(guī)定。此外，日本的國(guó)會(huì)法、參眾議院規(guī)則、地方自治法、地方議會(huì)規(guī)則等單行法律還在落實(shí)憲法請(qǐng)?jiān)笝?quán)原則規(guī)定方面多有貢獻(xiàn)。同戰(zhàn)前相比，日本戰(zhàn)后的請(qǐng)?jiān)钢贫扔钟辛诵碌陌l(fā)展，如請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)范圍擴(kuò)大、請(qǐng)?jiān)阜椒ǜ幼杂伞⒄?qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)關(guān)增加等。可以說(shuō)，日本是當(dāng)今世界請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度化程度最高的國(guó)家之一。此外，1986年菲律賓《憲法》第三章“人民的權(quán)利”第4條也規(guī)定：“不得通過(guò)任何法律，剝奪言論、表達(dá)及出版自由，或剝奪人民和平集會(huì)和向政府申訴請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。”1987年韓國(guó)《憲法》第二章在“國(guó)民的權(quán)利和義務(wù)”第26條規(guī)定：“（1）任何國(guó)民均有依法向國(guó)家機(jī)關(guān)提出書(shū)面請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。（2）國(guó)家對(duì)國(guó)民的請(qǐng)?jiān)赣袑彶橹x務(wù)。”

除了大多數(shù)歐亞國(guó)家的憲法將請(qǐng)?jiān)笝?quán)確立為公民的基本權(quán)利以外，美洲的一些國(guó)家如海地、尼加拉瓜、危地馬拉等國(guó)在二十世紀(jì)八十年代頒行的憲法中也紛紛對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)作了規(guī)定，有的甚至還比較詳盡，如危地馬拉《憲法》第28條即規(guī)定：“危地馬拉共和國(guó)居民有權(quán)個(gè)別或集體地向當(dāng)局遞交請(qǐng)?jiān)笗?shū)，當(dāng)局必須依法予以辦理和解決。在行政上解決請(qǐng)?jiān)覆褯Q定通知出去的期限不得超過(guò)30天。”

盡管各國(guó)憲法請(qǐng)?jiān)笝?quán)條款的具體表述有所不同，有的甚至還將請(qǐng)?jiān)笝?quán)與其他相關(guān)權(quán)利規(guī)定在一起，但在憲法上明確規(guī)定保障請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使卻成為越來(lái)越多的國(guó)家的共同選擇。綜觀這些國(guó)家對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的規(guī)定，以下兩個(gè)傾向是值得關(guān)注的：一是各國(guó)憲法往往僅對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)做出原則性規(guī)定，而請(qǐng)?jiān)笝?quán)的實(shí)際運(yùn)作則在專門(mén)的《請(qǐng)?jiān)阜ā坊蚱渌嚓P(guān)法律中進(jìn)行規(guī)定；二是各國(guó)對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的規(guī)定一般都涉及請(qǐng)?jiān)钢黧w、請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)、請(qǐng)?jiān)阜椒ā⑹芾碚?qǐng)?jiān)笝C(jī)關(guān)及其義務(wù)、對(duì)請(qǐng)?jiān)傅南拗频任鍌€(gè)方面。

（二）國(guó)際人權(quán)公約對(duì)愿自由的規(guī)定

二戰(zhàn)以后，鑒于法西斯主義暴政野蠻踐踏人權(quán)的沉重教訓(xùn)，尊重基本人權(quán)成為人類社會(huì)的共識(shí)。在這一背景之下，一些國(guó)際性人權(quán)公約相繼誕生。其中，請(qǐng)?jiān)笝?quán)也逐漸得到了有關(guān)人權(quán)公約的認(rèn)可與保障。

最早涉及請(qǐng)?jiān)笝?quán)問(wèn)題的全球性國(guó)際公約是1945年的《聯(lián)合國(guó)憲章》。根據(jù)該憲章第87條的規(guī)定，“會(huì)同管理當(dāng)局接受并審查請(qǐng)?jiān)笗?shū)”是聯(lián)合國(guó)大會(huì)及其托管理事會(huì)的職權(quán)之一。但是，憲章本身并沒(méi)有明確將請(qǐng)?jiān)笝?quán)列為一項(xiàng)基本人權(quán)。1948年通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》與1966年通過(guò)的《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》均對(duì)公民的表達(dá)自由、和平集會(huì)權(quán)作了明確規(guī)定，雖然請(qǐng)?jiān)笝?quán)也可以從這些條款中推導(dǎo)出來(lái)，但兩部公約本身也未將請(qǐng)?jiān)笝?quán)單獨(dú)列為公民的基本權(quán)利。不過(guò)，1966年通過(guò)的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際盟約任意議定書(shū)》卻對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)隱約作了肯定。根據(jù)該議定書(shū)第2條的規(guī)定，聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)委員會(huì)有權(quán)接受并審查任何個(gè)人聲稱其在公約規(guī)定下的權(quán)利遭受侵害的任何書(shū)面申請(qǐng)。它實(shí)際上起到了規(guī)定公民享有請(qǐng)?jiān)笝?quán)及國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)有處理、答復(fù)義務(wù)的作用。

真正明確地提及請(qǐng)?jiān)笝?quán)的當(dāng)屬1965年通過(guò)的《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》。該公約第14條第2款規(guī)定：“締約國(guó)得在其本國(guó)法律制度內(nèi)設(shè)立或指定一主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)接受并審查在其管轄下自稱為侵犯本公約所載任何權(quán)利行為受害者并已用盡其他可用的地方補(bǔ)救辦法的個(gè)人或個(gè)人聯(lián)名提出之請(qǐng)?jiān)笗?shū)。”第5款規(guī)定：“請(qǐng)?jiān)溉宋茨軓闹鞴軝C(jī)關(guān)取得補(bǔ)償時(shí)，有權(quán)于六個(gè)月內(nèi)將此事通知消除種族歧視委員會(huì)。”第7款規(guī)定：“委員會(huì)應(yīng)參照關(guān)系締約國(guó)及請(qǐng)?jiān)溉怂峁┑娜抠Y料，審議來(lái)文。倘有任何意見(jiàn)或建議，應(yīng)通知關(guān)系締約國(guó)及請(qǐng)?jiān)溉恕！贝送猓鶕?jù)第15條的規(guī)定，殖民地國(guó)家和民族獨(dú)立宣言的目標(biāo)獲致實(shí)現(xiàn)前的民族還享有集體的請(qǐng)?jiān)笝?quán)。

最早規(guī)定請(qǐng)?jiān)笝?quán)的地區(qū)性國(guó)際公約當(dāng)屬1950年簽署的《歐洲人權(quán)公約》。該公約第25條第1款規(guī)定：“歐洲人權(quán)委員會(huì)可以受理由于締約國(guó)一方破壞本公約所規(guī)定的權(quán)利而致受害的任何個(gè)人、非政府組織或者是個(gè)人團(tuán)體向歐洲理事會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)提出的請(qǐng)?jiān)福牵仨氁员恢缚氐木喖s國(guó)已經(jīng)做出承認(rèn)委員會(huì)具有上述案件權(quán)限的聲明為前提。凡已做出此項(xiàng)聲明的各締約國(guó)承諾絕對(duì)不得妨礙此項(xiàng)權(quán)利的行使。”第26—31條還對(duì)請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)的范圍及人權(quán)委員會(huì)對(duì)請(qǐng)?jiān)傅膶彶榈葐?wèn)題作了進(jìn)一步規(guī)定。此外，1969年簽署的《美洲人權(quán)公約》也對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)作了規(guī)定。該公約第44條規(guī)定：“任何個(gè)人或者個(gè)人團(tuán)體或者經(jīng)美洲國(guó)家組織一個(gè)或幾個(gè)成員國(guó)合法承認(rèn)的任何非政府的實(shí)體，均可以向美洲國(guó)家間人權(quán)委員會(huì)提交內(nèi)容包括譴責(zé)或者指控某一締約國(guó)破壞本公約的請(qǐng)?jiān)笭睢！钡?6—51條還就接受請(qǐng)?jiān)傅臈l件以及委員會(huì)對(duì)請(qǐng)?jiān)傅膶徖韱?wèn)題作了詳細(xì)規(guī)定。值得一提的是，為了切實(shí)保障請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使，該公約第46條第2款還規(guī)定，在以下三種情況下，仍然允許權(quán)利受害者向人權(quán)委員會(huì)提出請(qǐng)?jiān)福河嘘P(guān)國(guó)家的國(guó)內(nèi)立法沒(méi)有確定正當(dāng)?shù)姆沙绦騺?lái)保護(hù)據(jù)稱已經(jīng)被侵犯的權(quán)利或者各種權(quán)利；聲稱其權(quán)利被侵犯的一方一直被拒絕給予國(guó)內(nèi)法律規(guī)定的救濟(jì)或者被阻止竭力進(jìn)行各種救濟(jì)；根據(jù)上述救濟(jì)辦法在做出最后判決時(shí)曾發(fā)生無(wú)正當(dāng)理由的延誤。

（三）中國(guó)憲法對(duì)請(qǐng)?jiān)缸杂傻囊?guī)定

在中國(guó)憲法史上，最早確認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的當(dāng)屬1912年的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》。該法第7條規(guī)定：“人民有請(qǐng)?jiān)赣谧h會(huì)之權(quán)。”第8條規(guī)定：“人民有陳述于行政官署之權(quán)。”第9條規(guī)定：“人民有訴訟于法院，受其審判之權(quán)。”第10條規(guī)定：“人民對(duì)于官吏違法損害權(quán)利之行為，有陳述于平政院之權(quán)。”這種將請(qǐng)?jiān)概c訴愿、訴訟等權(quán)利并列置之且對(duì)受理請(qǐng)?jiān)笝C(jī)關(guān)分別予以列舉的立法模式無(wú)疑反映了《約法》制定者們對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)價(jià)值的高度認(rèn)同。此后的幾部憲法也對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)作了類似的規(guī)定，如1913年的《天壇憲草》第14條規(guī)定：“人民依法律有請(qǐng)?jiān)讣瓣愒V之權(quán)。”1914年的《中華民國(guó)約法》第6條規(guī)定：“人民依法律所定，有請(qǐng)?jiān)赣诹⒎ㄔ褐畽?quán)。”第8條規(guī)定：“人民依法律所定，有請(qǐng)?jiān)赣谛姓偈鸺瓣愂鲇谄秸褐畽?quán)。”1947年的《中華民國(guó)憲法》第16條規(guī)定：“人民有請(qǐng)?jiān)浮⒃V愿及訴訟之權(quán)。”臺(tái)灣地區(qū)于1954年頒布了《請(qǐng)?jiān)阜ā罚笥钟?969年進(jìn)行了修改。盡管該法仍然存在很多不足，如請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)范圍過(guò)窄、請(qǐng)?jiān)覆坏玫钟|憲法或干預(yù)審判等，但它畢竟起到了請(qǐng)?jiān)笝?quán)法定化、制度化的作用。

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，囿于法律觀念等因素的制約，先后頒布的四部憲法都沒(méi)有直接規(guī)定公民的請(qǐng)?jiān)笝?quán)。但是，憲法學(xué)者大多認(rèn)為，現(xiàn)行憲法第41條關(guān)于公民批評(píng)和建議權(quán)利的規(guī)定實(shí)際上就是對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的確認(rèn)或相當(dāng)于請(qǐng)?jiān)笝?quán)。不過(guò)，現(xiàn)行憲法并沒(méi)有就有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)如何受理公民的批評(píng)與建議做出明確規(guī)定，而《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《國(guó)務(wù)院組織法》等憲法性法律也未做出類似的規(guī)定。可見(jiàn)，請(qǐng)?jiān)笝?quán)在我國(guó)當(dāng)前尚缺乏有效的憲法與法律保障。有鑒于此，加強(qiáng)對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的憲法保障依然是我國(guó)憲政建設(shè)中值得認(rèn)真對(duì)待的重要課題。

四、我國(guó)公民請(qǐng)?jiān)缸杂芍畱椃ūＵ?/p>

（一）請(qǐng)?jiān)缸杂扇霊椫匾?/p>

前文的研究已經(jīng)表明：請(qǐng)?jiān)笝?quán)對(duì)于憲政的實(shí)現(xiàn)具有重要意義，而在憲法上明確規(guī)定公民享有請(qǐng)?jiān)笝?quán)也日益成為當(dāng)今世界的一大潮流。歷史與現(xiàn)實(shí)的巨大反差促使我們不得不去思考這樣的一個(gè)問(wèn)題：請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度對(duì)于處在社會(huì)急速轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)有無(wú)意義？換言之，請(qǐng)?jiān)笝?quán)入憲在中國(guó)有無(wú)必要性？我們認(rèn)為，在憲法中恢復(fù)或確立請(qǐng)?jiān)缸杂墒直匾饕碛扇缦拢?/p>

1.保障決策的科學(xué)性和民主性。正確決策往往是做好各項(xiàng)工作的首要前提。但在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)，決策的隨意性、神秘性卻是社會(huì)的一大痼疾。在某些部門(mén)和地方，很多重大的決策通常都是由少數(shù)人甚至幾個(gè)人做出的，這種不尊重民意的暗箱操作是導(dǎo)致決策失誤的重要原因。例如，一些地方的行政官員好大喜功，不切實(shí)際地投巨資搞所謂的“形象工程”、“首長(zhǎng)工程”，其結(jié)果往往是將納稅人的錢(qián)財(cái)付諸東流。決策失誤的后果由公眾承擔(dān)，而決策者本人卻不需要擔(dān)當(dāng)任何責(zé)任！這種狀況顯然是極不公平也是極不正常的。因此，為了防止決策失誤，就必須使民意得到充分表達(dá)和汲取。正如同志在黨的十六大報(bào)告中所說(shuō)：“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化。”由于請(qǐng)?jiān)笝?quán)是公眾表達(dá)意見(jiàn)與期望的重要方式，因而有必要在憲法上對(duì)其進(jìn)行確認(rèn)，從而使真正的民意能夠經(jīng)常性地被傳遞到國(guó)家決策機(jī)關(guān)，保障國(guó)家各項(xiàng)決策的科學(xué)性與合理性。

2.重塑公共權(quán)力機(jī)關(guān)與民眾之間的關(guān)系。現(xiàn)行憲法第27條第2款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”然而，管理活動(dòng)的日益專職化以及管理者自身人性的弱點(diǎn)卻使得公共權(quán)力機(jī)關(guān)與民眾之間的關(guān)系有所疏遠(yuǎn)。尤其是在監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下，“官民”關(guān)系在我國(guó)局部地區(qū)和領(lǐng)域還呈現(xiàn)出高度緊張的狀態(tài)。如此以來(lái)，國(guó)家機(jī)關(guān)與人民群眾之間就無(wú)法達(dá)成合意、形成合力，進(jìn)而影響到國(guó)家各項(xiàng)決策的制定和執(zhí)行。因此，為了重塑公共權(quán)力機(jī)關(guān)與民眾之間的密切關(guān)系，就必須從制度上保證民眾的意見(jiàn)、呼聲能夠得到表達(dá)和重視。請(qǐng)?jiān)覆粌H意味著公民有直陳意愿、參與國(guó)事的權(quán)利，而且還意味著有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)有及時(shí)答復(fù)的義務(wù)，因而請(qǐng)?jiān)傅奶岢黾捌浣鉀Q也就是加強(qiáng)雙方溝通、增進(jìn)彼此信任的過(guò)程。可見(jiàn)，請(qǐng)?jiān)笝?quán)的充分行使是重塑公共權(quán)力機(jī)關(guān)與公眾關(guān)系的重要方式。

3.排除社會(huì)的不安定因素。對(duì)于各項(xiàng)改革事業(yè)正向縱深推進(jìn)的當(dāng)代中國(guó)而言，保持長(zhǎng)期和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境尤為重要。然而，由于改革進(jìn)程中的各種利益關(guān)系尚未理順，致使權(quán)力腐敗、貧富分化、就業(yè)緊張等眾多社會(huì)問(wèn)題滋生，民眾的不滿情緒在一定范圍內(nèi)是客觀存在的。問(wèn)題是，對(duì)于這些改革過(guò)程中所出現(xiàn)的矛盾究竟是“堵”還是“疏”？選擇前者，或許能夠抑制民怨從而維持短期的社會(huì)穩(wěn)定，但這種穩(wěn)定卻猶如一只沒(méi)有泄氣裝置的鍋爐，穩(wěn)定既短暫又可怕；選擇后者，則能使民眾的不滿得以正常宣泄，公共權(quán)力機(jī)關(guān)與民眾之間可望在充分溝通的前提下達(dá)成諒解，進(jìn)而形成兼顧各方利益的最佳公共政策。應(yīng)當(dāng)看到，由于現(xiàn)行法律救濟(jì)機(jī)制的局限以及公民批評(píng)建議權(quán)的無(wú)章可循，致使當(dāng)前影響社會(huì)的不安定因素有所增加。這就需要我們從憲法上明確賦予公民請(qǐng)?jiān)笝?quán)，使公民的利益訴求能夠得到充分表達(dá)和汲取。請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使雖無(wú)法從根本上解決改革進(jìn)程中的諸多矛盾，卻可大大緩解民怨，從而排除社會(huì)潛在的不安定因素。

（二）請(qǐng)?jiān)缸杂扇霊椫赡苄?/p>

請(qǐng)?jiān)笝?quán)對(duì)當(dāng)代中國(guó)改革、發(fā)展與穩(wěn)定的特殊意義固然是不容置疑的。問(wèn)題在于，我國(guó)目前是否已經(jīng)具備了請(qǐng)?jiān)缸杂扇霊棽⑹怪＿\(yùn)作的現(xiàn)實(shí)可能性？回答是肯定的。其有利條件可以歸納如下：

1.公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)居民物質(zhì)生活條件的逐步改善，社會(huì)成員的權(quán)利意識(shí)也日益高漲。以處在社會(huì)財(cái)富占有量?jī)蓸O的民營(yíng)企業(yè)家階層與普通農(nóng)民階層為例，一方面，經(jīng)濟(jì)上首先富足起來(lái)的大批民營(yíng)企業(yè)家對(duì)于知政、議政、參政的訴求也日益強(qiáng)烈起來(lái)。在民營(yíng)資本異常活躍的江浙一帶，企業(yè)主階層對(duì)當(dāng)?shù)毓舱叩挠绊懥εc日俱增，有的還以積極的姿態(tài)直接涉足政治領(lǐng)域，從而成為推動(dòng)中國(guó)社會(huì)政治平權(quán)的直接參與者。另一方面，在廣大農(nóng)村地區(qū)，伴隨著村民自治的推行，農(nóng)民的民主意識(shí)、法治意識(shí)有了很大提高，實(shí)踐中農(nóng)民手持村組法與干部論理甚至百歲老人積極投票的事例也并不鮮見(jiàn)。近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)人大機(jī)關(guān)接到的來(lái)自公民的批評(píng)、建議也呈現(xiàn)逐年遞增之勢(shì)。所有這些都表明，我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)已經(jīng)覺(jué)醒。因此，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)回應(yīng)廣大公民的權(quán)利需求，在憲法上明確承認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)，從而為公民積極參與政治提供更為廣闊的制度空間。相應(yīng)地，公民權(quán)利意識(shí)的高漲也會(huì)為請(qǐng)?jiān)笝?quán)的運(yùn)作奠定堅(jiān)實(shí)的精神基礎(chǔ)。

2.人權(quán)觀念的日新月異。改革開(kāi)放二十多年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)相繼加入了《消除一切形式種族歧視公約》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》等全球性國(guó)際公約，并已簽署《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，這是我國(guó)在人權(quán)領(lǐng)域所采取的重大舉措，意義極為深遠(yuǎn)。與此同時(shí)，人權(quán)觀念在我國(guó)也呈日新月異之勢(shì)。隱私權(quán)、知情權(quán)、罷工自由、遷徙自由等基本人權(quán)不僅已經(jīng)成為學(xué)術(shù)研究的熱門(mén)課題，而且也是人們街頭巷尾議論的中心。人權(quán)公約的加入已經(jīng)顯示出我國(guó)現(xiàn)行憲法公民基本權(quán)利條款的不足，同時(shí)也為其從體系到規(guī)范的重構(gòu)與完善提供了重要契機(jī)。對(duì)于這一點(diǎn)，我國(guó)憲法學(xué)界同仁已經(jīng)達(dá)成了空前一致的共識(shí)。可以說(shuō)，一個(gè)人權(quán)的制度化時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。因此，面對(duì)社會(huì)生活的變遷和外部環(huán)境的壓力，盡快通過(guò)修憲等手段回應(yīng)公民人權(quán)觀念的勃興已成為未來(lái)中國(guó)憲政建設(shè)中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)之一。在這一社會(huì)背景之下，請(qǐng)?jiān)缸杂扇霊椧餐耆切枰铱赡艿摹?/p>

3.服務(wù)理念的深入人心。我國(guó)正式加入WTO已逾兩年，服務(wù)行政的理念正日漸深入，現(xiàn)代政府的特征也隨之從管理型政府向服務(wù)型政府過(guò)渡。近年來(lái)，給公民帶來(lái)極大便利的“政務(wù)超市”在全國(guó)各地的興起即是政府強(qiáng)化服務(wù)觀念的生動(dòng)體現(xiàn)，而這還只是公共權(quán)力機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變自身角色、改進(jìn)工作作風(fēng)的局部縮影。隨著現(xiàn)代通訊、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，公共權(quán)力機(jī)關(guān)為社會(huì)提供的服務(wù)將更加及時(shí)、優(yōu)質(zhì)。中共中央總書(shū)記關(guān)于“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的號(hào)召，更是執(zhí)政黨對(duì)服務(wù)理念的絕好詮釋。因此，在服務(wù)理念盛行的當(dāng)代中國(guó)，充分尊重公民的請(qǐng)?jiān)缸杂伞⒄J(rèn)真對(duì)待公民的意見(jiàn)與愿望從而及時(shí)地進(jìn)行相關(guān)政策的調(diào)整應(yīng)當(dāng)是有著深厚的社會(huì)基礎(chǔ)的。

（三）加強(qiáng)我國(guó)公民請(qǐng)?jiān)缸杂蓱椃ūＷo(hù)的具體設(shè)想

筆者認(rèn)為，目前應(yīng)當(dāng)從以下四個(gè)方面加強(qiáng)我國(guó)公民請(qǐng)?jiān)缸杂傻膽椃ūＷo(hù)：

1.請(qǐng)?jiān)缸杂扇霊椧獔?jiān)決摒棄三種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，對(duì)公民請(qǐng)?jiān)缸杂傻馁|(zhì)疑可能來(lái)自以下三種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)：一是認(rèn)為請(qǐng)?jiān)妇哂蟹饨ㄉ剩谌嗣癞?dāng)家作主的時(shí)代承認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)是自相矛盾的；二是認(rèn)為承認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)會(huì)把社會(huì)搞亂，影響穩(wěn)定；三是認(rèn)為承認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)有損國(guó)家形象。毋庸諱言，這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)對(duì)于請(qǐng)?jiān)缸杂扇霊椉捌溥M(jìn)一步發(fā)展都具有明顯的阻礙作用。誠(chéng)然，在封建專制社會(huì)，黎民百姓需要享有請(qǐng)?jiān)笝?quán)。在現(xiàn)代民主社會(huì)，公民同樣需要享有向國(guó)家機(jī)關(guān)請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。這種請(qǐng)?jiān)笝?quán)已經(jīng)不是單純地為了個(gè)人利益而行使的，相反地，它表現(xiàn)了公民個(gè)人或集體對(duì)國(guó)事的關(guān)心與參與。只要承認(rèn)公共權(quán)力機(jī)關(guān)有脫離民意而日趨異化的可能，就應(yīng)當(dāng)對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)這一縮短公共權(quán)力與民意距離的制度設(shè)計(jì)表示認(rèn)可。而權(quán)力的異化已是為人類社會(huì)的政治實(shí)踐所證明了的普遍現(xiàn)象，我國(guó)則同樣存在。因此，承認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)與人民主權(quán)原則并不矛盾。其次，作為民眾宣泄不滿、表達(dá)意見(jiàn)的正式手段——請(qǐng)?jiān)阜堑粫?huì)把社會(huì)搞亂，反而會(huì)因?yàn)榕懦藵撛诘牟话捕ㄒ蛩囟S護(hù)了穩(wěn)定。正如西方國(guó)家并沒(méi)有因?yàn)槌姓J(rèn)罷工權(quán)而導(dǎo)致“罷工狂潮”一樣，承認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)也同樣不會(huì)出現(xiàn)“請(qǐng)?jiān)革L(fēng)暴”。相反地，如果禁止公民進(jìn)行請(qǐng)?jiān)福欠N無(wú)休止的“集體上訪”甚至某些極端行徑卻更容易影響社會(huì)穩(wěn)定。最后，以損害國(guó)家形象為借口拒絕承認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)也是經(jīng)不起推敲的。在事關(guān)人民的根本利益面前，任何所謂的“國(guó)家形象”、“地方形象”甚至“個(gè)人形象”都是微不足道的。全心全意為人民服務(wù)是我們黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，也是我們決定一個(gè)制度采納與否的標(biāo)尺。請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使不僅有助于暴露決策執(zhí)行中所存在的問(wèn)題，而且還傳遞了民意、集中了民智，對(duì)于改進(jìn)工作、提高服務(wù)質(zhì)量都有重要意義。因此，坦然地承認(rèn)并保護(hù)公民請(qǐng)?jiān)缸杂煞炊軜?shù)立起一個(gè)寬容守信、求真務(wù)實(shí)、敢負(fù)責(zé)任的政府形象。

2.應(yīng)當(dāng)在憲法典中明確賦予公民請(qǐng)?jiān)缸杂伞ｋm然現(xiàn)行憲法第41條關(guān)于公民享有批評(píng)建議權(quán)的規(guī)定“相當(dāng)于”傳統(tǒng)憲法學(xué)中所說(shuō)的請(qǐng)?jiān)笝?quán)，但二者畢竟是彼此獨(dú)立的不同概念，更何況該條規(guī)定本身還存在諸多的缺陷。[3]因此，為了使請(qǐng)?jiān)笝?quán)獲得真正的“名分”，必須在憲法典中對(duì)其做出明確規(guī)定。筆者建議，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，全國(guó)人大可在現(xiàn)行憲法第35條之后增加一條，規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民享有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利，受理請(qǐng)?jiān)傅臋C(jī)關(guān)有在法定期限內(nèi)答復(fù)的義務(wù)。”如此以來(lái)，請(qǐng)?jiān)笝?quán)即上升為我國(guó)公民所享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，這是對(duì)公民請(qǐng)?jiān)缸杂蛇M(jìn)行保護(hù)的最直接也是最有效的方法。

3.先期制定專門(mén)的《請(qǐng)?jiān)阜ā肪唧w落實(shí)公民的請(qǐng)?jiān)缸杂伞ｈb于請(qǐng)?jiān)缸杂缮婕暗街T多具體的操作問(wèn)題，除了在憲法典中明確加以承認(rèn)以外，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)專門(mén)的立法來(lái)進(jìn)行保護(hù)。筆者建議，全國(guó)人大可先期制定專門(mén)的《請(qǐng)?jiān)阜ā罚瑥亩沟霉竦恼?qǐng)?jiān)富顒?dòng)真正做到“有法可依”。這部法律至少應(yīng)規(guī)定以下六個(gè)方面的內(nèi)容：（1）請(qǐng)?jiān)溉恕＿@一部分主要包括兩項(xiàng)規(guī)定，即請(qǐng)?jiān)溉说姆秶捌錂?quán)利。就請(qǐng)?jiān)溉说姆秶鷣?lái)說(shuō)，應(yīng)為所有的中華人民共和國(guó)公民。而請(qǐng)?jiān)溉怂碛械幕緳?quán)利可概括為以下四項(xiàng)：一是言論免責(zé)權(quán)，即請(qǐng)?jiān)溉嗽谡?qǐng)?jiān)富顒?dòng)過(guò)程中所發(fā)表的意見(jiàn)免受法律追究；二是獲得答復(fù)權(quán)，即請(qǐng)?jiān)溉讼碛幸笫芾頇C(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)就請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)處理結(jié)果予以回答的權(quán)利；三是平等對(duì)待權(quán)，即請(qǐng)?jiān)溉瞬坏靡騾⑴c請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)而受到任何歧視待遇；四是參加聽(tīng)證權(quán)，即請(qǐng)?jiān)溉讼碛袇⒓诱?qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)關(guān)在審查過(guò)程中舉行的聽(tīng)證會(huì)的權(quán)利。（2）請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)。依據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)原則上不能進(jìn)行隨意限制。建議作以下表述：公民有權(quán)對(duì)涉及國(guó)家政策、公共利益及自身權(quán)益且不能通過(guò)現(xiàn)有法律救濟(jì)途徑獲得解決的事項(xiàng)提出請(qǐng)?jiān)浮＃?）請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)關(guān)。可規(guī)定為“各級(jí)人大常委會(huì)、政府及法院”。（4）請(qǐng)?jiān)赋绦颉Ｕ?qǐng)?jiān)傅某绦蛑饕ㄒ韵聝?nèi)容：遞交請(qǐng)?jiān)笗?shū)；請(qǐng)?jiān)傅怯洠幌蛘?qǐng)?jiān)溉吮砻魇芾泶_認(rèn)；對(duì)請(qǐng)?jiān)笗?shū)進(jìn)行事前審查；交付專門(mén)機(jī)構(gòu)審議；做出對(duì)請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)的處理決定；向請(qǐng)?jiān)溉送ㄖ幚斫Y(jié)果。就請(qǐng)?jiān)赋绦虻木唧w規(guī)定而言，應(yīng)著重解決好答復(fù)期限和審查方式兩個(gè)問(wèn)題。為了使請(qǐng)?jiān)副M快獲得解決，建議將答復(fù)期限規(guī)定為“自受理請(qǐng)?jiān)钢掌?0日內(nèi)”。此外，還可規(guī)定：受理機(jī)關(guān)對(duì)重大請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)應(yīng)舉行聽(tīng)證會(huì)，請(qǐng)?jiān)溉伺c請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)關(guān)系人應(yīng)到會(huì)進(jìn)行辯論。（5）請(qǐng)?jiān)赶拗啤１局鴻?quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，還應(yīng)當(dāng)對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使進(jìn)行必要的限制，防止請(qǐng)?jiān)缚赡軒?lái)的負(fù)面影響。具體可作如下四項(xiàng)規(guī)定：一是主體限制，即某些擔(dān)任公職的特殊人員（如公務(wù)員、法官、現(xiàn)役軍人等）不得參與一些請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)；二是目的限制，即不能舉行以危害國(guó)家安全、社會(huì)公共安全等為目的的請(qǐng)?jiān)福蝗欠绞较拗疲幢仨氁院推降姆绞剑ㄈ绮荒軘y帶武器、不能妨礙他人正當(dāng)權(quán)益等）舉行請(qǐng)?jiān)福凰氖堑攸c(diǎn)限制，即不能在某些特定的場(chǎng)所（如正在審理案件的法庭附近）舉行請(qǐng)?jiān)浮＃?）法律責(zé)任。為了保證請(qǐng)?jiān)笝?quán)的有序行使，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置必要的責(zé)任條款，具體規(guī)定受理機(jī)關(guān)及請(qǐng)?jiān)溉穗p方違反法律規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的各種法律責(zé)任。

4.健全相應(yīng)的請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)構(gòu)。請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)的實(shí)效在很大程度上取決于請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)構(gòu)的法律地位、職權(quán)職責(zé)及其組成人員的政治素養(yǎng)、法律素養(yǎng)。因此，在制定《請(qǐng)?jiān)阜ā返耐瑫r(shí)，我國(guó)還應(yīng)建立、健全專門(mén)的請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)構(gòu)，為請(qǐng)?jiān)笝?quán)的運(yùn)作提供有力的組織保障。鑒于我國(guó)各級(jí)人大、政府、法院等國(guó)家機(jī)關(guān)均設(shè)有專門(mén)信訪機(jī)構(gòu)并配有專職信訪接待人員的狀況，筆者建議，可以本著精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、充實(shí)、效能的原則對(duì)這些機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行重新組合，使其成為合乎現(xiàn)代請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度運(yùn)行需要的專門(mén)機(jī)構(gòu)。初步設(shè)想如下：取消各級(jí)政府部門(mén)內(nèi)設(shè)的信訪機(jī)構(gòu)，在一級(jí)政府內(nèi)建立統(tǒng)一的請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)構(gòu)；在各級(jí)人大設(shè)立專門(mén)的請(qǐng)?jiān)甘聞?wù)委員會(huì)，閉會(huì)期間受同級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)；各級(jí)法院的信訪機(jī)構(gòu)對(duì)請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)宜采取行政化的處理方式，避免因采取訴訟化的處理而損害審判程序的安定性。當(dāng)然，上述機(jī)構(gòu)的名稱、職權(quán)及管轄等問(wèn)題還有待于進(jìn)一步研究。

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注釋：

[1]李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社1998年版，第503頁(yè)。

[2]參見(jiàn)《官方學(xué)者提交中國(guó)選舉狀況報(bào)告》，《南方周末》2003年2月20日第A3版。

[3]例如，有的學(xué)者就批評(píng)該條將各種復(fù)雜多樣、彼此交叉的權(quán)利概括在一起，多少有些穿鑿附會(huì)之意，可謂是一個(gè)“拼盤(pán)式條款”。參見(jiàn)林來(lái)梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001年版，第147頁(yè)。