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一、困境探因:村民自治缺乏憲法保障

(一)“政府權力中心主義”導致村民自治組織的異化

按照《村民委員會組織法》的相關規定，基層政府對村民委員會進行指導、支持和幫助，村民委員會有義務協助基層政府工作，二者之間的法律關系是指導和被指導關系，而不是領導與被領導關系，這是村民自治的核心問題。［1］但是，在實踐中，基層政府和村委會卻是領導與被領導關系。因此，有學者認為目前的村民自治制度實際上是集“村治”“行政”“經營”“黨務”四位一體的制度。［2］這種“四位一體”式的自治組織很難獨立行使自己的意志，為村民服務。為何會出現這種“四位一體”式的自治制度?根本原因在于這種制度便于國家權力通過村民自治組織向農村滲透，以便將所有農村和村民都納入國家政治權力的實際控制之下。［3］在我國目前憲政模式下，地方政府的官員實際上都是自上而下逐級任命的，官員的升遷決定權實際上主要掌握在上級機關領導們，有時甚至是某個人手中。因此，某些地方官員出于自身利益最大化的理性考慮，往往在實際管理中選擇唯上是從，而不會以人民利益、社會或國家的公共利益為重，更不會唯人民的意志是從。加上目前“發展就是政績、GDP就是升遷”的官員政績評價體制，省級官員需要縣、市級下屬提供政績，縣、市級官員需要鄉、鎮官員提供GDP這個升遷跳板，而鄉、鎮官員必然向農村、農民要發展政績和GDP。當村民自治有利于創造政績和GDP時，基層政府及其官員就千方百計地予以引導、扶植和支持;而當村民自治不利于創造政績和GDP時，某些基層政府及其官員就不惜動用政府權力竭盡全力地勸阻、阻撓和打壓。這已成為“政府權力中心主義”的慣性思維，在這種實踐慣性的長期影響下，一些地方的村民自治組織已經異化，成為政府權力的工具。目前，全國各地先后出現的諸如“萬畝農業觀光園”“萬畝大棚”“萬畝辣椒園”等不適合農村生產的“政績工程”，就是這種“政府權力中心主義”的最佳實踐例證。

(二)憲法沒有充分發揮規范政府權力、保障村民自治權利的基本功能

從憲法層面上來看，村民自治屬于中央與地方關系問題的一部分。中央與地方關系問題的核心是劃分中央與地方權力的標準和方式。如果中央權力不夠，地方權力過大，必然會造成地方“諸侯割據”而架空中央的態勢，其結果將最終導致國家的四分五裂;如果中央權力過于強大而地方權力過于弱小，則必然會出現強大的中央集權，從而遏制地方治理的積極性和主動性，其結果不是導致“一刀切”式的中央專橫就是導致地方政府“上有政策、下有對策式”的中央無能。［4］因此，在很大程度上，中央與地方關系模式選擇決定著中央、地方政府及其官員和普通老百姓的行為方式乃至整個國家機構的運行效率、資源流向以及整個國家的發展前景。然而，從目前現有的研究成果來看，盡管國內學者們也很關注中央與地方關系，但其關注點多集中在西方憲政制度中的中央與地方分權制度上，很少對分權背后的統一與制衡理論進行系統的研究，更沒有在系統比較的基礎上，形成處理中國中央與地方關系的一般性原則和具體制度。理論研究的滯后，在一定程度上影響了村民自治的實踐效果。由于我國憲法尚未充分發揮其根本法的法律效力，因而，涉及中央與地方關系的爭議，不能在憲法層面上得到更好的解決，致使中央與地方關系一直未能形成實質意義上的法治化，從而造成村民自治本身的內在矛盾無法得到有效化解:中央一方面期望通過推行村民自治來節約治理成本，使國家權力能夠順利滲透到農村，實現國家權力對農村社會自上而下的全面控制;另一方面又期望通過推行農村自治來實現還政與民，國家權力不介入農村治理。這種指導思想上的內在矛盾最終導致制度運行中黨支部與村委會之間、基層政府與村委會、村黨支部之間的關系成了一團“剪不斷、理還亂”的亂麻，并最終造成了“四大民主”運行不暢、村委會異化等嚴重問題。

(三)憲法沒有為村民自治預留足夠的發展空間

由于村民自治權缺乏必要的憲法保障，一些地方的村民自治目前已經異化，村民自治的價值和功能受到嚴重抑制。從憲法層面上來看，政府權力之所以不受制約，自治權利之所以無法治保障，根源在于以城鄉二元化模式構筑的憲法體系，一開始就沒有給村民自治預留足夠的發展空間。在城鄉二元化國家發展模式下，由于政府掌握農村發展的決策權，農民的訴求不能對政府決策產生實質性的影響，農村人才、資本和土地資源一直持續流向城市。城鄉二元化模式下，農業、農村和農民被憲法定位為工業發展、城市繁榮和市民幸福的服務者和奠基石。城鄉二元化國家發展模式要求農業服務于工業、農村服務于城市、農民服務于市民，而且，政府多少年來也是這樣處理農業與工業、農村與城市、農民與市民之間關系的。在這種城鄉二元化國家發展模式中，村民自治只是政府治理國家和社會的一個工具而已，當這個工具有利于城市發展時，政府就會支持和利用這個工具，而當這個工具不利于城市發展時，政府就可能會拋棄這個工具而選擇其他工具。還應當注意的是，城鄉二元化發展模式對農村自治更深遠的影響是，農村一直無法融入現代社會，農民更無法自由地享受現代化帶來的文明成果。我國的很多農村，由于建村歷史悠久，村民之間基于自然經濟和血緣關系所形成的生活方式、行為習慣、道德觀念、文化傳統等，具有十分鮮明的特征。［5］農村就是一個典型的“熟人社會”，農業生產形成的生活方式決定了他們必須在有限的空間進行合作，只有合作才能增強抵御天災人禍的能力。在這樣一個大家相互依賴、相互依存的生活環境下，經驗、年齡以及為村民服務的精神和能力無疑成為村民權威的來源。這些條件不改變，要在村民之間樹立起村民自治的權威性和公信力，讓村民們通過民主選舉，針鋒相對地辯論以及不顧個人利益得失的民主監督替代傳統的村莊治理方式，恐怕不是很現實。我們要理解農民的生存理性，要尊重他們的理性選擇，要用事實和證據來影響他們，而不能動不動就使用政府權力來壓制他們。［6］

二、解困之道：在中央與地方關系法制化原則指導下重構村民自治制度

(一)政府應當樹立有限政府理念

如上所述，造成村民自治處于困境的根本原因是憲法無法約束政府權力以及憲法本身所采納的城鄉二元化發展模式，而這些問題都與我們缺乏有限政府的憲政理念有直接的關系。有限政府理念的核心在于規范政府權力的運作方式和界定政府權力范圍，而這正是憲法的主要目的。因此，所有不接受有限政府理念的國家，不可能具有真正意義上的民主與法治，也不可能保持長久的和諧與穩定，這就是憲政思想的精髓。事實上，我們也幾乎可以肯定地說，從某些方面來看，正是由于政府對有限政府理念重視不夠，才有了城鄉二元化發展模式和一切為了經濟發展的戰略，才形成了今天農村的落后和城市的富裕。實踐證明，只有政府及其工作人員接受了有限政府理念，在行使權力時才可能念念不忘政府權力是憲法和法律賦予的，而人民的權利則是政府權力產生與存在的唯一合法理由。政府權力的行使應該以最大限度地形成公平與公正的社會秩序，造福于全體人民為根本———不管是他們是農村人還是城市人、是富人還是窮人、是正常人還是殘疾人、是男人還是女人。如果連這些都做不到，政府至少也要做到不去主動損害一部分人的合法權益而去滿足另外一部分人的不合理要求。目前，要樹立有限政府理念，政府本身必須正確認識自身的憲法地位。人民之所以創立政府，主要是因為政府能夠保障人民的權利。這個國家是屬于全體人民的，全體人民將管理這個國家的任務交給了政府，政府就應當牢記為人民服務這個根本宗旨，嚴格依法辦事，而不能自認為政府就是人民權利的保護神，政府可以凌駕于人民之上、凌駕于憲法法律之上。因此，要樹立有限政府理念，政府最需要做的事情就是嚴格遵守憲法、保障憲法尊嚴，嚴格按照憲法規定的權力范圍及其運行方式來行使政府權力。

(二)認真落實城鄉統籌、共同發展的科學發展觀

任何制度的構建，都是具體時代的產物，因而，制度運行的真正動力，蘊含在這個社會，而不僅僅是掌握在政府手中。目前國內外的政治、經濟和文化現狀決定了和平與發展仍然是當今社會的兩大主題，各國、各民族和各地區都在尋找適合自己的發展之路。就目前及今后相當長的一段時期內，“城鄉統籌、共同發展”乃是我國目前社會發展的主旋律。當然，“城鄉統籌、共同發展”也只是一種手段，而不是目的，其最終目的是讓全體人民都能夠過上有尊嚴的生活。為讓全體人民都過上有尊嚴的生活，到目前為止，政府已經實驗了很多手段，比如，“耕者有其田”，“一大二公的集體公社化”，“讓一部分人先富起來，然后先富帶動后富，大家一起走向富?！钡?。但是，迄今為止，實踐證明尚未有比“城鄉統籌、共同發展”這個手段更有利于保證公民人格尊嚴的其他手段。因此，目前任何社會制度的改革，都應該以有利于保障公民權利和人格尊嚴為目的，這應該成為所有學者的共識。只有站在這個共同的邏輯起點上，我們才能更有效地評價制度改革的成敗和社會發展方案的優劣。也只有站在這個共同的平臺上，我們才能理解為什么盡管“”“共產風”的出發點并不一定就是為了讓人“挨餓”，可最終卻出現了“餓死人”的后果。因此，盡管我們今天看起來“城鄉二元化”的發展模式及“讓一部分人先富裕起來”的發展方針的確是對農村、農民某些權利的限制甚至是剝奪，但站在那個特定的歷史背景下，也許我們能夠理解，只有這樣才是整個中國人民共同富裕的必由之路。特定的社會、特定的國家、特定的民族給特定的學者們提出了特定的任務，這個任務就是:什么才是適合該社會、該國家、該民族的最能夠保證公民個人尊嚴的政治組織形式和社會生活方式?以歷史的眼光來審視社會制度和人們的生活方式，就會發現，在這條不斷流動的河流中，沒有哪種社會制度和生活方式是永遠正確的，更沒有哪種理論可以被稱為“放之四海而皆準”的絕對真理。“城鄉二元化”發展模式也許在過去某一個時期有其存在的合理性，但這種合理性注定要隨著它所誕生及發展的歷史條件的消失而逐漸轉化為不合理。而目前，“城鄉統籌、共同發展”才是我國目前保障個人尊嚴的最佳手段，那么，眼下妨礙中國“城鄉統籌、共同發展”的最大障礙是什么呢?是農業發展的落后和農村、農民的貧困。是什么原因造成目前農業發展的落后和農村、農民的貧困呢?答案很明顯，是人為的制度性原因。而在所有諸如此類的制度性原因中，“城鄉二元化”發展模式才是農村最根本問題的制度性原因。如何才能實現“城鄉統籌、共同發展”呢?筆者認為，在當前城市尚無法完全容納、消化農村多余勞動力，土地經營仍然是農民獲取生活資料的主要渠道的現實國情下，地方政府在執行國家“城鄉統籌發展”和建設“社會主義新農村”政策時，應當尊重農民的意愿和農業發展的基本規律，充分發揮市場在配置勞動力、資本與土地等農業資源要素的基礎作用，最大限度地減少政府權力干涉，并結合本地的實際情況，放手“讓”農民自己選擇農村社會的管理模式，而不應當“替”農民去選擇農村社會的管理模式，更不應當違反憲法，強行擴張政府權力，打壓村民的自治權利。

(三)以中央與地方關系法制化為原則，重構村民自治制度

村民自治制度并不必要求國家權力從農村全面“撤退”，以實現村民完全自治。國家權力從農村全面“撤退”只能造成農村公共產品的缺失和農村公共事業的衰敗。比如，路燈、綠化地、體育健身、文化娛樂設施、圖書、網絡等公共設施供應困難以及機井、灌溉渠等必要的公共生產設施的缺失。原因在于公共物品具有非排他性和非競爭性，人們對公共產品的提供常常存在“搭便車心理”［7］。如果某個人的活動使整個集體現狀有所改善，我們就可以假定個人付出的成本與集體收益是等價的。但是，付出成本的個人只能獲得其行動收益的一小部分。在集體范圍內，每個成員都能共同分享它，而不管其是否為之付出成本。因此，在集體活動中，每個成員都盼望著別人付出成本來生產可供集體共同受益的公共物品，一旦這種公共物品被生產出來以后，自己可以不花一點成本，照樣可以獲得同樣收益?？朔按畋丬嚒弊钣行У氖侄文^于國家權力對集體組織的介入。如果國家權力從農村全面“撤退”，農村的安全、秩序、和諧穩定以及可持續發展必然受到威脅。因此，從我國城市化進程和農村實際出發，村民自治并不必要求國家權力從農村撤退，但是，這也并不意味著國家權力應當滲透到農村社會生活的方方面面。這里的關鍵問題是，我們應該如何區分哪些是國家權力不能介入的?哪些又是國家權力必須干預的事項呢?法治國家里，這個權限劃分原則一般是中央統一領導下的地方自治。也就是說法治化的中央與地方關系要求國家通過憲法來規定村民自治能解決的事項，交村民自治處理，只有對于村民自治不能解決或不能以合理方式解決的事項，政府才有管轄權。至于哪些事項屬于村民自治不能解決的問題，哪些是村民自治能解決的問題，不是由中央、地方或村民自己哪一方來決定，而是由獨立的機構依據憲法來決斷。中央與地方關系法治化的優點是中央、地方政府官員以及村民自治組織的領導成員都是人民通過民主選舉產生的，人民可以通過民主程序制約村民自治組織、地方和中央各級政府，迫使這些機構的組成人員都在各自的權限范圍內向各自的選民負責。最重要的是，由獨立的違憲審查機構來解決中央、地方與村民自治組織之間的權力糾紛，以保證中央、地方和自治組織的權力都在憲法規定的范圍內并以憲法規定的方式行使，從而既能保證中央統一領導，又能保證地方充分自治。［8］目前，要順利實現中央與地方關系法治化，最需要的是正確認識憲法的基本價值和功能，然后通過憲法實施來實現中央與地方關系的法治化。憲法從本質上來看，應當是一部規范權力、保障權利的基本法，憲法的根本目的不是通過制度性構建來剝奪政府管理社會的自由，更不是限制人民的權利，而是為政府權力和公民個人權利設置了一個規則底線，無論是政府權力還是公民個人權利，都不能逾越這個底線。從這個層面上來看，村民自治之所以離不開政府權力的支持，正是因為政府權力是保障自治權利所不能缺少的。但是，也恰恰是目前我國憲法這個保障政府權力的立憲理念，讓人們忽略了一個強大的政府權力在不受制約的情況下，又必然侵害村民自治權利這個基本事實。因此，盡快實現中央與地方關系的法治化，通過憲法和法律來處理政府權力與村民自治的沖突和協調，才是促進當前村民自治良性運行的當務之急。

三、結語

在村民自治所有問題中，中央權力、地方權力和村民利益之間的沖突問題是所有問題的根源。中央權力、地方權力和村民利益的沖突和協調客觀上要求憲法界定中央權力、地方權力和村民自治權力的各自范圍，明確各自的權力運行方式，這就是中央與地方關系法治化的本質所在。中央與地方關系的法治化要求所有的國家權力，不管是中央的還是地方的，都不能侵犯村民的自治權，然而，國家權力僅僅做到這些還是不夠的，它還有義務保障村民自治制度的正常運行。因此要求國家權力從村民自治領域全部“撤退”，或要求向村民自治“全面進攻”都是對法治化的誤解。當然，中央與地方關系的法治化可能是一個艱巨的工程，除此之外，我看不到能夠讓村民自治充分發揮實效的更有效措施。