導(dǎo)語：小議憲法責(zé)任的邏輯一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：劉廣登工作單位：徐州師范大學(xué)

在憲政主義者看來,憲法是人民與政府之間的協(xié)議,人民通過憲法授予政府以權(quán)力即憲法權(quán)力,政府要利用從人民那里獲得的權(quán)力為人民服務(wù),向人民盡義務(wù)。換言之,憲法是用來約束政府的,就像有的學(xué)者所言:憲法是唯一一個(gè)直接制定用來約束政府的法律[1]。政府在從人民那里得到權(quán)力的同時(shí),也要承擔(dān)起憲法義務(wù),違反憲法義務(wù)將受到憲法上的制裁即承擔(dān)憲法責(zé)任。政府憲法責(zé)任的理論邏輯就是對(duì)政府憲法責(zé)任產(chǎn)生和存在的理解與認(rèn)識(shí),它試圖回答憲法責(zé)任存在的合理性、必要性和可能性等問題。

一、憲法權(quán)力所有者和行使者的分離:政府憲法責(zé)任的合理性

無論是資產(chǎn)階級(jí)思想家還是馬克思主義經(jīng)典作家,都認(rèn)為人民是權(quán)力的所有者,一切權(quán)力的本源在于人民,這是展開全部憲法問題包括憲法責(zé)任問題的邏輯前提,當(dāng)然,資產(chǎn)階級(jí)思想家和馬克思主義經(jīng)典作家對(duì)人民為什么擁有主權(quán)的分析路徑是不同的。一般認(rèn)為,近代意義的主權(quán)觀念的首創(chuàng)者是法國古典法學(xué)家讓#博丹。博丹從反封建領(lǐng)主的割據(jù)狀態(tài)出發(fā)認(rèn)為,作為國家最高權(quán)力的主權(quán)應(yīng)該屬于君主,主權(quán)是公民和臣民的不受法律約束的最高權(quán)力。在他看來,主權(quán)的權(quán)威是絕對(duì)的、不可分割的和永久的,主權(quán)的統(tǒng)治權(quán)和絕對(duì)權(quán)力在于不經(jīng)臣民的同意而向他們頒布法律,一個(gè)握有主權(quán)的君主就得把法律掌握在自己的手中以便根據(jù)環(huán)境對(duì)它們進(jìn)行變革和修正。對(duì)君主的權(quán)力不存在程序性和實(shí)質(zhì)性的約束,而他的法令必須被國家官員執(zhí)行,必須被公民服從。總之,在博丹那里,主權(quán)是屬于君主的。主權(quán)學(xué)說到啟蒙思想家那里發(fā)展為人民主權(quán)的思想。人民主權(quán)的提出是主權(quán)觀念的革命性改變,它是由盧梭在前人主權(quán)學(xué)說的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。盧梭認(rèn)為,人生來自由,具有自然權(quán)利,處于沒有國家或政府的自然狀態(tài),為了解決自然狀態(tài)的困難和不方便,人民通過協(xié)商,形成共識(shí),達(dá)成契約:每個(gè)人都讓渡一部分自然權(quán)利,把大家讓渡的這部分權(quán)利交給一個(gè)后來稱之為國家或政府的組織手里,交給政府的權(quán)利就成為權(quán)力,因此權(quán)力來源于人民;政府權(quán)力的正當(dāng)性就在于人民公意的認(rèn)同及人民主權(quán)的賜予。盡管人民主權(quán)學(xué)說所依據(jù)的自然狀態(tài)、社會(huì)契約、自然權(quán)利并非是一種真實(shí)的存在,在一定意義上講是一種政治假說,但據(jù)此而得出的主權(quán)在民的結(jié)論卻是意義巨大,可以說是人類思想史上的重大革命。從此以后,人民是國家權(quán)力的合法性來源就成為資產(chǎn)階級(jí)思想家的共識(shí),人民是一切正當(dāng)政治權(quán)力的基礎(chǔ)這個(gè)命題在當(dāng)時(shí)簡直就沒有爭論,由于一切人生來都有同樣的天賦權(quán)利,一切合法性政府必須以個(gè)人同意為依據(jù),因此,人民大眾顯然是國家的基礎(chǔ)。無論何種主權(quán),非經(jīng)人民同意和批準(zhǔn),都無法存在或繼續(xù)存在。因此,人民所固有的和不可剝奪的主權(quán)就被認(rèn)為是一個(gè)有效性無可爭辯的政治原則一個(gè)無懈可擊的前提。盡管這個(gè)學(xué)說經(jīng)常被引用,但很少有人對(duì)它進(jìn)行科學(xué)的探討;確實(shí),它被一致公認(rèn)到這個(gè)地步,以致再對(duì)這個(gè)問題苦心論證似乎是多余的了[2]29。人民主權(quán)并非資產(chǎn)階級(jí)思想家的專利,人民群眾是歷史的創(chuàng)造者、人民是國家和社會(huì)的主人本來就是馬克思主義的基本觀點(diǎn)。馬克思、恩格斯從歷史唯物主義的基本原理出發(fā),也得出了人民主權(quán)的結(jié)論。馬克思在批判黑格爾的君主主權(quán)思想時(shí),就曾以人民主權(quán)思想作為反對(duì)封建專制主義的武器。他指出:人民的主權(quán)不是從國王的王權(quán)中派生出來的,相反地,國王的主權(quán)倒是以人民主權(quán)為基礎(chǔ)的。[3]馬克思在談到德國國民議會(huì)的權(quán)力時(shí)說:國民議會(huì)本身沒有任何權(quán)力人民委托給它的只是維護(hù)人民自己的權(quán)利。如果它不根據(jù)交給它的委托來行動(dòng)這一委托就失去效力。[4]當(dāng)然,馬克思主義的人民主權(quán)理論和資產(chǎn)階級(jí)的人民主權(quán)學(xué)說有很多不同,其根本的區(qū)別在于兩者立論的基礎(chǔ)截然不同。資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家的人民主權(quán)學(xué)說是建立在唯心主義基礎(chǔ)上的,因?yàn)槠淞⒄摶A(chǔ)是無法證實(shí)的自然狀態(tài)和社會(huì)契約;馬克思、恩格斯通過對(duì)人類社會(huì)基本矛盾的分析,得出了生產(chǎn)力是人類社會(huì)發(fā)展的最終決定力量,進(jìn)而得出人民群眾是歷史的創(chuàng)造者的結(jié)論。在馬克思主義者看來,國家權(quán)力產(chǎn)生于人民的意志,是人民斗爭和革命的結(jié)果,而不是什么契約的結(jié)果。人民主權(quán)學(xué)說的出發(fā)點(diǎn)和歸宿在于論證了國家的合法性,解決了國家的權(quán)力來源問題即人民是真正的權(quán)力的所有者。如果作為權(quán)力所有者的人民能夠事必躬親,始終做到由自己來直接行使權(quán)力,做到權(quán)力所有者和權(quán)力行使者的統(tǒng)一,自己對(duì)自己負(fù)責(zé),是一幅人民真正自己治理自己的民治的政治圖景,那么,這種直接民主的美妙的政治圖景至今仍被人們所懷念。然而,這種直接民主的政治實(shí)踐是有條件限制的:只能在小國寡民的城邦社會(huì)里。隨著城邦社會(huì)的瓦解,在疆域拓展、人口龐大的現(xiàn)代民族國家里,人民自治的直接民主就很難適用,在此情況下,應(yīng)該怎樣體現(xiàn)人民主權(quán)的原則呢?對(duì)此,西方政治思想家陣營內(nèi)就發(fā)生了關(guān)于直接民主和間接民主的分歧和爭論。盧梭把人民直接參與公共事務(wù)視為真正自由的前提,他應(yīng)是近代倡導(dǎo)直接民主、反對(duì)間接民主代議制民主的堅(jiān)定的思想家。盧梭在《社會(huì)契約論》一書中,竭力主張并論證直接民主制,他認(rèn)為:在一個(gè)真正自由的國家里,公民都應(yīng)直接參與政治,決定公共事務(wù),他還說:一旦公共服務(wù)不再為公民的主要事情,并且公民寧愿掏自己的錢口袋而不愿本人親自來服務(wù)的時(shí)候,國家就已經(jīng)是瀕臨毀滅了[5]123。盧梭從人民主權(quán)的不可分割和不可代表的立場(chǎng)出發(fā)指出:代議制起源于封建政府,起源于那種使人類屈辱并使-人.這個(gè)名稱喪失尊嚴(yán)的、既罪惡而又荒謬的政府制度,所以,在代議制下人民的議員不是也不可能是人民的代表,他們只不過是人民的辦事員罷了。他說:英國人民自己自以為是自由的,他們只在選舉國會(huì)議員期間才是自由的,議員一旦選出之后,他們就是奴隸,他們等于零了,在他們那短促的自由時(shí)刻里,他們運(yùn)用自由的辦法,也確乎是值得他們喪失自由的[5]125。但是盧梭也認(rèn)為,要實(shí)行直接民主制,需要具備許多條件,因而真正的民主制從來就不曾有過,而且永遠(yuǎn)也不會(huì),事實(shí)上,他還是等于承認(rèn)了隨著現(xiàn)代民族國家的出現(xiàn),直接民主制是不可能的。既然以個(gè)人參與為基礎(chǔ)的民主即直接民主只有在一定條件下才是可能的,一旦這些條件不存在,那么代議制民主就是必然的合乎邏輯的選擇。代議制原則的邏輯與現(xiàn)代民族國家所奉行的人民主權(quán)原則的邏輯是統(tǒng)一的,代議制民主是人民主權(quán)在現(xiàn)代民主國家的體現(xiàn)。但是,不可回避的問題隨之而來,那就是國家權(quán)力的所有者(人民)和國家權(quán)力的行使者(政府)是分離的,作為主權(quán)者的人民就不能不考慮:公共權(quán)力的行使者能否按照人民授權(quán)的目的去行使公共權(quán)力?行使公共權(quán)力的人是否會(huì)用手中的權(quán)力追求自己的利益呢?怎樣防止和避免公共權(quán)力的異化呢?諸如此類的問題從古希臘的柏拉圖開始就在尋求解決問題的答案,一是德治,一是法治。到了近代以后,與法治緊密相聯(lián)的憲法和憲政大興其道,人們?cè)噲D通過憲法的制度性安排來保證權(quán)力行使者謹(jǐn)慎地運(yùn)用手中的權(quán)力,并且運(yùn)用權(quán)力為人民服務(wù)。而在憲法的制度性設(shè)計(jì)中,就包括了以憲法責(zé)任為核心的憲法監(jiān)督制度。罷免、創(chuàng)制、復(fù)決這些制度的建立就是為了保證當(dāng)選后的代表更好更忠實(shí)地盡職盡責(zé)。憲法責(zé)任的存在就如同權(quán)力行使者頭上的緊箍咒,時(shí)刻提醒著掌握公共權(quán)力的人:不要辜負(fù)人民的重托,否則,人民就會(huì)運(yùn)用憲法設(shè)定的程序讓行使憲法權(quán)力者承擔(dān)否定性的后果。

二、人性和權(quán)力的二重性:政府憲法責(zé)任的必要性

人民為了自己的根本利益,需要一種獨(dú)立于自己的公共權(quán)力,公共權(quán)力的出現(xiàn)確實(shí)為人民的利益發(fā)揮了作用,顯示其善的一面。但不可否認(rèn),權(quán)力有作惡的濫用的自然本性:這一原則由西方人士所信奉,最遲同文字、文明一樣古老[6]。人性惡的觀念對(duì)西方政治文化有著極其重要的影響。在西方政治思想史上,雖有少數(shù)思想家(比如柏拉圖),把治理國家解決政治問提的途徑歸結(jié)到追求一個(gè)完美的人格哲學(xué)家,希望執(zhí)掌權(quán)力的人,透過內(nèi)在的道德培養(yǎng),由一個(gè)完美的人格去凈化權(quán)力,但絕大多數(shù)思想家都是把制度設(shè)計(jì)如何防惡、抑惡放在首位。在探討制度的必要性和功能設(shè)計(jì)時(shí),英國思想家大衛(wèi)#休謨提出了著名的無賴原則。在休謨那里,制度設(shè)計(jì)要求對(duì)所有人都一視同仁,必須假定人一旦進(jìn)入政治生活,掌握公共權(quán)力后,由于人的惡性使然就可能成為無賴。他說:政治家們已經(jīng)確立了這樣一條準(zhǔn)則,即在設(shè)計(jì)任何政府制度和確定幾種憲法的制約和控制時(shí),應(yīng)把每個(gè)人視為無賴在他的全部行動(dòng)中,除了謀求自己的私利外,別無其他目的。[7]既然人是理性的謀利動(dòng)物,制度設(shè)計(jì)就必須達(dá)到如下目的:不論行使權(quán)力的人多么利欲熏心,通過完善的制度機(jī)制功能,使人規(guī)規(guī)矩矩地服務(wù)于公益。當(dāng)然,這種制度設(shè)計(jì)主要通過憲法來體現(xiàn)。休謨的無賴假定,目的不在于追尋人性的真相,而是先設(shè)定一種最壞的情形以求防患于未然。這種制度設(shè)計(jì)的人性惡預(yù)設(shè)在美國開國先賢那里形成了共識(shí),并且成為世界上第一部成文憲法美國憲法的重要思想源泉。麥迪遜在費(fèi)城制憲會(huì)議上忠告人們:政府本身若不是對(duì)人性的最大恥辱,又是什么呢?如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人,就不需對(duì)政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。在權(quán)力問題上,請(qǐng)別再奢談對(duì)人類的信心,讓憲法的繩索約束人類的罪惡行為吧。[8]針對(duì)美國開國先賢的這些言論,美國學(xué)者梅里亞姆指出,對(duì)于當(dāng)時(shí)的思想家來說,政府不只是人民的仆人,而且是一個(gè)不能信賴的靠不住的仆人。不能讓政府自由地掌握它主人的事務(wù),相反,必須對(duì)它施加限制;必須在每一個(gè)可能的要點(diǎn)上對(duì)它約束,隨時(shí)對(duì)它抱有戒心。否則,它就不再是仆人,并且反仆為主。政府永遠(yuǎn)傾向于成為壓制的,因而是個(gè)人自由的大敵。[2]41馬克思主義以歷史唯物主義來解釋人性,科學(xué)地揭示出人的本質(zhì)是社會(huì)關(guān)系的總和,并且處于不斷的發(fā)展變化之中,是有其階級(jí)性的、具體的而非抽象的。但是,馬克思主義并不否認(rèn)公共權(quán)力負(fù)面作用的存在和權(quán)力異化的可能。恩格斯曾指出:社會(huì)起初用簡單分工的辦法為自己建立了一些特殊的機(jī)關(guān)來保護(hù)自己的共同利益。但是,后來,這些機(jī)關(guān),而其中主要是國家政權(quán),為了追求自己的特殊利益,從社會(huì)的公仆變成了社會(huì)的主人。這種情形不但在世襲的君主國內(nèi)可以看到,而且在民主的共和國也可以看到,而無產(chǎn)階級(jí)在奪取政權(quán)后,國家最多也不過是無產(chǎn)階級(jí)在爭取階級(jí)統(tǒng)治的斗爭勝利之后所繼承下來的一個(gè)禍害;勝利的無產(chǎn)階級(jí)也將同公社(巴黎公社引者注)一樣,不得不立即盡量除去這個(gè)禍害的最壞方面,直到在新的自由的社會(huì)條件下成長起來的一代能夠把這全部國家廢物完全拋掉為止[9]。既然人性是惡的,權(quán)力也是必要的惡,隨之而來的問題理所當(dāng)然的是如何抑制惡性,怎樣制約權(quán)力和行使權(quán)力的人。思想家們不約而同地給出了答案:分權(quán)制衡。分權(quán)思想可以追溯到古希臘的亞里士多德,他在《政治學(xué)》一書中就認(rèn)為:一切政體都有三個(gè)要素議事職能、行政職能和審判職能[1],它們構(gòu)成整體的基礎(chǔ)。古羅馬思想家波利比阿繼承了上述思想,并結(jié)合羅馬混合政體的政治實(shí)踐,初步提出了分權(quán)制衡的主張。他把政府分為人民大會(huì)、元老院和執(zhí)政官三部分,認(rèn)為執(zhí)政官是君主政體的因素,元老院具有貴族政治的因素,人民大會(huì)是民主政體的因素。國家權(quán)力的這三個(gè)方面要相互配合、彼此合作,才能保證一個(gè)均衡、正常、穩(wěn)定的國家結(jié)構(gòu)。當(dāng)權(quán)力系統(tǒng)某一部分暴露出過分?jǐn)垯?quán)的傾向時(shí),就應(yīng)受到其他部門的抗拒和抵制。任何越權(quán)的行為都必然會(huì)被制止,而且每個(gè)部門自始就得擔(dān)心受到其他部門的干涉[11]。到了近代,分權(quán)學(xué)說在孟德斯鳩那里得到發(fā)展和完善。孟德斯鳩將國家權(quán)力一分為三,即立法權(quán)、關(guān)于國際法事項(xiàng)的行政權(quán)力和關(guān)于司法權(quán)民政法規(guī)事項(xiàng)的行政權(quán)力。他認(rèn)為第三種權(quán)力可稱為司法權(quán),而第二種權(quán)力可簡稱為國家的行政權(quán)。國家權(quán)力是不能掌握在一個(gè)人或一個(gè)機(jī)關(guān)手中的,否則,公民的權(quán)力沒有保障。他說:當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手,自由便不復(fù)存在了;因?yàn)槿藗円ε逻@個(gè)國王或議會(huì)制定暴虐的法律,并暴虐地執(zhí)行這些法律。如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立,自由也就不存在了。如果司法權(quán)同立法權(quán)合而為一,則將對(duì)公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力,因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ摺Ｈ绻痉?quán)同行政權(quán)合而為一,法官便將握有壓迫者的力量。[12]美國的開國先賢不僅繼承了前人的分權(quán)思想,更主要的是他們將分權(quán)理論具體運(yùn)用到了世界上第一部成文憲法和國家機(jī)構(gòu)創(chuàng)建的實(shí)踐中,從而使三權(quán)分立由理論變成了現(xiàn)實(shí)。權(quán)力分立的憲政安排的直接目的是權(quán)力之間的制衡,最終目的是為了保障人權(quán),實(shí)現(xiàn)作為憲法權(quán)力所有者人民的根本利益。但是由于人性惡的存在,權(quán)力行使者不會(huì)那么循規(guī)蹈矩,如果被授予憲法權(quán)力的機(jī)關(guān)和個(gè)人超越憲法厘定的權(quán)力邊疆,不履行憲法職權(quán),或怠于行使憲法權(quán)力,從而辜負(fù)了人民的托付,違背了人民的根本利益,應(yīng)該怎么辦呢?按照洛克、盧梭的設(shè)想,人民就擁有革命的權(quán)力,用強(qiáng)力對(duì)付強(qiáng)力,當(dāng)人民發(fā)現(xiàn)政府的行為與他們的委托相抵觸時(shí),人民仍享有最高的權(quán)力來變更和罷免政府。為了防止政府違背人民的意志而篡權(quán),他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)定期舉行集會(huì),由人民討論并表決兩個(gè)問題:第一,主權(quán)者愿意保存現(xiàn)有的政府形式嗎?第二,人民愿意讓那些目前實(shí)際在擔(dān)負(fù)行政責(zé)任的人們繼續(xù)當(dāng)政嗎[5]134?美國的憲政精英們?cè)谄鸩菝绹鴳椃〞r(shí),則把彈劾寫進(jìn)憲法,成為制約總統(tǒng)、副總統(tǒng)、法官及其他聯(lián)邦官員的重要的憲法責(zé)任形式,其后以美國憲法為模式的國家的憲法都毫無例外地包含了彈劾條款,而那些議會(huì)制國家的內(nèi)閣也可以因不信任投票而倒閣。就社會(huì)主義而言,在社會(huì)主義國家建立之前,馬克思恩格斯曾對(duì)巴黎公社的選舉制和隨時(shí)罷免、撤換制給予了很高評(píng)價(jià),在后來的社會(huì)主義國家頒布的憲法里,罷免是社會(huì)主義國家憲法責(zé)任的主要表現(xiàn)形式之一。不論是西方憲政國家還是社會(huì)主義國家,除了憲法規(guī)定了憲法責(zé)任的形式外,同時(shí)還規(guī)定了憲法責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

三、由人治到法治的轉(zhuǎn)變:政府憲法責(zé)任實(shí)現(xiàn)的可能性

講到法治,人們首先會(huì)想到亞里士多德的經(jīng)典性論述:法治應(yīng)當(dāng)包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的。亞里士多德的這一界定可以理解為是從法律自身要求和法律在社會(huì)中的實(shí)現(xiàn)程度這兩個(gè)方面最早揭示出法治所應(yīng)具備的兩個(gè)基本屬性:法律的權(quán)威性和法律本身的優(yōu)良品性。他的這一解釋奠定了后世法治解釋的根基,因而,自近代以來,西方一些政治家和思想家對(duì)法治含義的揭示都或多或少地受到亞里士多德對(duì)法治解釋的影響,一直把法獲得普通的服從和良法作為法治的應(yīng)有之意。從亞里士多德的經(jīng)典定義我們可以推導(dǎo)出或者說我們可以理解為:首先,法治是一種觀念和原則,即法律至上的觀念和依法行為的原則;其次,法治是一種治國方略和調(diào)控方式,它和人治是對(duì)立的;再次,法治是一種理想的社會(huì)狀態(tài),由于每個(gè)人特別是行使權(quán)力的人具有法律至上的觀念,都依照既有的法律作為自己的行為準(zhǔn)則而使得整個(gè)社會(huì)井然有序。如果這樣來理解法治就不難發(fā)現(xiàn),法治和憲法、憲政的關(guān)系非常密切。有學(xué)者認(rèn)為,在一定意義上說憲政與法治是同義語,但筆者更愿理解為:法治是憲政的條件和基礎(chǔ),或者說憲政只有在法治的宏觀背景下才是可能的。因?yàn)?只有每個(gè)人特別是行使權(quán)力的人具有法律至上的觀念,憲法至上的意識(shí)才能找到歸宿;只有每個(gè)人自覺地服從法律、依法辦事,憲法才能實(shí)施。因此,只有在法治背景下,憲法才能獲得真正的服從和尊重,也只有在法治的條件下,行使權(quán)力的人違反了法律,包括違反憲法才有可能受到制裁。總之,只有法治的,才是憲政的。法治是存在良憲并能使良憲真正實(shí)施的宏觀背景,同樣,也只有在法治環(huán)境下,對(duì)違反憲法的責(zé)任者才有可能追究。但是,僅僅有這種宏觀背景還不夠。憲法責(zé)任的實(shí)現(xiàn)還必須借助于具體的制度作為基礎(chǔ)性條件,其中公民是否享有知情權(quán),政務(wù)信息是否公開,能否實(shí)行自由公正的選舉,對(duì)憲法責(zé)任的追究至關(guān)重要。前文已論及:直接民主制只適于小國寡民的城邦國家,在地廣人眾、經(jīng)濟(jì)利益存在區(qū)域、產(chǎn)業(yè)分化的民族國家里只能實(shí)行間接民主制,人民只有通過一定的途徑將自己的部分權(quán)力讓渡出去,交由特定的機(jī)關(guān)和個(gè)人代為行使。特定機(jī)關(guān)和個(gè)人權(quán)力取得的途徑就是人民授予權(quán)力的途徑,從制度設(shè)計(jì)的層面講,來自于憲法。人民通過憲法的授權(quán),使得特定的機(jī)關(guān)和個(gè)人取得權(quán)力(憲法權(quán)力),從操作層面來講,人民是通過選舉來選擇特定的憲法權(quán)力行使者的,人民通過選舉讓特定的人擁有憲法權(quán)力,因此,選舉的原初功能可以概括為:選擇和賦權(quán)。所謂賦權(quán),就是指賦予權(quán)力合法性的功能。在現(xiàn)代國家,只有按照選舉的方式所產(chǎn)生的執(zhí)掌公共權(quán)力者,才具有合法性。用托馬斯#杰斐遜的話說,憲政制度下的選舉提供了一個(gè)處理公共權(quán)力轉(zhuǎn)移的和平途徑,而傳統(tǒng)政體下的政治權(quán)力演繹的則是專制、反抗、暴力和陰謀的不合理循環(huán),這樣沒完沒了的反復(fù)下去[13]。因此,選舉的原初功能就在于:它為政治統(tǒng)治披上了合法性的外衣,為權(quán)力的統(tǒng)治和權(quán)力服從提供了合意的法律文本,同時(shí),也打開了通向民主之路的途徑。尤其是普通的選舉制度,使現(xiàn)代政治統(tǒng)治的合法性得到了絕大多數(shù)成員的認(rèn)可而更具有吸引力和號(hào)召力,從而把形式的合法性與實(shí)質(zhì)的合法性有機(jī)地結(jié)合與體現(xiàn)。[14]民可載舟,也可覆舟,人民通過選舉賦予特定的人行使憲法權(quán)力,同樣也可以通過選舉讓已經(jīng)掌握憲法權(quán)力的人中止行使憲法權(quán)力或拱手交出憲法權(quán)力,這就是現(xiàn)代選舉的另一個(gè)基本功能即監(jiān)督功能。就選舉的監(jiān)督功能而言,選舉權(quán)是公民手中掌握的無形力量,這種無形壓力促使通過選舉而產(chǎn)生的行使公共權(quán)力的人謹(jǐn)慎地使用手中的權(quán)力,積極踐行他在當(dāng)選前所作的承諾,否則,選民有權(quán)收回當(dāng)初的授權(quán)或委托,經(jīng)過法律程序提前解除其職務(wù),或撤消政府的合法性,另行改組或重組政府。作為主權(quán)者的人民在把權(quán)力授予出去以后,為了保證權(quán)力為自己服務(wù),必須對(duì)行使權(quán)力者進(jìn)行監(jiān)督,但監(jiān)督的一個(gè)重要前提就是人民能夠掌握權(quán)力行使過程的種種信息,即人民必須知情。而知情意味著政務(wù)信息的公開,知情權(quán)和政務(wù)公開是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。西方國家的知情權(quán)理念和知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)都是針對(duì)國家行為的公開性而言的。洛克在其《政府論》中指出:無論國家采取什么形式,統(tǒng)治者應(yīng)該以正式公布的和被接受的法律,而不是以臨時(shí)的命令和未定的決議來進(jìn)行統(tǒng)治。因?yàn)橹挥羞@樣才能使人民知道他們的責(zé)任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障并將統(tǒng)治者限制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)[15]。美國開國功臣托馬斯#杰斐遜曾在寫給友人的信中強(qiáng)調(diào):政府的基礎(chǔ)源于民意,因此,首先應(yīng)該做的就是使民意正確,為免使人民有誤,有必要通過報(bào)紙,向人民提供有關(guān)政府活動(dòng)的充分情報(bào)。進(jìn)一步則要研究把新聞廣泛地傳遞到全體人民中去。他還提出了表達(dá)自由的概念,其中就包含了把掌握的信息公開表達(dá)、傳播出來即信息自由和信息公開。他指出,政府信息公開的重要性如同太陽對(duì)空氣中的細(xì)菌一樣重要,也像路燈防止小偷一樣重要[16]。曾任美國第四任總統(tǒng)的詹姆斯#麥迪遜說:公眾要想成為自己的主人,就必須用學(xué)得的知識(shí)中隱含的權(quán)力來武裝自己;政府如果不能為公民提供充分信息,或者公眾缺乏暢通的信息資源,那么所謂面向公眾的政府,也就淪為一場(chǎng)滑稽劇悲劇的序幕[16]。美國憲法修正案第一條規(guī)定:國會(huì)不得制定下列法律:建立宗教或禁止宗教自由;削減人民言論或出版自由;消減人民和平集會(huì)及向政府請(qǐng)?jiān)干暝┲畽?quán)力,這個(gè)修正案的意圖在于保障言論自由,但同時(shí)也暗含了對(duì)公民知情權(quán)的保障,該修正案成為后來美國知情權(quán)保護(hù)法律制度的依據(jù)。法國人權(quán)宣言第11條宣稱:自由交流思想和意見是人類最珍貴的權(quán)利之一;每一個(gè)公民都可以自由地說話、寫作及發(fā)表自己的作品。第15條規(guī)定:社會(huì)有權(quán)力要求機(jī)關(guān)工作人員報(bào)告工作。與知情權(quán)和政務(wù)公開的理念相適應(yīng),西方國家逐步確立了政務(wù)公開的制度,為憲法責(zé)任的實(shí)現(xiàn)提供了制度性前提。