導(dǎo)語：監(jiān)察委權(quán)力運作與憲法規(guī)制一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】為堅決遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢頭，中共中央在三地試點改革，并在三省設(shè)立各級監(jiān)察委員會，當(dāng)前總結(jié)改革經(jīng)驗準(zhǔn)備向全國推廣。這涉及到監(jiān)察委權(quán)力的運作，國家監(jiān)察體制改革要邁出堅實步伐就必須遵循法治原則。改革的合憲性和合法性為改革順利進(jìn)行提供法治保障。國家監(jiān)察權(quán)的權(quán)力范圍廣，對其監(jiān)督需要相應(yīng)的制度設(shè)計。對權(quán)力的監(jiān)督是為了更好保證權(quán)力的不濫用，秉承依法治國，有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】國家監(jiān)察體制改革；監(jiān)察委；權(quán)力制約

一、監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實意義

報告指出當(dāng)前仍然要堅定不移全面從嚴(yán)治黨，我們黨面臨的執(zhí)政環(huán)境依然復(fù)雜，黨內(nèi)思想不純、組織不純、作風(fēng)不純等問題依然存在，并未解決。所以健全黨和國家的監(jiān)督體系是當(dāng)前首要任務(wù)，建立監(jiān)督網(wǎng)，深化國家監(jiān)察體制改革，接下來要將試點工作在全國范圍內(nèi)推廣開展開來，組建一支由國家、省、市和縣的監(jiān)察委員會隊伍，與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公。國家監(jiān)察體制改革后，新成立監(jiān)察委員會與政府、法院和檢察院形成“一府兩院一委”的格局。這是歷史的選擇，是中國特色社會主義道路的選擇。就監(jiān)察體制而言，是世界上任何政黨或國家的權(quán)力穩(wěn)固所需。各國監(jiān)察體制的模式不盡相同，腐敗程度不一，各國采取的改革措施和手段不一，面對的都是腐敗問題，任何改革的最后結(jié)果有可能是積極的，也有可能是消極的。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在三省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，為在全國推開積累經(jīng)驗。自《試點方案》實施至今，取得了顯著的實效，也就是說監(jiān)察體制改革取得了實效。腐敗是自古以來未曾治愈的頑疾，只要有權(quán)力的地方就有腐敗，不論權(quán)力大小，當(dāng)前能做的是想辦法減少腐敗，不斷創(chuàng)新監(jiān)察體制并改革對于遏制腐敗具有顯效。順應(yīng)時代的發(fā)展，增設(shè)監(jiān)察委員會是必須的，也是必要的。監(jiān)察體制改革將反腐敗置于國家權(quán)力中，大大增加了反腐敗力度。[1]設(shè)立監(jiān)察委員會屬于重大政治改革，十八屆四中全會明確要求“重大改革于法有據(jù)”，改革必須在一定的法律界限之內(nèi)，具備合法性、合憲性方可進(jìn)行。在試點階段就開始遵循相應(yīng)的法治原則，為改革順利提供法制保障。[2]國家監(jiān)察體制改革是為“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”，也是黨建立統(tǒng)一權(quán)威的反腐敗體制，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，權(quán)力制約是任何國家治理首要任務(wù)，當(dāng)前的監(jiān)察體制改革是對權(quán)力制約的新方式、新探索。

二、監(jiān)察委權(quán)力來源

2018年《中華人民共和國憲法修正案（草案）》（摘要）公布，正式確立了監(jiān)察委員會作為國家機(jī)構(gòu)的法律地位，監(jiān)察體制改革進(jìn)入深水期。我國法治進(jìn)程中對權(quán)力的監(jiān)督、對腐敗的打擊，是國家治理中的主要問題，因此依法治國必先依憲治國，依法執(zhí)政首要是依憲執(zhí)政。設(shè)立監(jiān)察委體現(xiàn)了權(quán)力來源于人民。需要明確的是我國根本政治制度是全國人民代表大會制度，所以說我國權(quán)力配置中，人大的立法權(quán)的法律位階很高。以往的“一府兩院”由人大產(chǎn)生，受其監(jiān)督。[3]監(jiān)察委成員由人民代表大會產(chǎn)生，也受其監(jiān)督。國家監(jiān)察體制改革試點授權(quán)的依據(jù)分別是全國人大常委會授權(quán)和全國人大直接授權(quán)。一是全國人大常委會授權(quán)，憲法中指出全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人大常委會，人大屬于我國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人大常委也就是我國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)行使全國人大作為我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)。全國人大事先授權(quán)全國人大常委會作出試點授權(quán)決定，憲法明確規(guī)定全國人大可授予全國人大常委會其他職權(quán)。全國人大常委會的試點授權(quán)決定明確指出授權(quán)的憲法依據(jù)是什么。二是全國人大直接授權(quán)，憲法中列舉全國人大的職權(quán)中指出全國人大有權(quán)行使其作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)。全國人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)有修憲權(quán)、立法權(quán)、任免權(quán)和重大問題決定權(quán)監(jiān)察體制改革。監(jiān)察體制改革涉及重大政治體制改革，人大可啟用修憲權(quán)來推動改革。[4]監(jiān)察體制改革后成立的監(jiān)察委作為國家機(jī)構(gòu)，行使國家權(quán)力。其權(quán)力由憲法賦予，職權(quán)內(nèi)容遵照《憲法》和《國家監(jiān)察委員會組織法》，且與檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)平行。國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，重點在與監(jiān)察委的權(quán)力運作。監(jiān)察委權(quán)力屬性的配置直接影響其權(quán)力的運作，也對監(jiān)察制度的完善起到一定作用。[5]按照法理，監(jiān)察委作為一個行使國家公權(quán)的機(jī)關(guān)要恪守“職權(quán)法定”原則，作為與一府兩院并列的機(jī)關(guān)，行使的權(quán)力要恪守“職權(quán)限定”。[6]監(jiān)察體制改革加強(qiáng)對行使公權(quán)力的公職人員的廉政建設(shè)，強(qiáng)化在國家權(quán)力體系中各個工作人員的監(jiān)督，提升反腐效率。監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)需得到法律層面的明確授權(quán)，其合法性來源于法律的明文規(guī)定。[7]從試點地區(qū)來看，監(jiān)察委成員組成均是黨員且屬于國家公務(wù)員。《方案》要求以選舉和任命的形式產(chǎn)生監(jiān)察委，監(jiān)察委由人大選出，北京市、山西省和浙江省由紀(jì)委書記擔(dān)任監(jiān)察委主任，紀(jì)委副書記擔(dān)任監(jiān)察委副主任，監(jiān)察委員中多數(shù)成員是紀(jì)委委員。從三地試點地區(qū)來看，監(jiān)察委的機(jī)構(gòu)設(shè)置是將整合國家監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局、人民檢察院的反貪污賄賂局和反瀆職侵權(quán)局等機(jī)關(guān)。[8]明確指出，在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度。依據(jù)《憲法》和《行政監(jiān)察法》，監(jiān)察委享有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)。監(jiān)察委的監(jiān)察范圍是對行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送監(jiān)察機(jī)關(guān)依法提起公訴。監(jiān)察委留置權(quán)要求當(dāng)事人在規(guī)定時間內(nèi)說明情況，這使監(jiān)察委的工作開展更具有時效性。監(jiān)察委員會是獨立于行政機(jī)關(guān)且與行政機(jī)關(guān)相互平行的國家機(jī)關(guān)，其職能的內(nèi)涵與外延遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。國家層面來說，設(shè)立的國家監(jiān)察委員會在國家機(jī)構(gòu)體系中的職能超過國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。監(jiān)察委不同于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，《國家監(jiān)察法》和《行政監(jiān)察法》職能安排不同。《行政監(jiān)察法》屬于行政法，《國家監(jiān)察法》屬于憲法相關(guān)法。[9]監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)范圍過大，如果對調(diào)查權(quán)沒有相應(yīng)的約束機(jī)制就很容易侵犯人權(quán)。探索監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的法治路徑，從程序上約束調(diào)查權(quán)的行使。[10]

三、監(jiān)察委的監(jiān)督與被監(jiān)督的法治途徑

強(qiáng)調(diào)要健全黨和國家監(jiān)督體系，加強(qiáng)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子中。建立巡視巡查上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，監(jiān)督監(jiān)督者，推動機(jī)關(guān)廉政建設(shè)，形成政治監(jiān)督與法律監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的中國特色監(jiān)察權(quán)運行機(jī)制。[11]在十八屆中央紀(jì)委七次全會報告中提到，將在十三屆全國人大一次會議審議通過國家監(jiān)察法。屆時監(jiān)察委的監(jiān)督完全依法進(jìn)行。首先，監(jiān)察委的內(nèi)部監(jiān)督，加強(qiáng)監(jiān)察委員的黨性教育、抓牢監(jiān)察委干部的職業(yè)道德和紀(jì)律教育，黨的監(jiān)督主要靠黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督，同樣監(jiān)察委的監(jiān)督也依賴于自我監(jiān)督,監(jiān)察委必須樹立法治思維，遵循法治原則，增強(qiáng)監(jiān)察委員的自律。在內(nèi)部監(jiān)督上，辦案部門與其他部門在工作上保持距離，其他未參與案件的部門人員不允許進(jìn)入辦案區(qū)，并且嚴(yán)厲禁止內(nèi)部案情打聽和提禮送情的情況出現(xiàn)。[12]嚴(yán)格依照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督，做到?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外，不允許有不受制約的權(quán)力，在辦案程序上要強(qiáng)調(diào)法治思維和法治方式。內(nèi)部監(jiān)督有利于從源頭上預(yù)防監(jiān)察委權(quán)力濫用，主要方式應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)監(jiān)察委內(nèi)部建設(shè)、強(qiáng)化監(jiān)察委上級監(jiān)督和對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約。監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)做到自覺接受監(jiān)督，在執(zhí)紀(jì)審查時必須向上級監(jiān)察委報告，有利于上級監(jiān)察委對其監(jiān)督。加強(qiáng)上級監(jiān)察委員會對下級監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在監(jiān)察委選人用人方面，對提名干部的考察由上級監(jiān)察委及其同組織部門進(jìn)行。深化監(jiān)察人員執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度，對違規(guī)操作、審查履責(zé)不嚴(yán)等行為和后果進(jìn)行規(guī)定。其次，對監(jiān)察委的外部監(jiān)督是指除監(jiān)察委自身監(jiān)督以外的黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體及個人的監(jiān)督。監(jiān)察體制改革試點實行各級黨組織和監(jiān)察委合署辦公，并不影響黨組織對監(jiān)察委的監(jiān)督。監(jiān)察委相關(guān)工作涉及重大問題時要向上級黨組織請示報告，同時向同級黨委匯報。黨委的組織部門和干部監(jiān)督職能等部門的個人相關(guān)事項報告與干部任免監(jiān)督也包括對監(jiān)察委相應(yīng)的監(jiān)督。在今后監(jiān)察體制改革中可以將對下級監(jiān)察委的監(jiān)督納入上級巡視監(jiān)督中。發(fā)揮人大監(jiān)督的作用，人民政協(xié)可通過建議和批評，發(fā)揮監(jiān)督作用。發(fā)揮司法監(jiān)督的效能。檢察院和法院對監(jiān)察委工作流程的監(jiān)督。加強(qiáng)群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，建立重大案情通報制度，適時向社會大眾公開相關(guān)信息。有權(quán)力就可能存在腐敗，監(jiān)察委是從地方到中央的具有權(quán)威性的反腐敗機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會權(quán)力將可能十分大。盡快建立律師介入制度，律師介入使犯罪嫌疑人的人權(quán)得到保障，也能防止監(jiān)察權(quán)的濫用。堅持法律面前人人平等原則，健全完善當(dāng)事人人權(quán)保障制度。在既成事實上嚴(yán)格區(qū)分工作失誤與違法違紀(jì)，在違法違紀(jì)上以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，違紀(jì)則依黨紀(jì)處分，違法則受法律制裁。[13]從終極意義上而言，權(quán)利是權(quán)力的基礎(chǔ)，脫離權(quán)力監(jiān)督制約的權(quán)力將無限膨脹。比如每年將處理案件信息對社會公開，加強(qiáng)社會輿論監(jiān)督，建立對輿論監(jiān)督權(quán)的法律法規(guī)，保障輿論權(quán)的行使。群眾的權(quán)利是監(jiān)察委權(quán)力的基礎(chǔ)，脫離群眾監(jiān)督制約的監(jiān)察委是不可行的，會造成監(jiān)察委權(quán)力的膨脹。[14]我國根本政治制度是人民代表大會制度，監(jiān)察委向上級人大報告，對上級人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。依照《監(jiān)察法（草案）》，監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，同級人大與常委會只是間接監(jiān)督，上一級監(jiān)察委員會的直接監(jiān)督實屬內(nèi)部監(jiān)督。習(xí)指出權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道之內(nèi)會造福百姓，在法律之外運行則是百害而無益。必須把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，則需依法設(shè)置機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)力。人民通過憲法來防止公權(quán)力濫用，因此憲法的修改上應(yīng)該盡可能地增設(shè)監(jiān)察委這一機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制。自覺接受人民政協(xié)對監(jiān)察工作的意見和建議。未來可以在《國家監(jiān)察法》中增加針對監(jiān)察委員會違法行使監(jiān)察權(quán)以及對監(jiān)察委員會的監(jiān)察信息公開提起行政訴訟的規(guī)定，從而讓監(jiān)察委員會接受更為有效的訴訟監(jiān)督。[15]監(jiān)察委工作的公平公正和公開程度決定媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督的進(jìn)行。讓權(quán)力在陽光下進(jìn)行，消除社會對監(jiān)察委等國家機(jī)關(guān)的神秘性及擔(dān)憂。接受社會輿論的外部監(jiān)督，通過這樣的公開方式使監(jiān)察工作保持透明性。在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部具有黨員身份的干部也同時接受黨的監(jiān)督，對監(jiān)察委的監(jiān)督可以是上級黨委與上級監(jiān)察委同時監(jiān)督。監(jiān)察委在同級黨委的監(jiān)督體現(xiàn)在合署辦公上，監(jiān)察體制改革后各省市縣監(jiān)察委員會主任由各省市縣常委中的紀(jì)委書記兼任。因此各級監(jiān)察委員在加強(qiáng)自身監(jiān)督的同時接受人大監(jiān)督、社會監(jiān)督和黨的監(jiān)督。[16]通過大數(shù)據(jù)等互聯(lián)網(wǎng)手段提升監(jiān)督的實效性，對各級監(jiān)察委員接受監(jiān)督的情況進(jìn)行匯總分析。

作者:蔡靜 單位:廣東海洋大學(xué)