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一、現行體制中檢偵關系之檢討

本文所稱檢偵關系特指公訴案件庭審前階段檢察機關與公安機關等偵查機關之關系。

（一）公安機關與檢察機關的性質及法律職責

依我國現制，公安機關與檢察機關均有獨立而嚴密的組織機構，各自獨立，互不隸屬。公安機關是國家的治安保衛機關，屬國家行政機關，是各級政府的重要組成部分。在刑事訴訟中，公安機關是偵查機關，行使國家刑事偵查權，負責法律規定的刑事案件的立案偵查工作。其具體職責就是采用各種偵查手段收集案件證據，查獲犯罪嫌疑人，查明案件事實，為檢察機關提起公訴和出庭支持公訴提供證據基礎以及必要時對嫌疑人采取人身保護措施以保障刑事訴訟的順利進行。此外，還負責部分刑事判決、裁定的執行，在此不是本文要論述的內容。在我國，人民檢察院是國家法律監督機關，并采檢察機關與行政機關平行體制，即檢察機關與行政機關在國家體制中處于同等的法律地位，各有獨立的組織體系，彼此之間沒有隸屬關系。在刑事訴訟中，檢察機關依法行使檢察權，負責檢察、批準逮捕、直接受理的案件的偵查以及提起公訴、支持公訴。

（二）現行檢偵關系之檢討

現行體制下刑事訴訟中檢察機關與公安機關等偵查機關的關系可以從以下幾個層面來描述。

首先，根據《憲法》第135條、《刑事訴訟法》第7條的規定，二者之間存在著分工負責、互相配合、互相制約的關系。通說認為，分工負責是指兩機關依據法律規定，在法定范圍內行使職權，不允許互相取代或者超越職權范圍行使職權。互相配合是指由行為目的的一致性決定，兩機關在刑事訴訟活動中應在分工負責的基礎上彼此配合，而不能互相拆臺。互相制約是指在刑事訴訟中，為防止權力濫用及違法現象的發生，兩機關必須存在制約關系。

“分工負責、互相配合、互相制約”作為處理兩機關在刑事訴訟中的關系的一般原則，從表面上看，似乎符合科學原理。但因其過于原則，沒有具體的措施來規范二者之間的關系，更為重要的是受其自身局限性、非科學性的限制，司法實踐中出現了諸多嚴重的問題。如根據傳統訴訟理論的解釋，偵查與起訴是獨立的訴訟階段，并無形中造成公安機關與檢察機關之間無主次的平等關系，甚至造成以偵查為中心的實際格局。實踐中由于過分強調了各自的獨立性，也就不可避免地出現了相互扯皮的現象；而分工負責被強調得多了，互相配合就少了，即使有配合，也多是不正常的配合，如有些案件檢察機關親臨現場，未對案件進行充分審查，即作出批捕的決定（這種情況在刑事訴訟法修正之前與修正之后都是存在的），造成檢察機關對公安機關沒有起到應有的制約作用。而在一些地方，公安機關與檢察機關之間因制約變成“制氣”而致彼此之間關系很僵，如檢察院在審查公訴過程中退回公安機關補充偵查時，實踐中竟發生了公安機關隔墻將案卷“原封”退回的怪現象。制約的目的本是為了防止和糾正可能及已經發生的錯誤，結果變成了相互扯皮，而在有些地方，檢偵關系很好，或礙于情面，檢察機關不愿制約，對偵查機關的違法行為熟視無睹。所有這些都是立法者始料未及的。現在很有必要對“分工負責、互相配合、互相制約”這一原則進行反思。應當說，這一原則在理論上具有一種理想色彩，果能實現當然完美，但正因其太理想化并缺乏訴訟體制上的合理性，所以實踐中較難實現，乃至造成痼疾叢生。用這樣的原則調整二者之間的關系，顯然是無視檢、偵機關在刑事訴訟中的直接利益的一致性的原因。須知，公安機關與檢察機關在刑事追訴活動中具有目的上的一致性，分工負責基礎上的互相制約關系必然造成能量內耗，并且互相制約關系也并未能阻止違反程序、濫用權力侵犯公民合法權利等違法現象的屢屢發生。

公安機關與檢察機關在刑事訴訟中實行分工負責，是否意味著二者之間地位的平等？檢、偵實行平等關系是否是最佳的體制設計？值得思考，容后再論。“配合”一詞在處理檢偵法律關系上顯然具有模糊性。怎樣配合？在什么樣的范圍或限度內配合？一機關不與對方配合時法律后果如何？顯然無法可依。互相制約的關系在檢偵實踐中也因法律規定有欠具體并缺乏相應的法律后果而并未實現。所有這些問題的存在已經表明如何突破既存框框，科學構建檢偵關系，亦成為解決司法體制弊端的必然要求。

其次，根據《憲法》第129條、《刑事訴訟法》第8條的規定，檢察機關對公安機關的刑事立案、偵查工作享有法律監督的權能。《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是法律監督機關。”《刑事訴訟法》第8條規定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督。”從以上法律規定來看，公安機關的刑事立案、偵查工作無疑是檢察監督的對象。而且，最高人民檢察院的有關規則也就檢察機關對偵查的監督做了較為具體的規定。1996年修正的現行刑事訴訟法強化了立案監督。該法第87條規定：“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認為公安機關應當立案偵查而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案的理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案。”這一規定表明，公安機關與檢察機關傳統的相互獨立的關系已經發生了變化，雖然尚未確立檢察機關對刑事警察的偵查指揮權，但已確立了對刑事案件立案偵查的決定權。“這項權利，實際上是偵查指揮權的一個組成部分。”[1]應當注意的是，立法上雖賦予檢察機關立案監督權，但由于檢察機關人員之限制及公安與檢察之間法定的制約關系（一些公安機關即以與檢察機關之間的所謂互相制約的關系拒絕監督），使得實踐中存在的公安機關該立案的不立案導致放縱犯罪的現象并無多大改觀。而公安機關立而不偵等拖延偵查的問題更是檢察機關在實施偵查監督時難以根治的頑癥。具體表現為：（1）要求其說明不立案理由不予說明或遲延說明；（2）通知立案不立案或遲延立案；（3）立而不偵或偵而不結。公安機關降格處理，將刑事案件作為治安案件違法分流，或一罰了之，如此等等，公安機關中存在的腐敗問題已經嚴重影響到對犯罪的有效懲治與社會秩序的恢復。這也是一些被害人控告無門，大眾對刑事司法產生信任危機的根本原因之一。

在刑事訴訟法修改以前，有人認為檢察機關的偵查監督職能是通過審查批捕和審查起訴來實現的，且偵查監督的內容與方式僅包括審查批捕與審查起訴，這顯然是一種誤解。審查批捕與審查起訴與其說是實施檢察監督的方式，不如說是檢、偵機關之間的一種權力分工更為準確。基于防止偵查機關違法偵查導致權力濫用侵犯人權的目的出發，實行對偵查過程的全面監督應是檢察機關法律監督的應有內容。然而現行法雖賦予檢察機關這一監督權，但由于檢察機關自顧不暇及缺乏有效的制約措施作為保障，更為根本的是檢察機關對公安機關沒有組織上的控制權，也沒有職能上的領導權，檢察機關的所謂偵查監督職能根本無法真正實現。實踐中，在偵查階段，檢察機關很少能夠發現偵查機關的違法偵查行為，即使有所發現，而向公安機關發出“糾正違法通知書”時，公安機關陰奉陽違，命令放人它不放，命令糾正違法行為它不糾正的現象大量存在。目前，公安機關在偵查階段享有除逮捕之外一切強制偵查方法的自行決定權，包括拘留、搜查、扣押、竊聽等，而這些強制偵查方法的使用直接關系到公民人身自由、財產及隱私等基本權利，公安機關不受制約的這些權力是導致偵查階段存在嚴重侵犯公民人身自由等基本權利的最大根源。而偵查機關處于權力真空狀態不受制約的立法設計造就了超糾問式偵查構造，與我國正在刑事訴訟領域中推進的民主化、開放化改革以及刑事程序法治化、正當化趨勢是格格不入的。其后果是，在偵查實踐中，違法現象屢禁不止，愈演愈烈，諸如不當使用拘傳、取保候審、監視居住，濫用刑事拘留、超期拘留，超期羈押，濫用戒具，刑訊逼供、變相刑訊、勸供、騙供、誘供；非法搜查、扣押；對被害人、證人違法取證，采用威脅、引誘的方法獲取證人證言；以教帶偵、以罰代偵；徇私枉法，私放嫌疑人，疏于乃至放縱對犯罪的追究，[2]如此等等，不一而足。嚴重違法的偵查行為大量存在，已成為中國法治化進程中刑事司法民主化改革中的一個嚴重病區。怎么解決這一久治不愈的頑疾？從檢偵機關的關系而言，必須加強切實的監督，檢察機關必須能從制度上形成對偵查機關的有效制約。

現行檢偵關系與原刑事訴訟法規范的庭審方式是一致的。根據原刑事訴訟法的規定，公安機關偵查終結將案件移送檢察機關審查起訴，如果檢察機關審查后提起公訴，法院須進行實質審查，即只有“犯罪事實清楚、證據確實充分”，方能決定開庭審判，而且法官可運用庭前調查權補充證據。在法庭審判階段，由法官包攬證據的出示與調查，而檢察官往往只需宣讀起訴書、公訴詞，再有就是補充法官的證據調查。法官集裁判與控訴雙重職能于一身，控審合一，被告人則處于被審問的訴訟客體地位。從法官的角度講，他更多的是接受檢察官遞過來的接力棒，幾乎完全承擔起審判階段的追訴職責。公、檢、法三機關這種接力式分工，使得偵、訴、審猶如生產流水線上的“三道工序”，均有查明案件的義務。在這種訴訟構造中，追訴犯罪的效度在很大意義上講并不取決于偵查機關的偵查、檢察機關的起訴的質量，因為審判階段的大部分工作由法官來做，且具“兜底”之功能，法官無論是在庭審前還是庭審過程中遇證據不足或有疑問時，都會自行調查、收集補充證據或者要求控方補充證據。這種庭審方式的特點在于過分依賴法院職權，即通常所謂強職權主義（或稱超職權主義）的審判模式，其弊端不僅在于使法院負荷過重而無法正常運轉，更在于它集控訴與裁判于法官之一身，既當原告，又做裁判，訴訟應有的控辯平衡、裁判中立的庭審結構并未形成，程序的公正性何以保證？

1996年修正的現行刑事訴訟法以控審分離、控辯對抗為基點改革了庭審方式，新庭審方式從科學構建控、辯、審三方關系及強化庭審功能的目的出發，吸收了當事人主義的基本因素，將控訴職能回歸于檢察機關，在法庭上檢察官代表國家承擔起了證明被告人有罪的舉證責任，辯護方則享有辯護的權利。檢辯雙方完全獨立承擔起舉證責任，特別是強化了檢察官的舉證責任，減輕了法官職權調查的義務，法院雖保留了一定的查證職權，但法官將從控審分離中逐漸擺脫追訴傾向，保持客觀、中立，從而實現公正裁判。檢察官作為控方的代表正在獨立承擔起控訴的舉證責任，而能否實現對犯罪的有效追訴，能否實現國家刑罰權，將完全依賴于檢控方能否在法庭上充分有效地舉證。在這種情況下，檢察官的舉證效能，成為追訴能否成功的關鍵。毋庸質疑，檢察官的舉證效能，不僅與其運用證據的業務水平有關，更重要的是取決于檢察官掌握的證據的質量、數量，即偵查機關的工作成果與取證的合法性。如果偵查機關取證充分且合法有效，則追訴成功的機率必將大大提高，否則必然難以保證。但由于偵查階段收集證據由公安機關進行，檢察機關基于分工負責的制度設計而僅負責審查批捕與審查起訴，從立法上說無權介入偵查過程，實踐中亦有介入者（一般是針對大案、要案的），主要是辦理批捕，往往被稱為“聯合辦公”，應該是“相互配合”的表現吧，但偵查仍由偵查機關獨立完成。偵查機關往往追求破案率，而對證據收集的全面性及合法性關注不夠，導致該收集的證據沒有收集或者因有瑕疵，必然造成公訴人在法庭上舉證困難，或面臨窘境，陷于被動局面。即便可以申請退回補充偵查，但由于事過境遷，證據的收集必然愈加困難，而由于檢察機關對公安機關沒有偵查指揮權，公安機關拒絕或者拖延補充偵查時，[3]檢察機關只有自行補偵，但由于檢察機關對公安機關負責偵查的案件缺乏經驗與相應的裝備，人員亦存在問題，加之檢察機關訴前對此案件沒有介入，補充偵查會有很大困難，而現行刑事訴訟法又對補充偵查的次數作了兩次的限制，所有這些必然損及刑事追訴的效度。而補充偵查又必然導致延期審理以致影響審判的順利進行降低訴訟的效率。當前檢察系統正在進行的主訴（或稱主控、主辦）檢察官制度改革，設立主訴檢察官專司出庭支持公訴，檢察事務官、書記官作為主訴檢察官的助手。一些地方（限于檢、偵機關關系較好的地方），已有檢察官、檢察事務官提前介入偵查機關的活動，對一些重大、復雜的案件進行指示，克服偵查機關片面追求獲取嫌疑人口供，不顧證據的合法性、全面性以及收集證據的程序的合法性，以保障指控的成功的實踐，但終因立法無此規定，更多地方的公安偵查機關拒絕檢察機關的介入。檢察機關追訴職能的強化，要求其取得對偵查機關取證活動的控制，否則，檢察機關的公訴職能難以充分實現。在實踐中，一些出庭檢察官已經面臨舉證困境，呼吁建立對偵查機關取證活動的控制以實現追訴的成功。因此，檢偵機關在追訴犯罪的目的上的一致性在控辯式庭審方式確立以后愈加凸顯，追訴實踐必然呼喚建構有利于實現有效追訴的新型檢偵關系。檢察機關提前介入偵查機關的活動，從事證據收集的指導，成為實踐中的需要。

綜上，一方面，適應控辯式庭審方式改革，為實現有效追訴，另方面，從控制偵查機關以減少乃至防止其濫用權力出發，必須革除檢偵各自為政的弊端，重新建構檢偵關系。而改革的方向必然是確立檢察機關對偵查的有效控制，表現為對偵查機關立案活動的監督以及取證行為合法性、有效性的指導。

二、檢偵關系之重塑——一體化改革

傳統的檢、偵機關分工負責、互相配合、互相制約的關系已經在制約著積極有效的追訴活動。彼此之間的扯皮、推諉造成能量內耗以及檢察機關對偵查機關監督不力，使得警察權力失控，有案不立、不破不立、立而不偵、徇私枉法等放縱犯罪以及超期羈押、刑訊逼供、變相刑訊、非法搜查、扣押等侵犯公民人身、財產權利的違法偵查行為已成為突出的問題。從防止上述現象的發生、保護公民合法權利出發，必須加強對刑事警察的制約與監督，這也是法治化的要求。針對偵查階段警察權力過于集中以及濫用權力現象普遍存在、較為嚴重以及偵查效益不高的現狀，適應控辯式庭審方式改革的需要，我們認為應重塑檢偵關系。而提高追訴效率與防止偵查權力濫用應成為重塑檢偵關系并重的雙重價值目標。

檢偵之間如何協調分工，確立什么樣的檢偵關系，是刑事司法制度改革中一個亟待解決的重大問題。目前，世界各國檢偵關系大致有兩種模式：（1）檢、偵獨立式。如美國檢察官承擔出庭公訴的職責，警察負責偵查。警察相對于檢察官具有較強的獨立性。在英國，檢察機關建立時間不長，警察承擔偵查與起訴職能。隨著檢察制度的發展，檢察機關在刑事訴訟中取得了一定地位，逐步承擔起提起公訴的職責，但警察的獨立性較大。（2）檢偵親密式。如日本，刑事訴訟法即規定，檢察官在認為必要時偵查犯罪。檢察事務官接受檢察官的指揮進行犯罪偵查。檢察官與司法警察職員均為偵查機關。法律規定，兩者必須相互協作實施偵查。檢察官對司法警察職員享有命令、指揮權，包括一般命令權、一般指揮權和具體指揮權。[4]在德國，刑事訴訟法將警察嚴格地視為檢察院的一個“輔助機構”，規定了檢察機關對于警察的領導與指揮權，但實際情況是警察常常自主地將偵查程序進行到底，然后才向檢察院移送偵查結果。究其原因，對于檢察院來講，如果沒有足夠的人員，它也不可能執行刑事訴訟法所規定的程序模式。[5]在法國，偵查由警察、檢察官、預審法官共同行使，執掌偵查職能，司法警察官員對已發生的犯罪或即將發生的犯罪聞訊后，必須立即向檢察官報告，并采取一切有效的措施，保護現場，對未遂案件須采取中止實施的措施。司法警察官員在某案件未正式立案偵查前，有接受檢舉、控告并進行初步偵查的職責。司法警察官員在檢察官指定的范圍內可行使檢察任務，通常須聽從檢察官員的指揮與調動；在維護現場，搜查、保留證據時，須受檢察官的指揮。而眾所周知，預審法官一直扮演著“超級警察”的角色，國內對此一直有反對意見，認為預審法官職能混淆，又缺乏制約，需要加以改革，取消預審法官領導和指揮對現行重罪和輕罪的偵查的權力，1993年1月4日的法令廢除了預審法官的這一權力，但1993年8月24日的法律又重新確立了預審法官的該項權力。1998年的改革方案重新吸收了反對意見，取消了預審法官的這項權力。而檢察官在偵查階段的作用得到了加強，其對司法警察官員的指揮與控制權得以延續及強化。[6]

以上無論是哪一種模式，檢偵機關均受法官（治安法官）的制約，表現為檢偵機關采取逮捕、羈押、搜查、扣押等限制、剝奪嫌疑人人身自由的強制措施以及強制偵查手段須取得法官（治安法官）的令狀，以保證決定作出的合法性、必要性，并防止檢偵機關濫用權力侵犯公民基本權利。英美國家警察的獨立性有其基礎，即警察的素質較高，犯罪嫌疑人的權利保護措施較充分[7]，且警察須受法官的制約，警察實施的涉及公民人身、財產、隱私權利的帶有強制性的行為如對嫌疑人實施逮捕、羈押等，均須取得法官的許可令狀。而且，警察因違法證據排除規則的運用，而對取證活動的有效性及全面性均予以關注。[8]即便是具有職權主義之稱的大陸法系國家，檢偵機關也要受法官這一中立裁判者的制約，主要是對檢偵機關實施的關涉公民人身自由、財產權利、隱私等憲法規定的公民基本權利的限制或剝奪進行司法審查，防止偵控權力濫用侵犯公民權利。正是來自法官的制約，使得嫌疑人能夠在很大程度上對抗檢偵機關。一般而言，偵查機關的偵查可分為兩種方式，即任意偵查與強制偵查，前者由偵查機關自由使用，而后者即關涉公民人身、財產、隱私等重要利益的強制偵查方法，則須由法官這一中立的裁判者審查、批準，使得其具有了訴訟的形式，防止以行政方式單方面決定。它所具有的民主性是不言而喻的，而它對于實現程序乃至實體公正無疑是重要保證。

在檢偵機關之間，檢察機關因主導控訴職能而應獲得對偵查機關的優勢地位，偵查服從、服務于檢察機關應成為而者之間的基本關系。檢偵機關之間互相制約的關系，特別是偵查機關對檢察機關的制約，必然導致追訴力量的分散化，損及國家追訴犯罪功能的弱化。因此，檢偵機關之間平等的關系，尤其是偵查機關對檢察機關的制約，必然造成控訴能量的內耗。特別是隨著控審分離力度的加大，法官愈益中立，檢察官的控訴責任強化，更因將來確立違法證據排除規則后（這一規則的確立將是趨勢與必然），對控方指控證據即偵查取證的合法性、有效性、全面性的要求必將更高。此外，建構我國檢偵關系尚須考慮刑事訴訟的現狀，即警察素質整體較低，在偵查階段享有除逮捕之外所有強制措施以及搜查、扣押、竊聽等帶有強制性的偵查行為的自由決定權，并且犯罪嫌疑人由于沒有相應的權利保障而處于極為不利的境地。而警察沒有尊重法律程序的意識，更多地是追求破案率，對于將來法庭上檢察官舉證成功與否關注不夠，警察取證的合法性、有效性及全面性不足。為此，加強檢察機關對偵查警察的控制及取證活動的指導無疑是必要的、重要的。

《人民檢察院刑事訴訟規則》第265條規定，人民檢察院審查起訴部門在審查中發現偵查人員以非法方法收集犯罪嫌疑人供述、被害人陳述、證人證言的，應當提出糾正意見，同時應當要求偵查機關另行指派偵查人員重新調查取證，必要時人民檢察院也可以自行補充偵查。偵查機關未另行指派偵查人員調查取證的，可以依法退回偵查機關補充偵查。第266條規定，人民檢察院認為犯罪事實不清、證據不足或者遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人等情形，認為需要補充偵查的，應當提出具體的書面意見，連同案卷材料一并退回公安機關補充偵查；人民檢察院也可以自行偵查，必要時可以要求公安機關提供協助。與其如此，不如加強對公安偵查機關的領導權，實現同步的控制。而且，隨著控辯式庭審方式的完善，檢察機關的舉證責任愈來愈強化，檢察機關執掌偵查與控訴職能的必要性加強了，而任憑公安機關自行其事，其后果可想而知。為防止公安機關違法、超越法律行使職權，以及防止檢偵力量分散化、離心傾向，檢偵一體化應運而生（法官對偵查控制的意義更為重要，下文將述及）。

檢偵一體化這一檢偵關系的重置方式是訴訟發展的內在要求與必然趨勢。問題是檢察官如何介入偵查機關的活動。有學者提出對公安機關的組織體系進行重組，提出刑事警察與治安警察實現組織上的分離，建立專司偵查的刑警組織機構，并提出實行探長、警長負責制。[9]我們認為，這不失為有益的改革思路。但這一改革涉及的改動較大，在現行體制下改造起來有較大難度。如能在現行組織體制下實現功能上的分工與制約，無疑更為可行。我們認為，在檢偵一體化改革中，可在保持偵查機關組織上相對獨立性的同時，實現檢察機關對偵查機關立案偵查活動的職能監督與有效控制，即從立法上確立檢察機關對于偵查機關的職能上的領導與指揮地位。其目標是對刑事犯罪實現充分有效的追訴，同時在一定程度上防止警察權力濫用侵犯公民權利。具體內容為：（1）關于立案控制。為防止警察機關對應當追究刑事責任的案件不立案以及不當立案，應確立立案備案制度。公安機關立案的案件應報檢察機關備案，檢察機關有權審查，防止以罰代立、代偵，檢察機關對于偵查機關徇私枉法，放縱犯罪的有權查辦并命令偵查機關立案，從而將對刑事案件的追訴決定權納入檢察機關的統一控制之下。（2）關于偵查控制。偵查控制表現為過程的監督、動態的監督。為防止公安機關立而不偵，拖延偵查，久拖不結，檢察機關應享有對偵查機關的指揮權、制裁權。具體設想是可在檢察機關設檢察事務官作為主訴檢察官的助手，從庭審舉證的角度出發，負責指揮刑事警察的偵查活動，警察應聽從檢察事務官的一般性指揮與具體性指揮。必須制定有效的措施保障，如果偵查人員不聽從指揮，檢察官可以要求公安機關負責人撤換偵查人員。而對于檢察機關自偵案件，檢察部門對偵查部門的指揮與指導亦應確立。（3）撤案備案制度。對于立案偵查的案件，偵查機關決定撤案的案件，應報檢察機關備案。檢察機關不同意撤案的，應命令偵查機關繼續偵查，偵查機關應偵查，不得拖延。而規定檢察機關對所有刑事案件的偵查權（其實它本已享有補充偵查權），也是控辯式訴訟的必然要求。

總而言之，要建立偵查的開始（立案）與終結（撤案）的檢察機關備案制度。問題的關鍵在于實現檢察機關對公安機關立案、偵查工作的控制。這里還需要進一步研究檢察機關對于公安機關偵查工作的具體指揮與領導的實現方式。為防止退回補充偵查造成重復勞動以及訴訟拖延，檢察事務官對偵查活動的介入是必要的。檢察事務官應有權根據法庭舉證的需要對偵查取證活動作出指示，保證偵查活動快速、有效地進行，充分收集證據。偵查人員對檢察事務官的指示應服從，檢察官自行補充偵查時有權指揮偵查人員輔助偵查，確立檢察官對偵查人員的領導地位。這種地位必須有相應的保障措施。在日本，司法警察職員沒有正當理由而不服從檢察官的指示或指揮的情況下，檢察機關的首長可以向公安委員會提出懲戒或罷免的追訴，我國亦應考慮制定相應的保障措施。而逐步建立一支反應快速、裝備精良、技術過硬、紀律嚴明、公正執法的偵查隊伍無疑也是至為重要的。其職責應是對一切刑事案件盡速偵破，杜絕刑警與犯罪集團勾結充當保護傘為害一方的現象，從嚴治警。此外，一直為學者批評的勞動教養制度亦須改革，削弱公安機關過于強大的職權，防止其權力濫用導致的腐敗，保障國家刑事追訴職能的實現。此外，還應推行警務公開，定期不定期地公開案件立案與偵查的進展情況，接受人民的監督。目前，刑事領域里的警察腐敗是較為嚴重的，一些警察作威作福，頤指氣使，不可一世，怠于職務，必須嚴加治理。正如德國檢察制度的創始者法學家薩維尼（CarlFriedrichV.Savigny）指出的，“警察官署的行動自始蘊藏侵害民權的危險，而經驗告訴我們警察人員經常不利關系人，犯下此類侵害民權的錯誤。”[10]實踐告訴我們，警察最易濫用權力，這就是事實。為此，賦予警察什么樣的權力，如何規制其權力，是立法者必須考慮的，否則其后果是不言自明的。

傳統的偵、訴、審接力式訴訟格局因控辯式庭審方式的建立將被打破。控辯式庭審方式打破偵、訴、審并列局面，確立了審判尤其是庭審的中心地位，控辯雙方以證據的提出與質對形成對抗和法官的中立裁斷成為訴訟的基本格局。控訴方竭力證明其指控主張的成立，必須提出充分的證據。檢偵一體化改革密切了檢察機關和偵查機關之間的關系，確立了檢察官對于刑事警察的優勢與權威地位。本來檢控職能使得檢、偵機關具有追訴目的的一致性，而追訴犯罪最終由檢察官通過在法庭上舉證來實現，這就要求偵查機關為檢察機關的公訴服務。追訴能否成功，從根本上講，取決于偵查的成果如何。而控方的證據均由偵查機關收集，無疑證據的合法性、可采性與偵查取證活動的效果緊密相關。隨著我國證據制度與規則的確立與完善，對控方的證據的質的要求也越來越高。為此，偵查人員在偵查過程中須將其取證過程（包括訊問嫌疑人、搜查、扣押等）作必要的、適當的記錄，以作為法庭上證明之用。許多國家關于要求警察制作兩份訊問錄音、錄像以作為法庭證據使用的做法值得借鑒。直接言辭原則是控辯式庭審方式的基本原則，它要求證據調查以口頭方式進行。證人、鑒定人、偵查人員須出庭接受控辯雙方的詢問與反詢問。這是充分發揮控辯式庭審方式作用的根本途徑，是訴訟民主化、科學化的要求。為此必須解決證人出庭難的問題。而偵查人員出庭接受調查，接受控辯雙方的詢問與反詢問，則是實現有效追訴、考察偵查取證活動真實性、合法性的根本途徑，也是保障被告人質證權實現程序公正的要求。偵查人員的工作不再僅是“查獲”嫌疑人，更重要的是支持檢察官的指控。其活動也不再限于偵查階段，而將延伸至庭審階段，協助檢察官取得控訴的成功。偵查人員作為控方的證人出庭作證，帶來的變革是巨大的。它意味著傳統的偵、訴、審三機關各司其職的“三道工序”接力式的并列局面必然被打破，刑事訴訟中職權主義色彩大大降低。偵查與起訴只是為庭審公訴作準備。盡管偵查程序具有獨立意義，但是偵查機關不再主宰偵查程序，檢察官的指導地位將被確立，當然檢察官應當保證追訴活動的公正性。

對于檢偵一體化改革，有論者擔心會削弱檢察機關對公安機關的制約。這種擔心完全是多余的。檢偵一體化不僅沒有也不會損害檢察機關對公安機關的監督與制約，相反，是將原來虛置的偵查監督職能落到實處，是加強了，而且其實現有了保障。這一改革是檢察機關實現對偵查機關的偵查的有效指導，完成有效追訴的保證。

三、刑事審前程序之重構

偵查、公訴、審判三種國家職能的分離，是在近現代才實現的，這是權力制衡理論以及民主政治實踐的產物，是刑事訴訟自身的發展規律。特別是檢察機關的出現，使得控審分離有了組織基礎，并強化了追訴職能，實現了其專業化。檢察機關獲得了對起訴的決定權（在設預審制的國家則受大陪審團或預審法官的制約）與出庭支持公訴權，而偵查職能則服務于控訴職能。偵訴、辯護與審判三大職能的分野得以確立以及追訴、防御之間的力量的相對平衡與審判中立這一訴訟基本格局的形成成為實現公正審判進而實現刑事程序法治的制度基礎與重要保障。偵控與辯護的相對平衡是伴隨著嫌疑人、被告人辯護權的不斷擴充與有效保障而獲得實現的。這一過程，也是訴訟民主化以及公民權利不斷獲得尊重與保護的過程。[11]追訴的成功與否決定于偵查與公訴的有效性，偵查與公訴一脈相傳，具有行為目的的完全一致性，這也是前文論證檢偵一體化改革的基礎。而嫌疑人、被告人作為被追訴人，其訴訟權利的享有程度與實現狀況決定于偵控權力受制約的限度以及其律師幫助權的實現程度。法官作為訴訟之外的中立的“第三者”，對于偵（控）、辯平衡，防止偵控機關濫用權力，切實保障嫌疑人、被告人的合法權利，實現刑事司法的公正這一根本目標無疑具有重要的保障作用。它體現了國家權力的合理分配與優化組合，有利于避免權力集中于一機關，實現刑事訴訟的公正與效率。現代英美與大陸法系國家法官介入審前程序，制約偵控權力，平衡偵（控）辯關系，其實質是將當事人主義引入審前程序。

我國傳統的公、檢、法三機關之間所謂“分工負責、互相配合、互相制約”關系導致形成偵、訴、審訴訟三階段的分野與彼此相對獨立的局面。而事實上，互相配合、互相制約的關系在法院與公安機關之間是不存在的。法院對公安機關無從制約，公安機關對法院亦無從制約；二者之間亦無所謂配合，公安機關的刑事訴訟活動限于偵查階段，而法院只在審判階段活動（執行除外），法官無權干預偵查機關的活動。偵查機關與法院沒有任何訴訟上的聯系。檢察機關在二者之間是紐帶，是接力中樞。互相配合、互相制約只在檢、偵之間以及檢、審之間存在。在偵查階段，雖規定了檢察機關的偵查監督職能，但除了批捕（其實是一種權力分配）外，再無具體監督措施（所謂審查起訴只是一種事后審查）。在偵查程序中，公安機關是唯一的訴訟主體，嫌疑人成為追訴的客體，他沒有沉默權，面對偵查人員的訊問，應當如實陳述，必然導致自我歸罪，他的人身自由因拘留、逮捕的高適用率特別是濫用而不保。偵查活動處于秘密與封閉狀態，偵查機關幾乎不受任何來自其他機關的制約，檢察院的監督流于形式，而法院無權介入，面對嫌疑人對偵查機關超期羈押、刑訊逼供等侵犯公民人身權利的控告，法院無權亦不予接受（庭審之時，時隔已久，難以舉證）。由檢察機關監督公安機關的立法意圖也因彼此之間法定的制約關系從沒能有效實現。偵查階段，公安機關“一枝獨秀”、一家獨攬的局面長期存在，這是典型的糾問式偵查模式。偵查機關的權力陷入真空狀態，不受有效的制約，這是偵查實踐中大量存在違法現象的根本原因。這種接力式的訴訟模式強調了公檢法三機關作為國家“專政”機關的職權屬性，從根本上忽視了訴訟的民主性。[12]嫌疑人因其處境極端不利而沒有成為實質意義上的訴訟一方，所謂當事人、訴訟主體這些稱謂都是畫餅充饑，沒有多大實際意義。三機關并列且所謂“分工負責、互相配合、互相制約”關系在過去導致職權主義色彩濃烈，三機關都是積極追究犯罪的機關，都承擔了追訴職能，控審不分，法官集審判與追訴職能于一審，而嫌疑人、被告人的權利得不到充分尊重與保障，訴訟的民主性嚴重缺失。

1996年修正后的刑事訴訟法對強職權主義審判程序予以當事人主義改造，庭審方式改革力圖貫徹控審分離，旨在通過控辯對抗、審判中立來實現審判階段的訴訟科學與民主以及刑事司法之公正目標。但本次對刑事訴訟法的修正，并未從根本上觸動偵查結構。依然如故的強職權主義偵查模式如鐵板一塊，偵查機關不受制約的權力其濫用不可避免。

在刑事訴訟中，審判機關、檢察機關、公安機關的職權如何分配，建構什么樣的關系，不僅關系到國家刑罰權的能否準確實現，亦關系到刑事司法是否公正的根本問題。如何合理構建訴訟結構，已成為當前推進刑事司法改革，實現司法公正必須解決的問題。從科學、合理的出發，大力研究現行體制的弊漏，而不預設所謂正確的結論。一些論者以“現行規定行之有效”這些不顧現實情況而作出的結論固守教條，顯然無助于問題的解決。在目前推進控辯式庭審方式改革的情勢下，訴訟民主化趨勢加強，檢察機關與公安機關在追訴犯罪目的上的一致性不斷強化，檢偵一體化趨勢日益明朗；同時，作為裁判者的法官的客觀、中立地位逐步確立，這也是實現公正審判的基本前提。控辯審三種訴訟職能的區分與制衡，控審分離的基礎上逐步實現控辯平衡、審判中立。在這一趨勢下，重新審視并研討如何構造審前程序，已成為一個必須解決的課題。

我們認為，追隨庭審方式的當事人化，順應訴訟民主化發展趨勢，重新構造審前程序成為下一步訴訟改革的方向和重要內容。改革的方向是增強嫌疑人的各項權利保護，限制偵查機關過于強大的力量，將法官的裁判機制引入審前程序，對關涉公民人身自由及其他基本權利的限制與剝奪的措施的決定權由法官執掌，由法官對其進行司法審查，構建彈劾式偵查結構，從而逐步實現偵查階段的訴訟化，民主化。這是刑事訴訟以及人類文明發展的必然趨勢，是刑事法治的根本要求。

檢偵一體化改革的后果是密切了檢偵機關的關系，強化了追訴犯罪的能力，提高了追訴的效度，但同時使嫌疑人處于更為不利的境地。為此，強化犯罪嫌疑人的權利保障，成為審前程序重構中另一個重要內容，這也是實現訴訟民主，加強刑事訴訟中人權保障的需要。人作為萬靈之長，作為社會主體的價值日益受到尊重。而公民在刑事訴訟中被對待的態度、被尊重的程度，則是一個社會現代化以及文明程度的根本體現。訴訟民主化要求必須強化嫌疑人的權利保障，首先須確認其訴訟主體地位；其次，以辯護權為核心的一系列訴訟權利必須得以充分保障。嫌疑人的辯護權包括消極的辯護權與積極的辯護權。積極的辯護權是指被告人有權參與訴訟活動，提出證據證明自己無罪、罪輕以及對控方證人進行反詢問、對控方證據予以質對和與控方平等辯論的權利，而獲得律師幫助的權利在許多國家已成為嫌疑人的一項憲法權利以及聯合國刑事司法準則的內容，也是嫌疑人積極行使辯護權的重要保證。[13]律師的在場權、秘密會見權以及調查取證權是嫌疑人獲得律師切實幫助的基本條件。而被逮捕與羈押的嫌疑人還應享有一系列權利。[14]消極的辯護權是指他應享有不被強迫自證有罪的權利，即自主決定是否對案件進行陳述以及作何種陳述的權利。這是實現偵查任意主義，從以嫌疑人為偵查中心到科學偵查的轉變，有利于保證陳述的真實性，防止刑訊逼供，提升偵查文明的品質。沉默權應成為被告人的基本權利，司法機關應當明確告知并切實尊重被告人的這一權利。嫌疑人保持沉默不應被作出不利的推定。而保釋權是被告人實現訴訟主體地位以及實現辯護權的重要條件，這是基于無罪推定這一現代刑事訴訟基本原則而衍生的被告人的基本權利。[15]而嫌疑人獲得向法院求得司法救濟的權利是平衡偵（控）、辯關系，體現了現代法治司法最終解決的原則，是實現刑事法治的根本。

必須指出的是，偵查機關行使權力的域度關系到公民享有自由的程度。偵查機關權力大，則自由度小。而偵查機關的權力過于集中不受有效的制約，一旦失控，其濫用權力成為必然，則公民權利受到威脅就大。對比各國關于偵查機關權力的規定，不難發現我國刑事訴訟法賦予了偵查機關幾乎不受限制（逮捕之外）的權力，過長的拘留時間以及逮捕與羈押一體之制造成諸多的弊端。[16]為防止偵查人員濫用權力，造成對嫌疑人權利的侵犯，一方面，偵查機關行使限制、剝奪公民人身、財產、隱私權利時，須受法官中立裁判者的制約。另方面，嫌疑人享有獲得律師有效幫助的權利。嫌疑人的人身自由應受到保護，逮捕與羈押這些關涉公民人身自由這一基本憲法權利的措施，由哪個機關執掌，絕不是任意的，它關涉能否公正的根本問題。英美法系貫徹當事人主義，大陸法系亦將這一權力交給法官執掌，就是擔心追訴方為了實現其目的，而濫用權力，侵犯公民的憲法權利。無論是英美還是大陸法系國家，均把關涉公民人身自由、財產、隱私這些憲法權利限制與剝奪的決定權交給法官職司，這絕不是偶然的。在刑事訴訟中，現代國家將偵查權、公訴權與審判權予以合理區分，分別由不同的機關行使，并通過一系列的制度與程序設計來保障刑事訴訟公正目標的實現。在法國，1998年的改革方案強化了司法機構對司法警察的控制。各國紛紛強化對刑事偵查人員的制約機制，以實現訴訟的文明、民主，保障公民權利，這從目前聯合國刑事司法準則的確立與推行，不難發現。而我國臺灣地區正在進行的司法改革，諸如將逮捕決定權由檢察官轉移給法官執掌（由獨立于偵查、起訴機關的第三方決定，無疑有利于保證其公正性），即是訴訟自身內在發展規律的要求的實現。

理性、科學的訴訟構造是確保司法公正的制度基礎。制度、體制自身的合理與否是關鍵。任何人不能作為與自身有利害關系的糾紛的裁判者，揭示了公正的一個基本前提。而采用訴訟的形式而非行政決定的方式限制、剝奪公民的人身自由等憲法基本權利，其民主性與公正性自不待言。訴訟的發展規律在于通過平衡國家權力與個人權利的關系，實現公正。而控（偵）、辯、審三方構造是實現這一平衡與訴訟公正的制度基礎與保障。打破偵、訴、審各自獨立以及接力式關系，構建審判為中心的刑事訴訟模式，并將偵查與起訴構建為審前程序，重建其內部結構，其制度意義是根本性的。為此，須在審前程序中構建訴訟三方，以嫌疑人及其辯護律師為辯護一方，以檢察機關與公安機關為追訴一方，在法院設置輪值法官職司對檢控機關采取限制、剝奪嫌疑人人身自由權利的逮捕與羈押以及搜查、扣押等措施。[17]

有論者認為，“與法院或其它任何機關行使批捕權相比，檢察機關行使批捕權更為適當，因此不失為最優化的權力配置”。[18]我們認為，強制偵查權受哪一機關的節制，事關其行使的合法性與必要性能否得到真正實現。特別是檢察機關自偵的案件，由其自行立案、偵查，而又由其自行決定逮捕，其公正性何以保證？[19]檢察機關可以自行決定羈押或取保候審，不受任何機關的審查與制約，基于其追訴的利益驅動，怎能保證其不濫用權力？靠“良心”么，靠“自覺”么，靠“素質”么，顯然都靠不住。只有靠合理的制度，靠有效的制約。有論者認為，可以在檢察機關內部設立獨立的部門，專司對逮捕等強制偵查方式的監督。這樣的設想是否太天真了？試問這所謂的“獨立的監督機關”果真能獨立嗎？公安機關內部設立的看守機關與預審部門的分立并未能有效防止刑訊逼供、變相刑訊，監所監督部門所謂檢察監督職能亦未能阻止其發生。這還不能說明問題嗎？在檢察機關內部設立“獨立的監督部門”，它能實現獨立嗎？它難道不受檢察長、檢委會的領導，不對其負責？須知在檢察一體的體制下，上述設想顯無實質意義。我們認為，刑事司法的正常運作及公正的實現還須借助于自身結構的科學架構，這一結構應是控審分離、控辯平衡、審判中立，控、辯、審三種職能的的嚴格區分以及充分實現。由法官這一中立的機關決定，必能避免檢察機關因追訴利益驅動而出現的偏差。這無疑是合理、公正的權力配置，是符合訴訟民主精神的，是維系程序正義的重要支柱。逮捕尤其是羈押等程序性的措施的適用由法官決定，在聽取雙方意見的基礎上作出決定，無疑可以避免單純追訴目的（主要表現為獲取嫌疑人的口供）的影響，有助于最大限度地防止錯捕、錯押的發生。

有論者認為將法官裁判機制引入審前程序，將形成法官預斷，亦有論者認為，“如果由法院來行使批捕權，就使法院在審判前陷于與審判結果的利害關系之中”，“在犯罪嫌疑人或被告人已被逮捕的案件中，法院為了避免承擔賠償責任，必然要盡可能地不宣告被告人無罪”。[20]這種擔心顯然是多余的，持論也是不能成立的。專設輪值法官負責審查逮捕與羈押（德國即實行此制度），實現審查法官與庭審法官的分離，即可避免形成預斷。[21]逮捕與羈押由法官這一居于中立地位的裁判者在聽取雙方意見的情況下，其必要性與公正性才能保證。其意義在于防止濫用強制措施，保證強制措施的準確使用。現行由檢察機關單方面根據公安機關的書面材料決定捕與不捕以及捕后即長時間羈押，嫌疑人獲得取保候審的機會多被剝奪、加之條件苛刻，是羈押濫用的根本原因。檢察機關一旦批捕，嫌疑人申訴的渠道幾乎斷掉。[22]由于身負錯捕賠償的法律責任，檢察機關接受申訴者，幾難敢于承認錯誤，加之為追訴動機之驅動以及書面審查，其價值不大，這就是為什么檢偵機關捕人容易放人難的癥結所在（而檢察機關因擔心承擔賠償責任，不能及時批捕導致追訴不能順利進行則是其另面的弊漏）。而對于檢察機關自偵案件，偵控合一，由其執掌對被指控人的自由等權利的限制、剝奪權，無疑缺乏程序的正義性，何以能保證公正性(主訴檢察官負責批捕與審查起訴，其不正當性尤甚)？毋庸指出，批準逮捕與羈押的條件與定罪的證明要求無疑是不同的。證據是否“確實充分”（英美法系國家為能否“排除合理懷疑”，大陸法系國家為法官是否形成“內心確信”，有異曲同工之趣）是是否作有罪判決的條件，尤其是隨著非法證據排除規則的確立，偵訴的合法性必然影響到有罪判決能否成立。法官批捕與無罪判決并不矛盾。法院不會因已經批準逮捕與羈押以及擔心承擔賠償責任而必然作出有罪判決。批準逮捕與羈押均是程序性的，判斷是否錯誤逮捕與羈押不能完全以是否作出無罪判決為準（國家賠償應逐步建立國家專項基金，而不應是哪一個機關“掏腰包”的事情。這樣才能保證逮捕與羈押的正確適用，才能保證逮捕與羈押不具條件時的順暢變更與解除，而不至于因擔心承擔賠償責任而畏首畏尾不能適時適用以及不當逮捕與羈押的繼續）。另外，也并不是以設有治安法官或預審法官為條件。在日本、德國以及臺灣地區，沒有預審法官或治安法官之設，法官執掌事關公民自由、財產、隱私等憲法基本權利的限制、剝奪決定權，無疑是防止追訴機關濫用權力，維持訴訟公正性的最佳方式。所謂由法院行使批捕權，與權力制衡原理相悖的說法恰恰說反了，它正是為了制衡偵控權力，在偵控與辯護（必須肯定辯護的存在）之間尋求公正。其重要價值在于以訴訟而非單方決定的方式限制、剝奪公民基本權利。而對于法官的羈押決定，嫌疑人可采取諸多救濟措施，諸如申請保釋，釋放，亦可向上一級法院提出上訴，有國家還設有人身保護令制度。所謂“由于法院的裁判權具有終極性，如果由法院行使批捕權，這種批捕權的行使就難以進行有效的監督，被告人認為批捕權行使不當時就無處申訴”云云，純屬對國外刑事訴訟立法的不了解與誤解。

必須指出的是，伴隨控辯式庭審方式改革的深入進行，檢察機關的當事人化趨勢愈益明朗。面臨檢偵一體化趨勢的發展以及檢察官的當事人化，檢察機關充當審前程序中的裁判者執掌批捕權應具有的公正性受到嚴重威脅，已失去了其合理性。法官的介入，在偵控權力與嫌疑人訴訟權利之間予以平衡，是平衡審前程序控辯關系，實現追訴活動合法性、刑事訴訟活動公正性，實現司法公正的重要保證。檢察官具有司法官的性質，旨在強調檢察機關追訴活動的公正性，但這一點不能作為它充當裁判者的合理性依據，更不能作為代替律師行使嫌疑人幫助者的借口。這僅表明，追訴活動與辯護職能的行使都只能依法進行，而檢察機關作為國家機關更應該公正行使職權，即公正追訴。但檢察機關公正追訴絲毫沒有否定其追訴本能。訴訟的訴、辯、審三方關于訴審分離、控辯平衡、裁斷中立的基本結構是現代刑事訴訟的根本特征，將這一基本結構由審判程序延伸至審前程序，是全面實現訴訟民主化以及刑事司法公正的根本制度保證。

值得注意的是，我國刑事審前程序的科學與民主的重構，已初見端倪。現行《刑事訴訟法》第96條賦予律師在偵查階段介入刑事訴訟的權利，這已向偵查開放的方向邁進了一步，這一趨勢將保持下去。這是重塑科學、民主偵查程序的前兆。當然，這一進步也因受實踐中偵查機關的種種限制以及律師權利的有限性而大打折扣。實踐中，偵查機關以種種理由限制律師的介入，如“涉及國家秘密”（很大一部分和國家秘密無涉）、“偵查需要”等等；有些公安機關對會見次數及每次會見的時間予以限制；更有甚者在夜半時分通知律師會見；而律師會見時偵查機關根據案件情況和需要可以派員在場（這是現行法的規定），甚至錄音、攝像，所有這些限制使得律師對嫌疑人的幫助還極為有限。對此，1998年1月19日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會《關于〈刑事訴訟法〉實施中若干問題的規定》即明確規定，“不能因刑事案件偵查過程中的有關材料和處理意見需保守秘密而作為涉及國家秘密的案件”不予批準，“律師提出會見犯罪嫌疑人的，應當在48小時內安排會見，對于組織、領導、參加黑社會性質組織罪、組織、領導、參加恐怖活動組織罪或者走私犯罪、犯罪、貪污賄賂犯罪等重大復雜的兩人以上的共同犯罪案件，律師提出會見犯罪嫌疑人的，應當在5日內安排會見。”但實踐中依然問題重重，令人失望之余不免感嘆無奈，但不容否認的是這是增強偵查階段訴訟民主性的重要一步。可以肯定的是，這一趨勢在今后刑事訴訟法的修正過程中，必將持續下去。律師會見的秘密權，訊問時的在場權，律師的調查取證權，今后定會成為現實。準許參與、介入，然后是有所作為，真正發揮作用，偵查階段由秘密主義到公開性的增強，由糾問式到訴訟性、對辯性的增強，英美、大陸法系國家都經歷了這樣的過程；而法官裁判介入審前程序，對檢偵機關實施的限制、剝奪公民人身權利、財產權利等憲法權利的強制方法的適用實施審查，無疑體現了防止檢偵機關濫用權力侵犯公民權利，實現訴訟公正的理念，所有這些都是訴訟文明、民主發展的內在要求與必然結果。我國建國后刑事訴訟立法從1979年初次實現法典化到現在也才有20年的時間，1996年修正的刑事訴訟法較1979年刑事訴訟法有了很大進步，民主性有所增強。當然，訴訟制度與程序仍不夠健全，警察、檢察官的整體素質還不高，體制還處在調整、重塑的過程中，應從發展的眼光來看待這一問題。審前程序的對辯性、公開性的增強，是必然的趨勢。控辯式庭審方式改革改變了我國刑事審判階段的格局，被告人作為當事人，其訴訟主體地位逐漸獲得，表現為參與訴訟的機會的增加以及隨著法律援助制度的健全而不斷獲得有效的律師幫助權。而在審前階段，作為防御主體，嫌疑人的當事人身份以及訴訟主體地位亦將逐步實現，體現為其人身自由等一系列的權利將得到充分保障以及辯護權的擴充及有效實現。而法官介入其中充當裁判者，這是實現訴訟民主的前提條件。任何畫地為牢、試圖阻止改革的做法都將成為徒勞。應當正視科學、理性的制度創新的必要性與重要性。當然，改革不可能是一蹴而就的，但無疑應逐步推進。

關于審查起訴是否增進訴訟性的問題。有國家設立大陪審團審查起訴，但預審制度甚為繁瑣。英美國家設有預審制度，通過預審，阻斷不夠起訴條件的案件進入庭審程序。起訴的條件即證明標準為有足夠的證據證明嫌疑人的行為構成犯罪應當追究刑事責任。為了保證起訴決定能夠正確而公正地作出，預審一般應在控辯雙方均在場的情況下進行。美國有大陪審團預審與司法官預審兩種形式。在英國，預審由治安法官承擔。在德國，《刑事訴訟法典》第二編第四章“裁判是否開始審判程序”第203條[開始審判程序的前提條件]規定，根據偵查程序結果認為被訴人有足夠的犯罪行為嫌疑時，法院裁定開始審判程序。在法國，亦實行預審制度，依據法律規定，重罪必須經過兩次預審。上述國家大多亦承認檢察官對于非重罪案件的獨立起訴權日本戰前實行預審制，戰后在美國的控制下進行了司法改革，徹底廢除了預審制度，改行起訴書一本主義。繁瑣的預審制度,大大降低了訴訟效率且重復了訴訟活動，為此英國有弱化預審的改革趨勢。英國1996年的《刑事訴訟與偵查法》即對預審程序進行了改良，將治安法院對證據的審查全部改為書面形式，而且只能審查控方一方的證據，辯護方除了對控訴方的指控承認“無可答辯”，從而申請撤銷案件外不得提出自己的證據，亦不能對控訴方證據進行交叉詢問。這就使得預審程序大大簡化，甚至產生有名無實的現象。[23]庭前審查程序的弱化趨勢表明，在各國正在進行的刑事司法改革過程中，兼顧訴訟效益與訴訟效率，已成為許多國家庭前審查改革的目標和方向。我國現行刑事訴訟法規定，偵查機關偵查終結后須移送檢察機關審查起訴以決定是否起訴。起訴與否由檢察機關的審查起訴部門審查決定。《刑事訴訟法》第139條規定：“人民檢察院審查案件，應當訊問犯罪嫌疑人，聽取辯護人或者犯罪嫌疑人、被害人委托的人的意見。”在正在推行的檢察改革中，主訴檢察官決定是否提起公訴的權力得到強化。對于是否需要建立審查起訴的訴訟性，即是否舉行聽證會或采法官預審的形式，從我國現狀及各國審前程序的發展趨勢來看，并從兼顧訴訟公正與訴訟經濟出發，我們認為，不必建立這種形式。我國設庭前審查公訴程序，對檢察機關的起訴權行使審查權，在某種程度上已經起到了過濾的作用。[24]在現行體制下，檢察官在審查起訴時應充分聽取嫌疑人及其律師的意見，以保證起訴決定的正確作出。附帶指出，為防止檢察官濫用不起訴，日本設立檢察審查會制約檢察官的制度，值得借鑒。

關于刑事審前程序的重構設想，概言之，即是在審前構建控、辯、裁即偵檢一方、辯護一方與中立的裁判機關等訴訟三方組合的基本格局。在這一格局中，在充分發揮偵查機關積極性的基礎上，檢察享有立案、撤案的最終決定權以及偵查指揮權；嫌疑人的主體地位因防御權的逐步強化而獲得實現；審查法官介入審前程序，對檢偵機關限制、剝奪嫌疑人人身自由、財產權利的強制偵查方法行使審查權與決定權，實現對偵控權力的有效制約，防止偵控權力濫用侵犯公民權利，以平衡偵辯關系。這一設想旨在降低審前程序的強職權主義色彩，打破偵查封閉、秘密與專權局面，防止偵控權力的濫用，保證刑事訴訟的公正進行。它體現了國家權力的合理分配與有效制約精神，并通過對嫌疑人予以切實的權利保護，真正實現嫌疑人訴訟主體地位，尊重其人格尊嚴，注重人權保障，以增強刑事訴訟的民主性。其根本目的與重大意義在于逐步推進刑事訴訟程序設計的科學化、民主化，實現刑事司法公正，最終實現刑事法治。

內容提要由現行刑事訴訟法規制的控辯式庭審方式貫徹控審分離原則所決定，檢察官在庭審中獨立承擔起代表國家追訴犯罪的職責。從保障控訴職能充分有效地實現出發，本文認為，在我國刑事訴訟中，應進行檢偵一體化改革，確立檢察機關在追訴活動中的主導地位，加強偵查監督，從而打破檢偵各自為政的局面。伴隨這一改革，還應對公訴案件的審前程序進行改造，合理構建其內部關系。其目的在于，既保證國家司法資源的優化配置及追訴活動順暢、有效地進行，同時抑制國家刑事權力的濫用，切實保障人權，促進司法公正。

主題詞司法改革檢偵一體化審前程序偵辯平衡訴訟民主化

[1]徐靜村：《簡論修改后的刑事訴訟法對檢察制度的調整》，載《訴訟法理論與實踐》（1996年卷），中國政法大學出版社1997年版。

[2]有人將這種現象戲稱為“貓”不再捉“耗子”，甚至成了“耗子”的座上客。此言雖然不雅，但無疑在某種程度上反映了問題的嚴重性。

[3]實踐中經常出現案卷在檢察機關與公安機關之間退回來退回去的情形。

[4]參見[日]田口守一著：《刑事訴訟法》，劉迪、張凌、穆津譯，卞建林審校，法律出版社2000年1月版，第37—38頁。

[5]參見[德]約阿希姆*赫爾曼：《〈德國刑事訴訟法典〉中譯本引言》，載《德國刑事訴訟法典》，李昌珂譯，中國政法大學出版社1995年4月版，第7頁、第3頁。

[6]詳見劉立憲、謝鵬程主編：《海外司法改革的走向》，中國方正出版社2000年1月版，第10—16頁。

[7]犯罪嫌疑人享有保持沉默的權利，有獲得保釋的權利（實踐中大多數嫌疑人被保釋），有獲得律師幫助的權利，享有與律師秘密談話的權利，律師有訊問嫌疑人時的在場權。

[8]龍宗智在《“洋扯皮”與警檢關系》（載2000年5月11日《檢察日報》）一文中講到美國警察與檢察官的扯皮事例，一定程度上反映了檢、偵之間存在不和諧的現實性。

[9]陳興良教授即提出，將刑事司法警察從公安機關中剝離出來，按照檢警一體化的原則，受檢察機關節制。見《檢警一體：訴訟結構的重塑與司法體制的改革》，載《人民檢察》1998年第11期。

[10]轉引自龍宗智：《評“檢警一體化”——兼論我國的檢警關系》，載《法學研究》2000年第2期。

[11]日本學者田口守一教授則指出，“刑事訴訟的進化歷史也可以說是辯護權發展的歷史”。見[日]西原春夫主編：《日報刑事法的形成預特色》，李海東等譯，中國法律出版社與日本成文堂聯合出版1997年版，第432頁。

[12]有學者將其表述為流水作業式，將公、檢、法三機關喻為生產車間的三個操作員，互相配合，互相補充。參見陳瑞華：《從“流水作業“到“以裁判為中心”——對中國司法改革的另一種思考》，載《法學》2000年第3期。

[13]越來越多的國家賦予嫌疑人獲得當局免費指定律師幫助的權利，以保證嫌疑人的基本防御權。

[14]具體內容可參見拙文：《我國逮捕制度改革論綱》，載《中國律師》2000年第9期。本文在此不論。

[15]參見拙文：《我國逮捕制度改革論綱》，載《中國律師》2000年第9期。

[16]參見拙文：《我國逮捕制度改革論綱》，載《中國律師》2000年第9期。

[17]實行逮捕與羈押分離之制分別審查，從制度上保障逮捕、羈押等強制措施的正確執行，防止這些措施的濫用。具體可參見拙文：《我國逮捕制度改革論綱》，載《中國律師》2000年第9期？

[18]見張智輝：《也談批捕權的法理——“批捕權的法理與法理化的批捕權”一文質疑》，載《法學》2000年第5期。

[19]當前正在進行的檢察改革，在強化主訴檢察官獨立審查起訴權的同時，賦予了主訴檢察官審查批捕的權力，這一改革，對嫌疑人的處境更為不利。

[20]見張智輝：《也談批捕權的法理——“批捕權的法理與法理化的批捕權”一文質疑》，載《法學》2000年第5期。

[21]參見拙文：《我國逮捕制度改革論綱》，載《中國律師》2000年第9期。

[22]可參見岳禮玲、衛躍寧：《審前羈押》，載陳光中等主編《聯合國刑事司法準則與中國刑事法制》，法律出版社1998年11月版，第209頁。

[23]參見劉立憲、謝鵬程主編：《海外司法改革的走向》，中國方正出版社2000年1月版，第84頁。

[24]從《刑事訴訟法》第150條以及最高人民法院《關于實施〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》有關公訴審查的內容來看，我國公訴審查兼有形式審查與實質審查的成分。