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摘要:南水北調工程對促進南北方經濟、社會與人口、資源、環境的協調發展意義重大，做好勘測定界及征地補償，是順利實施國家大型工程建設的重要基礎性工作。本文結合南水北調山東干線工程勘測定界工作實踐，總結了南水北調勘測定界相關經驗，剖析了征地的影響因素及權屬爭議，探討了相關問題并對保障被征地農民權益提出了有關建議，可為大中型水利工程勘測定界及征地工作提供部分借鑒。

關鍵詞:南水北調;勘測定界;征地;社會保障

1勘測定界工作的實施

1.1技術工作準備。(1)項目技術方案的編寫、前期項目區勘察及有關土地權屬的資料收集等準備工作。(2)技術規范的學習和技術設備方面的準備。(3)做好前期測繪工作，包括高等級控制點的埋設與測量、高等級高程系統的引測;勘測定界工作開始前工作人員的調配、設備的校測、器材準備以及控制點的復測與檢查等。(4)進行征地移民技術培訓工作，組織與當地政府及村委技術交底、實施配合和溝通工作等。1.2技術方案實施。(1)勘測定界定位準確、快速、無異議。使用先進的衛星定位測量技術高精度地完成工程設計征地范圍線的界址樁和界址邊界的測定。嚴格執行規范要求，嚴格劃定征地界線，滿足工程占用地理位置和征用面積的要求。動輒由政府工作人員和當地村委、群眾共同參與的幾十人現場工作場面及農作物、建筑物的拆遷補償容不得征地邊界線定位技術的任何差錯，因此對技術人員使用儀器熟練程度和儀器自身精度方面要求很高，而且應經得起檢查并與設計數據嚴格一致，一邊定位一邊檢査的工作程序必須嚴謹到位。(2)勘測定界工作的效率及其時效性。①政府為了某一地塊的征用通常會召集公安、水利、林業、農業、國土、鄉鎮機關人員、相關村委等幾十人甚至上百人的隊伍，并需要進行大量的群眾動員、附著物清點造冊、國家有關政策的解釋、落實等，因此不僅參與實施人員結構復雜，而且參與人員絕大多數是臨時從崗位上抽調，僅負責征地這一項工作內容。因此使用高精尖儀器設備快速定位分界，加快推進工作進度，提高工作效率，盡可能縮短工作人員在勘測定界測繪上的工作時間也是形勢所需。②由于歷史遺留問題，個別村權屬界線在群眾耕種和征用之前并不十分清晰，一旦征用補償，爭議問題立刻顯現，2個村甚至3個村以上對某一村界都會爭論不休，導致勘測定界工作擱置，時間有時會長達幾個小時，甚至最終引起土地權屬糾紛。期間只有政府積極參與調解，講國家大政方針、明大是大非，有時甚至動用行政職權才能解決問題。因此當一個爭議解決后，必須由勘測定界單位迅速定界，然后及時將議題轉入下一權屬分界點，以避免在此問題上反悔再次發生爭執，同時對定位精度要求極高，決不允許勘測定界單位二次進行定位，制造新的矛盾。(3)土地報卷工作的特殊要求。由于初步設計階段距勘測定界實施階段有一段時間，部分群眾為獲得可能的利益，期間在征地區域通常會發生改變土地地類現狀及增加地面附著物的情況，期望求得利益最大化。因此測繪現狀地類往往與國土部門掌握的土地地類不一致，對于被征用單位和群眾的補償只有依靠實測地類才能使工作正常進行。因此報卷工作需要充分依賴國土部門意見，做好地類變更情況說明，同時還要處理好地類及土地補償問題。(4)測繪質量的高精度要求。勘測定界單位對征用區域進行地形測量、勘測定界測量后，根據征地范圍、權屬界線和地類范圍準確無誤地計算出各種地類及各權屬單位的面積，并以此為依據進行土地補償。此項工作涉及廣大農民的切身利益，測繪的內外業工作精度必須做到精益求精。省、市、縣、鄉鎮、村等行政界限以及地類界劃分必須完全符合現狀要求并得到被征用當地村委會的完全認可和現場共同指認。勘測定界內業完成后應及時將草圖帶到征地區域進行實地權屬界限和地類現場核對，必要時要求政府和村委參加，有異議時應及時派出工作小組進行實地測繪復核。因不同地類補償標準不同(有時差異極大)，由于地塊的不規整引起的面積計算等問題，往往引起被征用戶的疑慮，為此勘測定界單位需在補償過程中被調去重測地類、地塊，這是對測繪工作精度的校核，也是整個測繪工作面臨的極大考驗。這不僅要求測繪精度較高、而且要求地類分界采集合理，重測成果與原有成果的誤差必需在規范允許的范圍之內，否則會引起全面成果的重測和測繪信譽的丟失。1.3勘測定界工作的協調。勘測定界工作涉及多個政府主管部門，又涉及被征地群眾利益，必須做好工作協調。(1)做好與業務主管機構和規劃設計部門的溝通。為充分達到征地要求，首先應與設計部門和工程沿線各級南水北調主管機構積極溝通，完全了解規劃設計要求，并將勘測定界工作的準備、工序、精度和可能在工作中遇到的問題進行多方集中匯報，共同解決勘測定界工作中可能出現的非測繪技術層面的問題，并通過南水北調主管部門建立與當地政府各部門間的聯系。同時，隨著勘測定界征地工作的進行，界樁交付和被征用地塊的認可與交付更是將業主、規劃設計、監理等單位緊密聯系在一起。(2)做好勘測定界隊伍間的協調。勘測定界需要進行控制測量、地形測量、勘測定界測量、撒灰線、質量檢査、內業制圖等多個小組和工序之間的協調。為加快推進工作進度、確保工作質量和測繪精度，上述工作內容往往同時進行，為保證工作的有序進行，內部分工明確、各小組協調一致是做好勘測定界工作的前提。(3)加強與政府多個機關部門和被征地區域的村委、村民之間的溝通。南水北調的勘測定界工作是跨省際的工作，而征地工作、報卷工作更是政府行為，經常涉及省、市、縣、鄉鎮等各級政府及所屬公安、司法、水利、林業、農業、國土等多個部門，征地補償更是與村委、被征遷群眾息息相關。因此，勘測定界工作是一個系統工程，涉及方方面面的利益，理順這些關系是做好勘測定界工作必要的前提條件。

2勘測定界的特點、征地的影響因素及權屬爭議的剖析

2.1南水北調工程是跨省的線路工程。作為水利建設工程，其征地線路之長、涉及各級行政區域和被征用單位(農民)數量之多均居世界首位。2.2征用土地的復雜因素增加了勘測定界工作的難度。被征用單位的主體主要是擁有集體土地的農民，在我國土地持有具有社會保障功能的替代作用，是絕大多數農民的基本生活保障，因此，農民對增加土地補償意愿決定了征地勘測定界工作的難度。(1)擁有使用的土地資源量。一般而言，土地擁有量較多而征地比例低的農民對于部分征用土地的抵觸性較小，對土地補償的期望值相對較低。(2)對土地權益的認知程度。現在絕大多數農民對土地的認知度越來越高，對其土地的發展和潛在價值十分關注，加上國家對農民的補貼及實行的農產品保護價收購、農業科技促進的農產品產量提高，往往導致農民對征用土地的經濟補償期望值會很高。(3)土地資源的依賴程度。①農民的社會保障制度，擁有很少或不擁有社保的農民對失地有很大的恐慌效應，其對補償的要求自然很高;②土地收入所占家庭收入的比例，比例越高，其對土地資源的依賴性也就越強。(4)非農發展機遇也是影響因素之一。經濟發達地區農民非農業就業機會較多，收入也高，對土地資源的依賴性不強;受教育水平的高低也直接影響農民對國家政策的理解與區域客觀經濟發展前景的把握，他們對土地資源稀缺性的認知度較高。2.3土地權屬爭議的解決，是政府部門的職責所在。土地權屬爭議分為土地所有權歸屬爭議和土地使用權歸屬爭議。土地所有權的爭議發生在國家與集體、集體與集體之間;土地使用權的爭議發生在自然人、法人和其他組織之間。根據《中華人民共和國土地管理法》規定，土地所有權以及土地使用權爭議由人民政府處理，并可向人民法院起訴。南水北調工程作為最大的調水工程，涉及流域廣、地區多，由于歷史遺留問題，個別地方因行政區域劃分不準確造成邊界爭議問題復雜且不可避免。土地權屬爭議常見形式如下。(1)行政區域邊界的爭議。一般以經上級人民政府批準的雙方協議與勘測定界成果為依據，由民政部門明確行政界限，而后再處理土地權屬糾紛。(2)土地侵權及土地承包經營權糾紛。首先要由當事人按照土地權屬爭議處理程序明確土地的權屬，按照《中華人民共和國農村土地承包法》規定對土地承包經營方進行調解、仲裁或起訴解決。(3)土地違法事件。土地行政主管部門對一般土地違法行為應及時行使行政處罰權，對嚴重土地違法事件，構成犯罪的應及時移交有關司法機關處理。通過以上分析可以看出，征地工作面臨諸多不可預料的影響因素，這些因素基本上都通過勘測定界及補償體現出來。因此勘測定界工作影響因素復雜、涉及部門和群眾利益多，同時無形中增大了勘測定界工作的難度。為了完成國家重點水利工程建設任務，充分了解當地民情民意、緊密依靠當地政府及村委會做廣泛而細致的政治思想工作是勘測定界工作的必經之路。以上工作措施在南水北調山東段工程征地實踐中得到推廣應用，成效顯著。

3保障被征地農民權益的建議

3.1補償資金的有效管理。1978年中國農村土地實行家庭承包制改革以來，政府對農民的社會保障完全依賴于土地的社會保障功能，農民失地的同時也失去了附著于土地的社會保障權力，因此除了地上附著物直接補償到農民外，對土地補償金應進行集中管理，建立村鎮發展公共基金，并對失地農民在村鎮范圍內進行土地適當調劑，積極發展鎮(村)辦企業增加農民收入，一是要將村集體補充資金管好用好，支出村集體資金時，一定履行村民大會或者村民代表大會程序，防止決策失誤。二是現階段很多農民外出打工，文化程度及理財水平不高，不建議分光吃光，征地補償要充分考慮農民長期養老等社會保障問題。3.2綜合解決農民“轉非”問題。當前中國總體上已經進入了“以工促農、以城帶鄉”的發展階段，國家逐步加大力度對“三農”進行扶持，要充分借助國民收入分配格局支農性調整的時機，落實親民惠民政策，切實解決農村剩余勞動力問題，賦予農民參與工業化、城鎮化利益分享的權力。

作者:呂鴻翔 張運保 任澤儉 趙文聚 楊文緒 單位:1.南水北調東線山東干線有限責任公司 2.濟南水文水資源勘測局 3.山東揚華地理信息有限公司