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摘要：城市軌道交通對促進城市發展具有重要意義，但利用軌道交通實施恐怖襲擊、個人極端犯罪等安全問題嚴重威脅公共安全。為應對城市軌道交通安全風險，軌道交通公安機關以新時代“楓橋經驗”為指引，積極開展警務創新，通過做強“最小作戰單元”提升站區防控效能，引導多元主體參與矛盾糾紛化解，建立多種形式的巡邏防控力量織密治安防控網絡，構建“共建共治共享”的軌道交通安全治理新格局。

關鍵詞：反恐維穩；軌道交通安全；警務創新；“楓橋經驗”

反恐維穩形勢下城市軌道交通系統是社會治安防控的重點和難點，其安全運行對方便居民出行、快速拉動沿線經濟發展起著重要作用，對保障人民群眾生命財產安全和社會安全穩定具有重要意義。大力發展城市軌道交通既能緩解城市道路交通擁堵、引導優化城市空間結構布局，還有保障能源安全、創建綠色家園的深層考量［1］。軌道交通給人們的生活帶來了便利，但同時利用軌道交通實施恐怖襲擊、個人極端犯罪等也給公共安全帶來了嚴重威脅。維護城市軌道交通安全的責任重大，不單公安機關要承擔主要職能，城市軌道交通管理部門、交通參與者都應當承擔安全責任。在當前反恐維穩形勢下，傳統單一的城市軌道交通警務模式已不能適應形勢變化需要，創新研究新警務模式刻不容緩。

一、反恐維穩形勢下城市軌道交通面臨的治安問題

城市軌道交通的發展對城市經濟社會發展有極大的促進作用，然而，城市軌道交通系統具有空間封閉、按圖運行、人員密集、人流量大的特點，易成為恐怖襲擊、個人極端暴力犯罪及群體性事件的目標；同時也存在著人員密集場所常見的治安隱患，城市軌道交通一旦發生案事件，嚴重的可能造成群死群傷或重大公私財產損失。把握現代社會的“風險社會”屬性，著力于“風險治理”，是時代對堅持和發展“楓橋經驗”發出的呼喚，危機管控是底線，要筑牢抗風浪的基層“防波堤”［2］。

（一）城市軌道交通面臨的公共安全風險

1.易成為暴恐襲擊的目標地點近年來暴恐分子選擇的襲擊目標更多指向人員密集場所的普通群眾，因城市軌道交通人員密集，部分暴恐分子容易將其定為襲擊的目標、場所，通過采用刀斧砍殺、縱火、槍擊、釋放毒氣等方式實施暴恐襲擊。在地鐵及其商業區內實施縱火、砍殺、劫持人質以及臥軌等危害公眾的行為屢禁不止。近二十多年來國內外先后發生地鐵恐怖襲擊和個人極端案事件二十余起，倫敦地鐵爆炸縱火案、東京地鐵沙林毒氣案、大邱地鐵縱火案等等，襲擊造成一萬多人死傷［3］。2019年8月9日，一名男子在南寧地鐵1號線新民路站安檢線外的自動售票區持刀劫持一名女子，并舉刀企圖對人質實施傷害，民警果斷開槍將其擊斃，成功解救人質［4］。2019年香港地區的亂港分子多次沖擊港鐵車站，阻礙地鐵正常運行①，造成了非常惡劣的社會影響，嚴重擾亂公共秩序，危害公共安全。2.相關部門應對公共安全事件的預案及協調機制有待完善在應對公共安全事件預案方面，從調研情況看，在南寧市，地鐵公安機關、軌道集團運營公司及軌道交通物業管理公司都針對各類突發事件制定了預案。各類應急處突機制中軌道集團運營公司共制定32項，物業管理公司共制定21項，地鐵公安機關共制定18項。通過對比上述機制發現，現有的預案內容標準不統一，部分預案不切實際，缺乏綜合協調和處置力量的相互銜接，預案的執行力和有效性不足，缺乏演練和實戰檢驗，不利于綜合操作實施。軌道交通安全監管涉及多個部門，需要交通、質監、應急管理、公安等部門共同監管，從調研情況來看，由于缺乏軌道交通相關的法律法規和配套標準、規范，監管單位對軌道交通公共安全理念、責任分工、措施要求的理解和認同不清晰，導致安全責任落實不到位。監管單位之間信息共享存在壁壘，監管協調機制不健全，監管沒有形成合力，一旦地鐵發生突發事件，應急處置可能會出現諸多問題。3.公眾安全意識有待提高通過調查發現②，一方面，公眾對于軌道交通可能發生的恐怖襲擊，如縱火、劫持人質、爆炸等案事件缺乏風險意識、安全知識和應變能力，從而導致其在參與公共交通活動過程中缺乏自我保護意識，容易引發恐慌、踩踏等次生災害。另一方面，軌道交通運維企業反恐防暴責任意識較為薄弱，對公共安全和反恐防暴法律法規、應急處突知識宣傳力度不足。近年來發生的乘客恐慌、亂按地鐵轎廂內的緊急制動按鈕等事件均反映出群眾缺乏基本的公共安全應急防護意識和應對常識。

（二）城市軌道交通的治安案事件特點

1.侵財類案件高發扒竊、盜竊是城市軌道交通高發的侵財案件，特別是在上下班高峰期人流密集，安檢口、扶梯及地鐵車廂內的人員擁擠給扒竊制造條件，違法犯罪分子作案后容易隱匿，可以通過快速換乘逃離作案現場。盜竊案件則多發于地鐵口周圍停車點，為出行方便，大量居民騎乘自行車或電動自行車至地鐵口換乘地鐵上下班，這些車輛停放時間長，部分無人看守，車輛和電動車電池易成為小偷的盜竊目標。2.侵犯公民人身權案件高發車廂內猥褻他人和故意裸露身體、偷拍案件在夏秋季呈現高發態勢。地鐵上下班高峰期車廂內人員密集，部分違法人員趁機實施猥褻他人或者故意裸露身體的違法行為，利用手機偷拍女性乘客隱私部位，侵害公民人身權的同時嚴重擾亂公共交通秩序。3.擾亂公共交通秩序的治安案件偶發個別乘客在地鐵內實施擾亂公共交通（或者公共交通工具）秩序行為，違反《治安管理處罰法》，情節嚴重的甚至構成犯罪，如強行扒開地鐵屏蔽門或阻攔屏蔽門關閉③，地鐵內醉酒鬧事、洋節慶“扮鬼怪”、乞討賣唱、炒作拍攝、斗毆，矛盾糾紛、維權等行為，擾亂公共交通秩序。2019年5月，有5人為了拍攝惡搞視頻賺取“快手”短視頻平臺的人氣和點擊率，在正行駛中的深圳地鐵7號線車廂內高呼“所有人趴下，小心地雷”等話語，導致車廂內乘客驚慌，造成秩序混亂，最終5人被福田區人民檢察院以涉嫌編造虛假恐怖信息罪提起公訴［5］。4.事故、意外事件偶發梳理城市軌道交通事故新聞不難發現，國內外城市軌道交通均發生過爆炸、火災、進水等事件，法國、奧地利、美國等國都發生過地鐵火災事故，2016年重慶軌道交通3號線運行過程中因乘客攜帶的蓄電池爆炸引發火災，南寧在建地鐵1號線百花嶺站內因暴雨進水；2021年7月鄭州暴雨致地鐵5號線嚴重積水造成12人死亡；2014年大連輕軌3號線保稅區段發生脫軌事故；北京、深圳地鐵也發生過因站廳電梯故障導致乘客受傷并引發小規模踩踏事故的案例。而乘客不慎跌落站臺受傷、死亡，乘客跳軌自殺的案例更是時有發生，不同程度上造成列車停運及公共交通秩序混亂。

（三）城市軌道交通治安管控核心區域分析

結合地鐵公安派出所治安管控職能，通過對軌道交通案例的分析，地鐵站里的治安管控最核心最重要的區域是站廳首尾兩端未經安檢的區域，此區域進出客流量大，人員成分復雜，排隊等候安檢人員較多，因未經安檢，可能存在攜帶違禁品的人員，案件發生率高。南寧地鐵2號線運行近兩年來，地鐵站內將近90%的糾紛、案事件都是在安檢口前端區域，其他包括尋人尋物等求助類警情多發于地鐵口周圍及地鐵站內商業街。

二、南寧市公安局地鐵分局安吉站派出所警務創新經驗與啟示

安吉站派出所于2017年12月13日揭牌運行，所管轄的地鐵2號線全長約21.2公里，地下線長約17.4公里，過渡線長約0.8公里，線路呈南北走向，串聯南寧市5個城區，轄區特點是線路長、跨度大、城中村多（貫穿5個大型城中村）、流動人口多、矛盾糾紛多、治安形勢復雜、社會難點問題集中等。為應對轄區治安形勢，安吉站派出所積極踐行新時代“楓橋經驗”，主動開展各類警務創新，切實維護轄區社會和諧穩定，確保軌道交通運行安全。

（一）設立“三人處突小組”提高見警率、加大管事率

通過在站廳兩端安檢口設置“三人處突小組”嚴密布警，以實現所有乘客進入地鐵站站廳第一眼就看見輔警和保安，通過高見警率令違法犯罪嫌疑人打消作案念頭，給予地鐵出行老百姓更多的安全感，提升滿意度。派出所通過與軌道公司、保安公司溝通協調，在站廳設置“三人處突小組”，小組成員由保安人員、輔警、安檢人員組成，分別擔任抓捕手兼乘客信息分析員、攻擊手、盾牌手。小組成員間分工明確，實現對進入站廳安檢門外側5米左右距離人員的信息預判、預警和提前處置，通過三人協同提升處置成功率及確保小組成員自身安全?！叭颂幫恍〗M”是“最小作戰單元”①理念在地鐵站安防工作中的延伸和應用。安檢口的“三人處突小組”主要由盾牌手、抓捕手、攻擊手（持長抓捕器或干冰滅火器）組成，均為男性，通過每班次的長期磨合演練，已成為地鐵站內暴恐事件突發時，裝備最精良、訓練最有素、處置最及時的“最小作戰單元”。2018年5月27日，江南客運站地鐵站，民警帶領當班輔警在核錄過程中，一名男子拔腿就跑。安檢口“三人處突小組”快速出擊，合力在扶梯處將嫌疑人擒獲，當場從其身上搜出，通過對其尿檢，核實為吸毒人員。2019年9月3日，安吉客運站有一名男子向警務人員求助，稱其被搶劫，安吉站派出所民警立即趕到現場詢問情況，在詢問過程中，該名男子突然躍起，欲搶奪輔警的催淚發射器，“三人處突小組”快速反應，嫻熟配合，迅速將其制服，經多方核實，該人為精神病人。除了站廳頭尾兩端的治安管控由安檢口“三人處突小組”主要控制外，當班的另一名輔警還需擔負地鐵站內巡邏防控任務，當發生突發事件需要處置時，其最近的車控或安保人員馬上反應，形成“最小作戰單元”三人小組，協同聯勤聯動處置。以安檢口“三人處突小組”為依托，站內可隨時形成多個三人小組，多個“最小作戰單元”共同合成作戰，以實現地鐵站內最大治安管控合力。與此同時，嚴格規范安檢工作，手檢員仔細安檢，嚴禁漏檢現象發生。乘客手檢完畢后，一律從遠離安檢機一端（即安檢員站位外側）通過，以確?，F場安檢秩序有序進行，以及給值機員足夠時間分辨箱包內是否有違禁品或危險物品。發生情況時按照預案聯同“三人處突小組”及時有序處置，徹底消除安全隱患，將區域性隱患整改到位，不遺留任何后遺癥。地鐵2號線運行兩年多來，可控刑事案件僅發生12起，“三人處突小組”起到的控案效果顯而易見。

（二）設立矛盾糾紛聯調室，實現矛盾不出站

隨著社會經濟的發展，各種各樣矛盾糾紛數量不斷上升，若是處理不好，極易令普通糾紛瞬間升級為刑事案件，甚至引發命案。2015年，王某在北京早高峰地鐵上因車廂內擁擠與陳某發生爭執，后將對方拽下車廂，用手毆打對方頭面部，繼而將其摔倒在地，造成陳某顱腦損傷死亡，王某因故意傷害罪被判有期徒刑9年［6］。此類由普通矛盾糾紛激化導致的刑事案件甚至命案時有發生。因此，如何把普通矛盾糾紛快速化解在萌芽狀態顯得尤為重要。與安吉站派出所轄區相對應的路面轄區拆遷安置小區多，由于管理體制、群眾舊俗、歷史遺留等多種原因，轄區民事糾紛警情居高不下，路面糾紛可能會延伸到地鐵站內。又因地鐵商業街房屋租賃、停車、濫用消防用水等矛盾突出，2018年8月6日，安吉站派出所第一個矛盾糾紛聯調室（群防群治工作室）在福建園地鐵站站廳成立，矛盾糾紛聯調室聯動單位包括安吉站派出所、路面派出所、律師事務所、城區街道辦、軌道交通客運企業等，各單位運用公安機關調解與人民調解相結合的方式及律師專業力量，接受群眾法律咨詢、求助，并解決好群眾矛盾糾紛。2019年，福建園站商業街某店鋪老板因租賃糾紛先后三次在自己的鋪面內用油漆噴上“還我水電押金”“誰敢動我鋪面，格殺勿論”等字眼，手持菜刀，現場情緒極其過激，并揚言要在重要節點上街拉橫幅或到北京上訪，成為地鐵2號線的不穩定因素。后來通過協調，店鋪老板、商業街物業、律師在“群防群治工作室”中化解了矛盾，“警律聯調”成功化解了地鐵站內不穩定因素。繼福建園站成立群防群治工作室之后，安吉站派出所又相繼在地鐵2號線站廳成立了“江南客運站群防群治工作室”“安吉客運站群防群治工作室”。這三個群防群治工作室內不定期有民警、律師、地鐵站站長坐班，隨時接受老百姓的求助和法律咨詢。一年多來，三個群防群治工作室共接受群眾求助800多次，協調處理群眾糾紛253起，極大地提升了人民群眾的安全感和滿意度。2020年4月29日上午，南寧地鐵2號線福建園站“警民聯調工作室”正式掛牌成立，這是南寧地鐵首個“人民調解委員會警民聯調工作室”，全力打造群防群治新模式。安吉站派出所將調解室“搬”進地鐵站內，并成立了矛盾糾紛聯調室（群防群治工作室），當發生矛盾糾紛時，站內警員能在1分鐘之內趕到現場，及時發現問題，就地進行調解。地鐵站內多個攝像頭可全方位還原事實真相，讓矛盾雙方心服口服，成功做到“小事不出，大事化無”。

（三）“警警聯動、站地聯勤”凈化地鐵周邊環境

為凈化地鐵口周邊社會環境，安吉站派出所主動與2號線沿線派出所聯系，形成“地鐵派出所+路面派出所常態化工作聯勤”工作模式。通過派年輕民警、輔警上“站地聯勤沖鋒車”參加路面所常態化的巡邏，在地鐵站沿線巡邏公開示警、人員盤查、處置突發警情，一方面提升了地鐵沿線，特別是地鐵口周邊的見警率，地鐵口周邊的案件壓案率也進一步提升；另一方面，地鐵派出所涉及的治安案件和刑事案件無論是類別還是數量都相對路面所少，年輕民警和輔警在案件辦理經驗方面有所欠缺，通過參與路面巡邏防控與案件先期處置，警務素質、技能得到了進一步的提升，達到以戰促訓的良好效果。通過織密地鐵站外圍立體化治安防控網，形成強大合力，共同打造了地鐵交通安全的“警警聯動、站地聯勤”警務創新新模式。2019年3月，十幾名蘇盧村老人來到蘇盧地鐵站口，說地鐵站C口外平臺過高，下雨天易造成土地廟前積水，嚴重影響蘇盧村風水，聲稱要煽動數百村民封掉地鐵站口。安吉站派出所值班領導趕到現場，立即啟動“警警聯調”機制，呼叫“明秀、安吉站派出所站地聯勤沖鋒車”，沖鋒車不到3分鐘抵達現場，車上的地面所巡邏民警了解情況后立即聯系村委干部及老人家屬，安吉站派出所值班領導聯系軌道交通客運方，多方一起到“群防群治工作室”進行聯合調解。經過兩家派出所民警高效耐心的聯合調解，最終雙方達成解決方案，成功預防了重點要害部位的群體性事件發生。安吉站派出所自2018年成立安檢口“三人處突小組”和“矛盾糾紛聯調室”以來，真正實現了提高見警率、加大管事率，提升矛盾糾紛化解率，成功有效地預防和遏制了各種違法犯罪行為的發生，地鐵站內矛盾糾紛成功化解率達100%，而且，聯調室地理位置優勢決定了出警快速和處置高效，全面有效防止了普通糾紛演變成為治安、刑事案件甚至命案的可能，群眾滿意度達100%。安吉站派出所以“楓橋經驗”為指引，立足為了群眾、發動群眾、依靠群眾，積極創新，將“楓橋經驗”融入地方特色，成立“群防群治工作室”，導入“警民聯調”“警律聯調”“警警聯調”“警企聯調”，深入化解矛盾，厚植平安根基，做實群眾工作，精耕細作“楓橋式公安派出所”，為軌道交通安全警務創新提供了可借鑒的經驗。

三、城市軌道交通安全警務創新的幾點啟示

黨的十八大以來，總書記提出了一系列社會治理的新理念新思想新戰略，特別是對堅持發展“楓橋經驗”作出重要指示，要求把“楓橋經驗”堅持好、發展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好［7］。“中央全面依法治國工作會議”首次提出法治思想，并精辟概括為“十一個堅持”，其中包括：堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。要完善預防性法律制度，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，促進社會和諧穩定。在當前較為嚴峻的反恐維穩形勢下，社會治安呈現復雜化、動態化的狀況，維護城市軌道交通安全，提高風險防范能力，構筑立體化的軌道交通治安防控體系，實現警力的無增長改善，需要堅持發展新時代“楓橋經驗”，不斷創新軌道交通安全警務，構建“共建共治共享”的軌道交通安全治理新格局。

（一）做強“最小作戰單元”，提升站區防控效能

“最小作戰單元”是經過公安改革檢驗的在提升基層一線戰斗力方面行之有效的作戰團隊。從上海軌道交通的“最小作戰單元”、南寧安吉站派出所“三人處突小組”警務改革成效來看，以“三人處突小組”為依托，地鐵站內可隨時形成多個三人小組，按照預案有序聯動，“三人處突小組”及時處置，多個“最小作戰單元”共同合成作戰。將站內警力、軌道交通企業員工、保安公司、物業公司、商鋪經營者等軌道交通治安管理參與者統籌起來，劃分成各個“最小作戰單元”，目的是追求各個最小單元合力大于治安管理系統整體功能的效果，這也符合一體化聯合作戰理念，可以實現地鐵站內最大治安管控合力，徹底消除安全隱患。上海軌道交通的“防處一體、警企聯動”，以民警、站長為主導，加之站務員、保安員、安檢員、保潔員組成“最小作戰單元”，共同承擔“日常管理、信息收集、先期處置”三大職責，群防群治齊參與。站區民警會同站長、保安開展“三合一”聯巡，發現可疑人員、收繳違禁物品、排摸各類安全隱患，打造“防處一體”專業隊伍［8］?！白钚∽鲬饐卧钡倪\用，充分整合了軌道交通站內的公安民警、軌道企業員工、群眾等多方力量，為日常巡邏管控、處置突發事件、治安秩序管理等軌道公共安全工作提供了有效戰斗力，為各地軌道交通警務創新提供了可借鑒的寶貴經驗?！白钚∽鲬饐卧钡慕ㄔO應當注意以下幾個問題：一是統一認識，形成合力。應當由公安機關牽頭，與各軌道交通治安參與主體溝通協商，在維護軌道交通治安穩定方面達成共識，建立健全相關制度機制。二是明確崗位職責，確保制度落到實處。要明確“最小作戰單元”的人員組成、職責，特別是站區警務室民警輔警的職責范圍，確定不同位置三人小組的不同站位、警務技戰術、裝備配備。三是制定預案，強化培訓演練。公安機關針對站區可能發生的各類案事件，制定相應預案，組織相應崗位人員利用空余時間開展崗位知識培訓，經常性地以小組為單位組織演練、緊急拉練、對抗演練，不斷提升“最小作戰單元”的戰斗力。四是建立信息交流平臺，及時、高效地進行情報信息的互聯互動。五是加強共建單位之間的情感聯系，利用各類活動，加深各方的了解，增進彼此的感情，讓團隊更融洽，更有向心力、凝聚力。

（二）踐行新時代“楓橋經驗”，引導多元主體參與矛盾糾紛化解

“楓橋經驗”的本質是運用黨的群眾路線方針政策正確處理人民內部的矛盾。實現發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決問題的治理方法，也是“楓橋經驗”最突出的特色。同時，以群眾工作方法統領社會治理是拓寬和發展“楓橋經驗”的有效方式。在新時代的背景下，堅持和發展“楓橋經驗”，不僅要使群眾路線與法治思維、法治方式結合起來，實現群眾路線的法治化，還要把社會管理向社會治理法治化、德治化和善治化轉型［9］。這也恰恰與軌道交通安全治理中引導社會力量主動性參與，發揮社會力量共同維護公共安全的對策思路不謀而合。城市軌道交通參與者包括了普通乘客、軌道交通運營單位、保安公司、物業公司、商鋪經營者等等，可能產生的矛盾糾紛還延伸到了地鐵站外的路面。糾紛主體的多元化、糾紛的復雜性決定了矛盾糾紛的化解也需要多元主體的參與。在客流量大、矛盾糾紛發生率高的地鐵站內設置“矛盾糾紛聯調室”，由公安機關牽頭，與企（軌道交通相關企業）、警（路面所）、民（人民調解員）、律（律師）建立常態化的合作機制，確保隨叫隨到，能夠及時參與調解，化解矛盾糾紛。“矛盾糾紛聯調室”整合了多方人力資源，通過警企聯調、警警聯調、警吳立霞等：反恐維穩形勢下城市軌道交通安全警務創新研究民聯調、警律聯調，在地鐵站實現多部門聯勤聯動，及時化解地鐵站內外發生的矛盾糾紛，填補公安機關管理盲區、鈍化社會矛盾，提升社區治理水平。

（三）建立多種形式的巡邏防控力量，織密治安防控網絡

軌道交通公安機關應當加強與路面轄區公安機關的聯勤聯動，守好地鐵安防外圍第一道屏障。通過“警警聯動”建立聯勤聯動機制，進行情報信息互通，開展聯合巡邏防控，防止路面的矛盾糾紛、案事件向地鐵站內延伸。通過“警企聯動、警民聯動”盤活轄區各類治安積極分子開展常態化、多區域、多線路的巡邏，通過業務培訓、應急演練，規范著裝（統一服裝或者統一佩戴袖標、背心等）、保障警械，規范管理、強化監督，確?！傲x警”隊伍能夠真正發揮巡邏防控效能。充分發動地鐵公司、保安公司、物業公司、商鋪經營者、義工參加義警隊，建立微信群及時各站區相關信息，快速排查不穩定因素，及時跟進處置相關案事件。在義警指揮調度方面，可以由公安機關配發對講機，統一指揮調度，最快速地實現集結響應；在著裝方面，可以為義警配備統一的服裝和編號，配發警用肩燈，規范的著裝和裝備一方面給義警以榮譽感，激發責任感和增強約束力，另一方面也給群眾以安全感；在業務能力方面，公安機關應定期給義警開展反恐處突培訓，加強演練，全面提升整個地鐵站區的應急處突能力：在站區民警組織下，一支由站區民警、輔警、巡防、義警等力量組成的巡邏隊伍在地鐵站區開展持械巡邏，織密治安防控網絡，對違法犯罪分子形成有效震懾。

作者：吳立霞 黃喜 單位：廣西警察學院 治安學院 南寧市公安局地鐵公安分局