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摘要：全面推進國庫集中支付制度改革，是市場經濟條件下實行公共財政的必然選擇。改革取得了顯著的成效，同時也遇到了重重阻力，離全面推行國庫集中支付制度還有相當大的差距。對此，本文擬從加強改革的認識、解決國庫集中支付制度中的委托問題以及深化配套改革、完善各項規章制度等角度來探討進一步推進國庫集中支付制度改革。

關鍵詞：國庫；集中支付；委托

國庫集中支付制度改革，是我國建立公共財政體系的重要內容，是我國現階段建立現代財政國庫制度的核心內容。國庫集中支付制度是改變現行的財政資金層層撥付程序，由國庫集中支付機構在指定銀行開設國庫單一賬戶，所有預算單位需要購買商品或支付勞務款項時，由預算單位提出申請，經國庫支付機構審核后，將資金直接從單一賬戶支付給收款人的制度。實行國庫集中收付制，是解決財政資金使用中諸多問題的治本之策，是從源頭上治理腐敗的重大措施，也是市場經濟條件下實行公共財政的必然選擇。目前，已有33個省份實施了國庫集中支付改革，并向城市、縣級推進。按照中央的統一設計和要求，2005年起我國將全面推行國庫集中支付制度改革。

一、存在的問題

集中支付制度試點改革已歷時三年多，總的來看，試點進展順利，運行平穩，國庫單一賬戶體系初步建立，資金收付方式日益規范，收付效率明顯提高，財政監督明顯加強。但離全面推行國庫集中支付制度還有相當大的差距，主要體現在以下幾方面：

一是由于改革觸動了某些利益集團的既得利益，再加上對改革的認識不足，使改革遇到了重重阻力。在分散支付條件下，各部門和單位使用資金時，不受預算硬約束，自主性強，資金存入銀行既可生息，又可作為爭取項目貸款的條件。改革后，這些好處將不復存在，因此，地方和部門自然會有抵觸和阻撓。另外取消政府部門在商業銀行的賬戶，商業銀行減少了信貸資金的來源，銀行支持地方經濟發展的積極性受到影響，也會給政府帶來一定的壓力。

認識上的不足主要是對國庫集中支付制度下的財政資金所有權、使用權和財務自主權存在誤解。許多人認為國庫集中支付使得財政資金使用權和財務自主權都歸屬財政部門，預算單位將不再擁有這些權力，這成為預算部門對國庫集中支付制度不理解、不支持的主要原因之一。而事實上國庫集中支付的目的是在不改變單位的資金使用權和財務自主權的前提下，取消單位賬戶，建立單一賬戶體系，提高財政資金的使用效益和加強會計監督。

二是預算單位和銀行在資金支付清算中存在以下違規或不規范操作問題：一是違規將財政預算內資金轉撥到原有的實撥資金賬戶；二是違規改變財政預算內資金的用途或使用性質；三是違規將財政預算內資金轉出專戶并轉儲大額定期存單；四是使用預算內資金違規發放政策補貼；五是違規提取現金，并以虛假發票大量提取財政資金；六是銀行違規劃轉財政預算內資金。這些問題的發生，反映出國庫集中支付制度政策還存在薄弱環節。

國庫集中支付制度的交易主體分為財政部門、預算單位和銀行三方，其中，具有交易信息劣勢的財政部門是委托人，具有交易信息優勢的預算單位與銀行構成人，它們之間形成委托關系。委托人和人存在較為明顯的信息不對稱現象。例如，在財政直接支付活動中，預算單位可能會憑借信息優勢及較小的風險約束來偽造虛假收款人，提供虛假收款人賬戶，偽造、變造或提供虛假合同、虛假申請等，一旦違規行為得逞，財政資金由國庫通過國庫單一賬戶體系直接劃出或轉移到非法“收款人”賬下。對于財政授權支付而言，風險則更大，預算單位可能會提供虛假收款人賬戶，騙取或轉移財政性資金，或與基層銀行及有關人員合謀騙取或轉移財政性資金。倘若不能有效減少財政部門與預算單位、銀行之間的信息不對稱，就無法遏制國庫集中支付中出現的“異化”現象。

三是相關的配套改革尚未跟上，成為進一步推進國庫集中支付制度的改革的瓶頸。建立國庫集中支付制度后，政府的財政資金撥付管理發生重大變革。國庫支出數將取代現行財政撥款數成為財政支出數。這樣，國庫核算信息將成為政府財政信息系統的主要組成部分，對國庫核算電算化的要求也提升了一個檔次。目前，我國還沒有建立獨立的國庫會計核算和資金清算系統，財、稅、庫、行之間尚未實現橫向聯網，部門預算的無紙化操作難以實現，這將嚴重影響工作效率和信息傳遞速率的提高。同時，我國相當一部分人民銀行地市級中心支行的賬戶管理手段落后，結算秩序不符合要求，給國庫集中支付制度效果的發揮帶來了消極影響。

相關的法律法規仍不完善。我國現行的《預算法》是1994年通過的，而《國金庫條例》則是1985年通過的。隨著我國的財政收入制度改革、財政支出制度改革、公共財政體制的建立等改革的不斷深入，已有許多地方不能適應改革的進程，加上相關的行政、事業單位的制度不健全等一些因素，使得國庫集中支付制度的改革缺乏足夠的法律制度保證。

二、應采取的措施

針對國庫集中支付制度改革在實際運行中所存在的以上問題，筆者認為可以通過采取以下措施來解決相應的問題，并進一步推進國庫集中支付制度的改革。

第一，應當加強對國庫集中支付制度改革的宣傳力度，進一步加強學習，提高對國庫集中支付制度改革的認識。必須按照黨中央、國務院《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》、《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》、《財政國庫管理制度改革試點方案》（財庫[2001]24號）文件中關于“建立國庫單一賬戶體系為基礎的現代國庫集中收付制度”的指示精神，真正做到統一思想，求得共識才能做到兼顧各方面的需求，處理好新制度建設中的問題。充分認識到“集中”不是“集權”、“收權”，也不是財政部門與其他部門財權的轉移和重新分配，而是按照社會主義市場經濟條件下公共財政發展要求，必須進行的一項重大改革。

第二，針對國庫集中支付制度中出現的委托關系問題，可以借鑒新制度經濟學的解決方式，圍繞著構建國庫集中支付監督制約機制展開。

首先應健全銀行的篩選機制，充分利用現有商業銀行的網絡系統，選擇具有資信的商業銀行作為財政日常支付業務的銀行。具體確定銀行，原則上要按照市場經濟原則，引入競爭機制，通過招投標進行。

其次應建立完備的國庫集中支付監督機制，緊緊圍繞財政國庫管理制度改革，建立以財政資金收付實時監測為中心，以現代信息網絡技術為支撐，以國庫集中收付系統和動態監測系統為手段、以內控管理和外部監管制度為基礎，綜合運用多種監管方式、強化財政事前事中監管的現代財政資金收付監督管理模式。（1）財政部門要以實施“金財工程”為契機，加快財政部門與銀行的微機聯網步伐，實現財政與銀行信息資源共享。（2）建立資金支付有效制衡機制和國庫集中支付內控管理制度。一是建立健全財政資金支付參與主體之間的相互制衡機制，資金用款計劃的申報、審核、批復，財政授權支付額度的審批，以及資金的申請、支付、審核、復核、清算、會計核算、信息管理等各個環節，相互獨立、互為制約。二是建立財政部門、預算單位、銀行財政資金支付清算的內控管理制度，防止資金支付清算風險。（3）完善財政直接支付與財政授權支付的后續監管機制，對財政資金進行跟蹤問效。（4）建立國庫集中支付的投訴機制。及時受理預算單位、銀行和收款人投訴，研究投訴受理的工作程序和方式方法，認真解決好資金支付中發生的投訴問題。

再次應建立有效的激勵機制。（1）在財政部門與預算單位、銀行之間實行績效合同制度。把預算單位、銀行的薪酬和考評與貫徹國庫集中支付政策的好壞緊密聯系起來。（2）提高預算單位、銀行違規行為的成本。人之所以要做出違背委托人意志的行為，很大程度上在于它們能夠獲取額外的好處，而不被委托人發覺；或即使發現，損失也很小。因此，要提高人產生機會主義行為的成本，通過利益激勵約束人的行為，以最大程度地符合委托人的利益取向。

第三，必須深化配套改革，完善各項規章制度。推進國庫集中支付制度改革，必須進行配套改革，這些配套改革主要有以下幾個方面：

一是抓緊制定和完善改革的配套制度辦法，以適應國庫集中收付制度改革的需要。如及時修訂《國家金庫條例》及其實施細則；抓緊做好《財政資金支付管理辦法》及相關資金清算等辦法上升為法律或部門規章等工作，完善國庫集中支付改革的法制建設，增強改革的權威性、合法性與不可逆轉性；研究修訂《財政總預算會計制度》和《行政單位會計制度》等制度；研究制定改革后單位銀行賬戶管理辦法、國庫支付憑證的使用和管理辦法、銀行財政業務手續費的支付標準和預算單位提取現金管理辦法，既方便預算單位用款又保證改革規范有序進行。

二是全面推進財政其他支出管理制度改革，充分發揮國庫集中支付改革的作用。推進財政國庫集中收付制度的改革，離不開部門預算、政府采購和收支兩條線改革的同步推進。部門預算編制改革是國庫集中收付的基礎，只有將預算編制細化到具體預算單位和具體支出項目，國庫部門才能將改革推進到基層預算單位，將資金支付到項目并監督資金的正確使用。政府采購是財政資金直接支付的重要前提，政府采購規模越大，財政直接支付的額度越高，國庫集中支付的效果就越明顯。因此，國庫管理制度改革必須與部門預算和政府采購改革相互促進，才能共同構筑公共財政的基本框架，充分發揮改革的效能。

三是進一步優化業務流程，提高財政資金支付效率。進一步簡化用款計劃審批程序，特別是要簡化財政內部對用款計劃的審批環節。如對人員和公用經費的審批程序可直接報送到國庫部門予以審批，或直接按照均衡撥款的原則在每月底自動產生下達用款計劃；進一步規范財政部門的審批時限，盡量在規定的時間內完成審批，保證單位及時用款；改進和簡化資金清算程序，節省清算時間，延長單位使用資金的時間，方便單位用款。同時，建議人民銀行制定電子住處的使用和管理辦法，逐步取消紙技憑證的傳遞，實現網上資金的無紙化清算。

參考文獻

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