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摘要：處于轉型時期的中國，社會公共風險已經進入高發期，且各類風險交織在一起。如果不能及時地對之加以防范和化解，社會公共風險就有可能演變為社會公共危機。財政化解公共風險的過程必須借助于市場的力量，強化市場機制化解風險的能力：應進一步調整財政支出范圍，為有效化解社會公共風險提供必要的財力保證；建立各級風險管理機制，強化社會救助，構建弱勢群體的臨時保護機制和社會風險應急基金。

關鍵詞：社會公共危機；社會公共風險；財政支出；市場機制

現代社會是一個到處充滿風險的社會，尤其是正處于社會轉型時期的中國，社會公共風險已經開始進入高發期，且各類風險交織在一起。如貧富分化加劇，生命安全和社會尊嚴安全受到威脅，社會治安狀況惡化；SARS、艾滋病、性病以及禽流感等高強度傳染病的暴發和流行，食品質量的降低等使人民的健康安全和心理安全受到威脅；生態惡化及災害應對機制落后，危機預警和監控機制欠缺，行政執法監控出現漏洞，以及危機處理操作不當而導致的人為社會安全危機等。再如，近年來我國礦難事故頻發，若在網上搜索“礦難”一詞，可顯示出近兩萬條相關網頁。另據國家安監總局2005年11月28日的2005年1月1日～11月27日的全國安全生產簡報：全國發生一次死亡30人以上的特別重大事故12起，死亡795人，其中煤礦企業發生8起，死亡640人，同比增加3起、352人[1].2004年歲末，中國的兩個國有重點煤礦———河南大平煤礦和陜西陳家山煤礦相繼發生特大安全事故，分別有148人和166人遇難；2005年2月14日，遼寧阜新礦業集團孫家灣煤礦發生瓦斯事故，死亡人數多達200余人；而11月27日，黑龍江七臺河東風煤礦發生井下爆炸事故，169人死亡。2005年11月13日中石油吉林石化公司雙苯廠發生爆炸，專家估算約有100噸苯類污染物進入松花江，直接導致哈爾濱市停水4天，給市民生活帶來極大的不便。這些事件的發生共同預示著一個高風險社會的來臨。如何有效地防范和處理社會公共風險，以維護社會、經濟及政治的穩定，確保各方面的有序發展，成為我們面對的嚴峻的現實問題。

一、社會公共風險的理論界定

20世紀后半期，社會公共風險問題逐漸被國內外學者所關注，并形成了關于風險的理論和學說。德國的馬爾里希。貝克首次提出“風險社會”這一概念。在其《風險社會：邁向一種新的現代性》一書中，貝克將生態危機視為社會危機，并在此基礎上診斷工業文明所面臨的困境。他認為，人類以前的活動所涉及的都是個別人的風險，而現在則是所有人類面臨的全球性危險；以前所謂的風險帶有勇敢和冒險的意味，而現在，風險則是指對地球上所有生命毀滅的威脅。基于此，貝克把現代社會稱之為風險社會[2].英國的安東尼。吉登斯認為，風險社會就是日益生活在高科技前沿，無人能夠完全明白，也難以把握各種可能的未來；他認為風險有“外在的風險”（externalrisk）和“人為的風險”（manufacturedrisk），其中外在風險是指意外地從外部打擊個體的事件，這種事件的發生有一定規律可尋，而人為的風險則幾乎沒有任何防范經驗可以借鑒，難以預測。德國社會學家盧曼認為，貝克主要關心的只是技術風險，是一系列災難性后果，而現實社會生活中還有許多其他風險，如金融市場投機中的風險、人生籌劃中的風險、不安全的性活動中的風險，乃至在花費了大量的時間和努力去申請有關風險研究的基金而得不到的風險等等[3].英國社會學家斯科特。拉什認為：在“風險文化時代，人們的主要任務就是防止和排除諸如生物技術、空間技術等飛速發展后所造成的包括生態風險、核風險在內的各種可以危及人類毀滅人類的巨大風險”[4].

在我國，一些學者自1980年代以來也開始了關于社會公共風險問題的研究。如1987年王巍出版的《國家風險———開放時代的不測風云》一書就對風險問題進行了全面系統的分析。宋林飛（1999）認為，“社會風險是社會所難以承受的損失或影響。我們對風險的理解有以下三個要點：（一）風險是關于不愿發生的不確定之客觀體現；（二）風險是‘可測定的不確定性’；（三）風險并非只是在實現決策時帶來的損失，而且也指偏離決策目標的可能性”，并于1989年提出“社會風險早期預警系統”[5].此外，其它一些學者也對社會風險問題從不同的方面進行了研究，如著名財政學家劉尚希博士主要從財政的角度對社會公共風險問題進行了深入的分析。

從國內外學者對社會公共風險的研究來看，主要是從不確定性和損失性兩個視角來進行的。如經濟學家奈特于1921年首次明確提出風險與不確定性之間的關系，認為概率型隨機事件就是風險，非概率型隨機事件就是不確定性。以后的大多數經濟學家都是從不確定性視角去研究風險，而且不少學者混用風險和不確定性，甚至斷定風險和不確定性是同一個概念。社會學界也有一些學者從不確定性的視角研究風險問題。如貝克把現代社會稱之為風險社會，正是從不確定性角度認識風險的結果。貝克看到了現代文明越發展、科技越進步，不確定性就越明顯的事實，所以才把現代社會定義為風險社會。研究風險的另一視角是損失性，即把風險看成是一種損失類型。從損失性視角研究風險的學者都用損失去定義風險。如美國學者海斯認為風險就是損失發生的可能性[6].在風險的不確定性和損失性這兩種屬性中，損失性是更為根本的屬性，沒有損失性，也就無所謂風險。風險中的不確定性是指損失的不確定性。因此，風險的本質實際是指損失的不確定性。

在現代社會，風險將更多地表現或轉化為社會公共風險。從社會公共風險的內涵而言，就是社會損失的不確定性。社會公共風險具有三個特征：一是內在關聯性（或傳染性）。如癌癥不會傳染，是一種私人風險，而艾滋病則有很強的傳染性，它危害社會，從而構成公共風險。二是不可分割性。公共風險如通貨膨脹、環境污染、刑事犯罪等，在未來發生的時間、方式具有不確定性，但社會成員遭受損害的可能性是同等的。三是隱蔽性。公共風險很難正面識別，往往是在累積到快要爆發的程度才被發現、才引起重視。社會有廣義與狹義之分，廣義的社會是一個包括政治、經濟、文化等子系統的巨型復雜的系統。在這一社會系統中，除個人風險以外的任何風險都可以稱之為社會風險。狹義的社會則是指與政治、經濟、文化等相并列的系統，狹義的社會損失是指與政治損失、經濟損失、文化損失等相并列的一種損失，狹義的社會風險是指與政治風險、經濟風險、文化風險、金融風險、決策風險等相并列的一種風險，即社會失序和社會混亂，這種社會失序和混亂是由一部分社會成員或社會團體反叛社會行為所引起的。導致狹義社會風險的直接原因是非自致性損失和無補償損失，其根本原因是競爭的不公平和社會分配的不公平。而廣義的社會風險產生的原因則要復雜得多。

二、轉型時期的中國社會公共風險及其防范

在溫飽之后、進入發達國家行列之前的社會轉型階段，我們面臨著很多特殊的問題和矛盾，包括：一是經濟起飛階段遺留下來的大量問題和矛盾，主要有環境污染問題、資源枯竭問題、收入分配不平等問題、地區發展不平衡問題、城鄉發展不平衡問題等。二是收入增長引起需求變化帶來的新問題和矛盾。收入增長了，人們對政府的安全服務也提出了更高的要求，且伴隨著收入的增長，人們的消費也會增加，由于消費并不是平穩增長，而是伴隨了結構性變化，如果供給適應不了這種變化的需要，老百姓就會不滿意。同時伴隨著收入的增長，人們不僅僅滿足于物質消費，還要求增加精神產品的消費，并且要求參與政治生活。由于政治體制改革的相對滯后，人們參與政治生活的愿望并沒有得到真正的落實，一些不滿情緒不可避免地會表露出來。三是伴隨經濟增長，國家的對外依存度提高了，從而必然要面對來自外部世界的更多的沖擊和風險。如目前我國鋼產量雖位居世界第一，但同時又是世界上最大的鐵礦石進口國；50%的原油依賴進口，是世界上第二大原油進口國；同時我國還是世界第三大貿易國，第一大外資接受國。在這種背景下，我們不得不面對各種貿易方面和其它方面的摩擦。

而我們所處的時代是一個“流動性”極強的時代，人員、資本、技術、觀念在全國乃至全世界范圍內不停流動。但社會資源的大規模流動蘊含了巨大的風險，而且會強化其他原因產生的各種社會風險。僅僅依靠單一的市場機制是不可能有效化解社會公共風險的，所有的社會風險最后都要由政府財政來承擔。而在市場經濟制度比較完善的情況下，財政所承擔的公共風險主要限于市場失靈的領域。如我國著名財政學家劉尚希認為，在我國經濟轉軌的現階段，財政所承擔的公共風險是全方位的，且呈擴大的趨勢[7].現階段我國財政所承擔的公共風險主要表現在：

一是國有企業的財務風險。按照國有企業改革的基本思路，國有企業的財務風險應當通過市場機制來化解，但由于國有企業制度改革不夠徹底，這類風險最終還得靠財政承擔。目前國有企業普遍虧損嚴重、效益低下，企業財務狀況惡化，大量職工領不到足額工資，上千萬職工在虧損企業就業，數百萬退休職工領不到足額的退休金。盡管各級財政的財力十分緊張，但國有企業的虧損遲早還是要落到財政頭上。

二是金融風險。目前金融風險已引起了人們的廣泛關注，但大多數人并未意識到金融風險是一種社會公共風險，最終要靠財政來兜底。在以國有獨資銀行為主的我國尤其如此，如1998年財政向國有獨資商業銀行發行2700億元的特別國債，專項用于補充國有獨資商業銀行的資本金，實際上就是銀行風險向財政的轉移。

三是經濟衰退的風險。盡管自實施積極財政政策以來，在阻止經濟增長速度的持續下降和拉動經濟增長的回升、提高居民收入水平、刺激民間投資和消費以及促進出口等方面發揮了積極的作用。特別是從2000年開始，我國國民經濟已出現了全面的回升，經濟發展呈現了較好的勢頭。但同時也應清醒地認識到，經濟增長方式還沒有得到根本改變，經濟回升的基礎還不穩固，經濟運行中的深層次矛盾還沒有解決，國民經濟的持續穩定增長還缺乏可靠的保證。

四是失業風險。就我國城鎮失業情況來看，我國城鎮真實失業率不僅包括城鎮登記失業率，還包括城鎮職工下崗率。而從1993年以來，我國城鎮登記失業率和城鎮登記失業人口都呈上升趨勢，如城鎮登記失業率已從1993年的2.6%，1996年的3.0%，1997年的3.1%上升到2001年的3.6%，2002年的4.0%.2003年底，全國城鎮登記失業率為4.3%，城鎮登記失業人數為800萬人。盡管我國政府采取多種措施控制城鎮失業率的急劇上升，但由于受人口基數、人口年齡結構、人口遷移以及社會經濟發展進程等諸多因素的影響，就業壓力仍然很大。根據第五次人口普查的結果，目前我國城鎮實際失業率大約為8.3%，其中男性為7.7%，女性為9.0%.在城鎮就業問題日趨突出的情況下，農村勞動力的就業問題也變得越來越嚴峻，目前尚有1.5億～2億農村富余勞動力需要轉移到非農產業。

五是外債風險。據估算，截至2003年末，中國外債余額比上年末增加220多億美元，上升13%.其中，短期外債比上年末增加210多億美元。外債規模增長的加快隱藏著一定風險，一旦國際市場匯率和利率走勢發生變化，資金流向就有可能發生逆轉，并導致經濟出現大的起伏變化。目前我國已經進入償還外債高峰期，這對財政來說，是難以置身事外的。

社會公共風險如果不能得到及時地防范和化解，就有可能演變為社會公共危機。我們認為，社會公共風險的防范與化解，應從如下幾個方面著手：

一是強化市場機制化解風險的能力。社會公共風險的大小取決于制度結構的完善程度。在市場化改革的背景下，要減少社會公共風險，關鍵是如何進一步規范市場，完善市場機制。這要求財政應以市場為導向來組織市場、規劃市場和約束市場。而財政完全可以采用“市場方式”來實現財政收支過程。“市場方式”要求在充分考慮市場特性的基礎上，通過收支過程來實現對市場的規范。在當前社會經濟發展過程中，財政面臨著許多新的挑戰：如社會基礎設施短缺、城市公用設施不足、基礎教育滯后、社會保障落后、窮人和失業者增多等等，如果這些問題都由財政包辦解決，公共風險就無法化解。但可以運用市場的力量來防范公共風險的積累，從而減輕財政壓力。如采用BOT方式加強社會基礎設施建設就是運用市場力量來實現政府的目標。財政組織市場和規范市場的過程亦是化解公共風險的過程。財政借助于市場機制化解風險在一定程度上可以減少財政承擔的公共風險。

二是按照公共財政的要求，進一步調整財政支出范圍，為有效化解社會公共風險提供必要的財力保證。根據西方公共財政理論，市場經濟要求政府建立與之相對應的公共財政，政府應該提供那些市場提供不了的產品和服務。結合中國的實際情況，究竟如何界定公共支出的具體范圍，是需要進一步研究的問題。經過20多年的改革開放，市場在資源配置中已發揮了基礎性作用，政府變成了一個“有限的政府”，市場與政府在資源配置方面需要進行重新分工。當前中國的公共支出范圍，不僅包括市場不起作用的公共領域，也涉及到市場正在發揮作用的競爭性領域，政府往往干了市場該干、也可以干好的事情，而把一些完全應該由政府承擔的支出責任擱在了一邊。2003年非典疫情暴露出的中國衛生防疫應急體系的不完善，就反映出公共支出范圍調整滯后的問題。劉尚希博士認為[8]，公共支出是公共風險要求的一種結果，它因公共風險的產生而存在，隨公共風險的擴大而擴大；另一方面，公共支出又是化解公共風險的手段或工具，即公共風險通過公共支出而化于無形之中。從財政職能的角度講，主要是防范公共風險。在市場經濟社會，政府與市場的分工，實質上是不同性質風險的歸宿的劃分，私人風險與市場相匹配，公共風險與政府相匹配。這種對應關系是調整公共支出范圍的基本出發點，它作為一種制度安排，應當說是一種有效率的選擇。當前應按照市場化改革的要求，使市場在私人經濟領域的資源配置中發揮基礎性作用，政府在公共領域的資源配置中發揮基礎性作用。

三是要建立財政應急反應機制。要更新觀念，樹立風險意識和憂患意識，把財政應急反應機制納入財政戰略管理序列，當發生公共風險和危機時，即可啟動財政應急反應機制。財政應急反應機制應包括信息收集處理和加工系統、分析預測和報告系統、決策指揮系統、執行流程系統。財政應急反應機制不僅僅是資金的籌措和安排，還應包括政策的應急調整和具體措施的應急實施。此外，財政應每年編制應急預算，但只有當公共危機事件發生時才加以執行。應急預算應根據在最近的時間內、最有可能發生的公共危機事件加以編制，設計不同的收入來源和支出用途。

四是要建立風險共擔機制。鑒于當前面臨的各種社會公共風險的復雜性和嚴峻性，我國需要盡快建立現代風險共擔機制。要在國家層面上盡快建立具有會商決策功能的綜合體系和常設性風險管理機制，對各類風險進行分類、預測，制定長期的防范戰略和應急計劃，同時加強各地區、各部門以及各級政府之間的協同運作能力，將可能發生的損失降到最小。建立公共領域信息公開和報告機制，使公眾有公共事務的信息知情權；建立突發性事件相關物資、設備、設施、技術與人才資源儲備制度，所需經費列入本級政府財政預算，并對邊遠貧困地區突發事件應急工作給予財政支持。面對不確定的社會公共風險，依法建立風險防范基金，并將社會保險、資金給付的行政與風險管理結合起來，統籌規劃，全盤考慮。進一步拓展社會保障空間，構建政府———社會保障機制，市場———商業保險機制，社會———家庭、社區、民間救助機制三位一體的、系統的、動態調整和迅速反饋的社會風險補償機制。應充分發揮既有的家庭保障、民間組織及個人防范與化解社會公共風險的作用，強調政府、企業、家庭、個人及社區組織的社會風險管理責任。

五是要強化社會救助，構建弱勢群體的臨時保護機制和社會風險應急基金。為緩解職工失業風險和收入分配差距拉大帶來的社會風險，應當建立弱勢群體社會風險應急基金，構建各級政府社會風險管理決策———控制———反饋系統，防范和化解社會風險。盡快建立以社會救助及最低生活保障制度為主體的，包括住房、醫療、教育補貼、收入政策調整及扶貧戰略等在內的綜合性社會風險管理政策思路，對社會弱勢群體實施有效保障。

六是在化解社會公共風險方面，政府應建立覆蓋面廣闊的社會風險防范與化解網絡；加強風險與危機應對方面的立法建設，提高政府的風險管理的主觀愿望和客觀能力，建立起各部門聯動、信息和資源共享，重視專業知識在控制危機方面所起的重要作用。但社會公共風險的防范與化解絕不僅僅是政府單方面的事情，政府與民眾乃至整個社會都有責任。只有各方面共同努力，漸漸形成一個有凝聚力的社會，社會才會更和諧，發展才會更順暢。

參考文獻：

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[8]劉尚希。建立公共財政的突發事件應急機制[N].經濟參考報，20030528