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一、地方政府提供公共產品的經濟學分析

由于公共產品具有層次性，決定了地方公共產品必須由地方政府來負責提供。從提高公共產品效率的角度來看，地方公共產品應由地方政府而不是由中央政府來提供。地方公共產品具有空間限制的特點，如公共教育、交通安全、環境衛生等只能是就近的居民才能享受，因此，地方公共產品必須相應地處在某個特定的地理位置。

圖中從公共產品效率的角度表明了地方公共產品由地方政府來提供，會產生更高的效率。因為地方公共產品的供應不只是與受益范圍有關，而且與各地區居民的不同偏好有關。由于我國各地區社會經濟發展水平不一致，各地居民對地方公共產品的偏好是不同的，對同一公共產品的需求量也不一樣。最典型的是我國的東部地區和西部地區。為了使問題簡化，我們假設東部和西部兩地區內的居民分別對本地區公共產品的偏好是相同的。D[,1]和D[,2]曲線分別代表這兩個地區居民對公共產品的需求。其中東部地區居民對公共產品的需求大于西部地區。再假定公共產品的人均成本是不變的，為OP，則西部地區居民的公共產品的需求量為Q[,1]，東部地區居民的需求量為Q[,2]。如果由中央政府統一提供公共產品，只可能存在一個供應量即Q[,c]。中央政府為了公平起見，只能在兩個地區居民的需求量中取一個折中水平來提供公共產品。這樣，對西部地區居民來說中央政府的公共產品供給超過了其需求，而對東部地區居民來說中央政府對公共產品供給小于其需求。因為人均成本是同樣的，對西部地區居民來說是成本超出收益，其福利損失為△ABC部分；對東部地區居民來說，其需求得不到滿足，福利損失為△CDE部分。從中可見，由中央政府統一提供公共產品是不可取的，會造成各地區的福利損失。

附圖

從圖中我們還可以看出，△ABC和△CDE面積大小與Q[,1]、Q[,2]之間距離及Q[,1]、Q[,2]的斜率有關。也就是說由中央政府統一提供公共產品造成的福利損失大小與不同地區居民需求差異及價格彈性有關。Q[,1]與Q[,2]之間距離越大，福利損失也就越大；需求曲線D[,1]和D[,2]的斜率越大，即需求的價格彈性越小，則福利損失也就越大。我國各地區因歷史文化和社會經濟發展水平的差異，地區之間社會經濟發展不平衡，居民對公共產品需求的差別很大，應該采取分權方式，讓各地方政府自行提供公共產品，以減少居民的福利損失，提高資源的配置效率。總之，地方公共產品由各地方政府提供要比中央政府統一提供更有效率。

二、地方政府對社會總供求平衡的調節作用分析

如果說，在封閉經濟系統中，一般西方國家市場經濟流行的是“政府—企業—個人”三部門經濟，那么，在我國社會主義經濟中則應該是“中央政府—地方政府—企業—個人”四部門經濟。借用西方經濟學的分析方法，用C表示消費，I表示投資，S表示儲蓄，G表示政府支出，T表示政府收入，C1表示中央政府支出，G2表示地方政府支出，T1表示中央政府收入，T2表示地方政府收入。西方國家“政府—企業—個人”三部門經濟總量均衡模型如下：

C+I+G=C+S+T(1)

即總需求等于總供給。等式(1)調整后可得：

(C-G)+(I-S)=(T-G)(2)

等式(2)表示社會投資與社會儲蓄差額等于政府收支差額。由此可見，政府收支關系對于社會總供求平衡具有很大的調節作用。

我國“中央政府—地方政府—企業—個人”四部門經濟總量均衡模型如下：

C+I+G1+G2=C+S+T1+T2(1)

等式(1)調整后可得：

(C-C)+(I-S)+(G1-T1)=(T2-G2)(2)

等式(2)表示消費供求逆差、投資供求逆差、中央政府收支逆差之和等于地方政府收支差額。在宏觀經濟結構均衡模型和地方經濟結構均衡模型中不難看出，地方政府對于地方經濟總供求平衡同樣具有很大的調節作用。地方政府不僅通過自身的收支關系直接影響經濟活動及其結構，而且可以通過國有地方經濟部門或企業的活動影響本地區的消費、投資、儲蓄的總量和結構。因此，規范地方政府的經濟行為、提高地方政府配置資源的效率是我國社會主義市場經濟健康、高效運行的一個重要條件。

尤其我國地方財政支出已占整個財政支出的2/3，可見我國地方財政確實具有舉足輕重的地位。另外，我國地區經濟的差異性很大，各地的資源和開發程度、地理位置、交通運輸、人口分布和社會、經濟、科教、文化情況各不一樣，如果集中由中央實行統一調控，難度很大。就我國目前的情況來說，只有實行宏觀調控的層次化，采取不同的調節方式和手段，才能提高宏觀調控的有效性，有利于統一的宏觀調控目標的實現，我國地方公共財政的中觀調控是服從于中央政府統一宏觀調控目標任務下的具有相對獨立性的分級宏觀調控，是立足于地方政府管轄區域內實施的宏觀調控，我國地方公共財政對于優化資源配置、實現本地區經濟結構的轉換和升級、調整產業結構、選擇支柱產業、實現社會經濟的穩定，起到了中央政府無法起到的作用。地方政府的功能不僅是市場機制無法實現的，也是中央政府無法扮演的。轉變地方政府的職能，是建立地方公共財政的基礎和前提。市場能辦到的，政府不必代勞；地方政府能辦到的，中央政府也不必代勞。地方政府要辦的事情就是市場機制無法解決而中央政府又解決不好的事情。只有正確界定地方政府的活動空間，按照市場經濟的要求轉變地方政府職能，才能改變當前地方財政的“缺位”和“越位”狀況，在此基礎上建立地方公共財政的框架體系。

三、地方政府公共財政決策機制的完善

由于財政的決策過程和收支安排等都是由現實中的政府機構來決定和完成，財政職能的發揮不僅會受到各種外界因素的制約和影響，同時更會受到政府行為的內在制約和影響，并且因此造成一定的職能偏差或失效。公共選擇理論認為，政府實際上是由有理性、自私的人組成的，“那些處于掌握決策權的政治和管理地位上的人和我們其他人沒有多大差別，他們總想成為個人效用最大化者”，其行為同樣受到各種原因的困擾，并取決于“成本一收益”的分析。

1.完善社會公眾對地方政府財政決策的社會約束和監督機制

缺乏社會公眾對地方政府財政決策的社會約束和監督機制，是我國地方公共財政效率不高的原因之一。盡管憲法賦予了人代會在財政活動上的根本權限，但目前除少數的憲法條文、稅法和每年人代會通過的預算文件外，就基本上不存在其他財政立法了。財政活動中有法不依、有章不循的現象嚴重，個別人主觀隨意決策，亂批條子、亂上項目而導致公共財政嚴重損失。盡管受到報章雜志的揭露和譴責，盡管各種政府報告、決議及其他文件也三令五申要求克服與改進，但這些官僚主義和隨意決策的作風至今而無法杜絕，這表明了社會公眾對財政權限的制約能力仍是相當軟弱的。目前，我國財政法的主要部分是由國務院頒發的各種有關財政工作的行政法規所組成，這種行政機構自己頒布法規自己執行的狀態，也削弱了社會公眾對財政活動的制約監督能力。

因此，要完善社會公眾對地方政府財政決策的社會約束和監督機制，首先要提高國家預算的透明度。除了牽涉國家機密的項目和金額外，其余的各收支項目和金額，以及具體的編制依據和考慮等，都應向社會公布。要嚴格執行財務公開制度，地方財政的各項安排和實施結果都必須公開，決不能暗箱操作。要不斷提高地方財政支出過程中的決策水平，就必須加強決策的民主化和科學化管理，就必須完善我國財政活動中的社會監督機制。對于獨斷專行導致的財政工作嚴重失誤，再也不應僅以“交學費”來搪塞了。只有真正追究了有關人員的行政、司法責任，才能確保人們小心謹慎地依據客觀的市場要求去用好財政權力。

2.完善各級人代會與各級政府間相互制衡和約束機制

要強化地方各級人大的公共選擇作用和各級人民政府的監督作用。在目前條件下，尤其要加強各級人民代表大會的公共選擇作用，以避免決策的片面性和隨意性。作為權力機構的各級人代會必須建立起有效的約束和監督財政活動的機制。目前，從各級人大所審批的預算草案看，僅列出了收入和支出幾個大項目的數字與說明，不能對各具體項目進行較詳細的審查、修訂乃至否決，只能被動通過各級政府的預算案和決算案。在財政支出上，各種鋪張浪費、違紀違法現象屢禁不止，人代會也無法對財政工作進行強有力的質詢，更不要說追究相應的法律、行政責任了。

因此，必須完善我國財政決策中作為權力機構的各級人代會與其執行機構的各級政府間相互制衡和約束機制，才能確保各地區人民的意愿能通過政治程序得到真正實現，才能克服少數人主觀隨意亂決策的弊病。只有解決了這一關鍵問題后，我國財政理論才有可能借鑒西方財政的有關理論，轉入如何把握并遵照社會公眾的根本意愿來開展財政活動。

3.建立起地方政府內部的自我約束機制

建立地方政府內部的自我約束機制，首先要建立行政官員考核機制及干部任免機制。地方政府在建立豐功偉績的同時，又發生這樣那樣的偏差，原因何在？除了涉及社會公眾監督的機制不健全外，與行政官員績效的考核標準和方式也有很大關系。因為考核標準和方式對地方政府尤其是決策層的負責人來說是非常重要的，這決定著對他們的評價和獎罰，在很大程度上可以說，考核機制對地方政府的經濟行為起著導向功能。對地方政府來說，除了地方利益外，還有地方政府的自身利益或政府財政決策人的利益。地方政府由地方干部組成，是經濟工作的行為主體，他們有其自身的利益，是利益主體。這種個人利益對地方政府的公共資源配置起著重要的作用。另外，還有地方干部的任免問題。目前，我國地方政府的干部任免基本上由上級決定，地方政府行為的約束也來自上面，而非政府組織對地方政府行為的約束和監督是較弱的。因此，形成對政治權力運作的根本約束限制機制及其相關的政治制度與程序，是確保財政運作符合市場根本要求的關鍵所在。另外，對決策人員的資格也要進行嚴格審查，他們既要有較高的預測、決策水平，也要受到責任與風險的約束，要從制度上把決策人員的責權利結合起來。

中國是一個大國，各地區經濟發展差別很大，因此，地方政府在經濟發展中起著至關重要的作用。提供公共產品、進行分級宏觀經濟調控是地方政府資源配置職能的重要體現，也是我國公共財政的重要組成部分。由于地方政府的任何決策管理行為偏差都必然影響其資源配置職能的發揮，因此我們必須建立社會監督機制，利用市場和社會輿論對地方政府進行切實有效的監督，通過政治程序和制度規定對地方政府的財政權力加以約束和規范，從而提高我國地方政府財政決策的效率。

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