導(dǎo)語：小議中國(guó)財(cái)政體制演進(jìn)和運(yùn)行及優(yōu)化一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：財(cái)政體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的一塊“硬骨頭”，它的調(diào)整涉及方方面面的利益。勾勒其制度變遷軌跡、分析總結(jié)其演變規(guī)律，有益于進(jìn)一步理順中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系。因此，回顧建國(guó)60年來我國(guó)財(cái)政體制改革的過程，展望其未來一定時(shí)期的發(fā)展趨向，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式，優(yōu)化我國(guó)現(xiàn)代公共財(cái)政體制是當(dāng)前財(cái)政學(xué)界一個(gè)亟待破解的重要課題。

關(guān)鍵詞：財(cái)政體制；制度變遷；稅權(quán)劃分；公共財(cái)政

我國(guó)傳統(tǒng)意義上的財(cái)政體制包括預(yù)算管理體制、國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理體制、行政事業(yè)財(cái)務(wù)管理體制、稅收體制和基建投資體制等內(nèi)容，其中企事業(yè)財(cái)務(wù)體制是基礎(chǔ)，預(yù)算體制是主導(dǎo)和代表，稅收體制和投資體制等則分別規(guī)定收入與支出方面的有關(guān)體制問題。從廣義上講，財(cái)政體制改革包括制度和體制兩個(gè)方面的改革，其中體制改革是以平衡中央和地方的稅權(quán)劃分和理順省以下財(cái)政體制為重點(diǎn)。

一、我國(guó)財(cái)政體制改革的演進(jìn)與評(píng)價(jià)

新中國(guó)成立以來，我國(guó)財(cái)政體制改革始終扮演著積極、重要的角色，相應(yīng)地在各個(gè)不同的歷史時(shí)期歷經(jīng)多次變革，經(jīng)歷了“高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支——?jiǎng)澐质罩А⒎诸惙殖伞獎(jiǎng)澐质罩А⒖傤~分髓——?jiǎng)澐质罩А⒎旨?jí)包干——分稅制(包括建立現(xiàn)代公共財(cái)政體制和理順省以下財(cái)政管理體制)”的制度變遷過程，具體見表1。

總體而言，國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期財(cái)政體制是高度集中的，1951—1952年雖然開始實(shí)行了初步的分級(jí)管理，但從實(shí)質(zhì)上看仍然是統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法。這個(gè)時(shí)期實(shí)行的高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，在短時(shí)間內(nèi)改變了過去長(zhǎng)期分散管理的局面，對(duì)平衡財(cái)政收支、穩(wěn)定市場(chǎng)物價(jià)、保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的好轉(zhuǎn)等方面，都發(fā)揮了積極的重要作用。

從1953—1956年實(shí)行分類分成到1957年實(shí)行總額控制辦法，財(cái)政體制改革的總趨勢(shì)是逐步加大地方財(cái)政的管理權(quán)限，逐步健全“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)政體制。“一五”時(shí)期比較集中的財(cái)政體制基本適應(yīng)了當(dāng)時(shí)國(guó)家有計(jì)劃地、大規(guī)模地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，集中資金建成了156項(xiàng)重大工程。但是，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一有余、注意因地制宜不足，這在一定程度上影響了地方的積極性。

1958年的財(cái)政體制改革是在總結(jié)第一個(gè)五年計(jì)劃的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，探索適合中國(guó)國(guó)情的責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合體制的一種嘗試。這一時(shí)期改革的方向是正確的，調(diào)動(dòng)了地方增收節(jié)支的積極性。但是，這次體制改革是在“”中進(jìn)行的，在“左”傾錯(cuò)誤思想影響下過多地下放了中央管理的企業(yè)，過多地?cái)U(kuò)大了地方和單位的財(cái)權(quán)，過分地分散了國(guó)家財(cái)力，因而本次改革沒有達(dá)到預(yù)期目的。從1959年起實(shí)行的“總額分成、一年一變”財(cái)政體制，試圖通過“一年“”期間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)遭到嚴(yán)重破壞，由于經(jīng)濟(jì)處于極端不正常的運(yùn)行狀態(tài)，導(dǎo)致財(cái)政收入極不穩(wěn)定，在這種局面下財(cái)政管理體制頻繁變動(dòng)，基本上是維持過日子，其弊病很多，不可能取得好的效果。

黨的十一屆三中全會(huì)以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，財(cái)政體制也隨著新時(shí)期及其不同發(fā)展階段作了4次比較大的調(diào)整，其共同的特征是“包干”。包干體制在我國(guó)改革開放初期實(shí)行了十余年，從這種體制發(fā)揮的歷史作用看，即調(diào)動(dòng)了中央與地方各級(jí)政府的理財(cái)積極性，促進(jìn)了財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，從而有利于為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革提供強(qiáng)有力的財(cái)政支持。但是，“包干”體制作為一種過渡性財(cái)政體制，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各項(xiàng)改革的不斷深化，其弊端也越來越明顯。

分稅制是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家普遍推行的一種財(cái)政體制。1994年推行的分稅制財(cái)政體制是我國(guó)政府間財(cái)政分配關(guān)系的重大變革，實(shí)踐表明本次分稅制財(cái)政體制的改革是成功的。主要表現(xiàn)在建立了財(cái)政收入穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制，調(diào)整了財(cái)政收入增量的分配格局，促進(jìn)了地方財(cái)源建設(shè)思路的轉(zhuǎn)變。但也存在一些缺陷，如某些事權(quán)劃分和支出責(zé)任不明晰，收入劃分地區(qū)間受益狀況苦樂不均，政府問轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范以及省以下分稅制財(cái)政體制不完善等。

二、現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的運(yùn)行分析

(一)分稅制財(cái)政體制的理論支撐

1、政府間財(cái)政關(guān)系理論。經(jīng)濟(jì)學(xué)家從公共品供一變”的辦法改變財(cái)力分散和宏觀失控問題，但由于“左”傾思想泛濫，決策失誤，難于奏效。

由于在財(cái)政體制上開始轉(zhuǎn)向較為集中的財(cái)政管理體制，與新中國(guó)成立初期和“一五”時(shí)期的集中財(cái)政體制有所不同，即集中當(dāng)中有分散，集中合理，分散適度，該緊的緊，該松的松，因此收到了良好的成效，國(guó)民經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)了生機(jī)。給的有效性與效率的角度研究分權(quán)問題。不過，他們?cè)诰唧w分析路徑的選擇上各有特點(diǎn)。財(cái)政分權(quán)理論有蒂布特(c·M·Tiebout)的“以足投票”理論、麥圭爾的“動(dòng)態(tài)模型”、施蒂格勒(GeorgeStigber)關(guān)于最優(yōu)分權(quán)模式的“菜單”(“MENU”)、奧茨(WallaceEOates)的分權(quán)定理、特里希(RicardwTresch)的偏好誤識(shí)理論以及關(guān)于分權(quán)的“俱樂部”理論等。

此外，新制度學(xué)派的制度創(chuàng)新理論、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的有限信息和信息不對(duì)稱理論、博弈均衡理論、有限理性理論、非均衡分析原理和阿羅不可能定理(中央政府不可能根據(jù)全體國(guó)民的偏好而制定政策，而地方政府卻相對(duì)容易)等，從不同角度加以分析，均有一定的解釋力。

2、中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)。中央與地方關(guān)系是一個(gè)多層面、多角度的體系，它包含中央與地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系、法律關(guān)系及背后隱藏著的利益關(guān)系。其經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益關(guān)系是中央與地方關(guān)系的基礎(chǔ)和核心，政治關(guān)系和法律關(guān)系是中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益關(guān)系的制度化、法制化。因此，如何妥善處理中央與地方關(guān)系是世界各國(guó)(尤其是大國(guó))普遍面臨的重要課題，也是任何實(shí)行層級(jí)制管理的國(guó)家所面臨的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。

(1)中央與地方關(guān)系的目標(biāo)。政治學(xué)研究和國(guó)內(nèi)外實(shí)踐表明，構(gòu)建新型的中央與地方關(guān)系的目標(biāo)是建立一種“中央集權(quán)——地方分權(quán)有機(jī)結(jié)合的混合體制”，穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)家與社會(huì)分權(quán)，并實(shí)現(xiàn)政治體系內(nèi)部權(quán)力分配的集分平衡、權(quán)能平衡與動(dòng)態(tài)平衡，通過制度創(chuàng)新，發(fā)揮“兩個(gè)積極性”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府利益雙贏，并以法律形式使這種權(quán)力關(guān)系制度化、法制化。我國(guó)改革開放以來，在中央政府向省級(jí)政府放權(quán)的同時(shí)，省級(jí)政府也有步驟、有計(jì)劃地向下級(jí)政府放權(quán)，使下級(jí)地方政府從單純的上級(jí)地方政府的人，轉(zhuǎn)化為更多地代表當(dāng)?shù)乩妫兂闪讼鄬?duì)獨(dú)立的行為主體。

(2)中央與地方關(guān)系的實(shí)質(zhì)。權(quán)力總是同利益聯(lián)系在一起的，政府是解決社會(huì)矛盾和人類事務(wù)的組織，為完成政府各自的職能，就應(yīng)賦予政府一定的財(cái)權(quán)。中央與地方在權(quán)力分配上的矛盾，主要源于自身的權(quán)能不對(duì)稱，故中央與地方的關(guān)系主要表現(xiàn)為權(quán)力和職能關(guān)系，而財(cái)權(quán)劃分的實(shí)質(zhì)是稅權(quán)，稅權(quán)劃分自然是處理好中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵點(diǎn)。3)集權(quán)分權(quán)的矛盾與整合。中央與地方關(guān)系的表象是中央與地方之間權(quán)力的縱向劃分，這就不可避免地存在一個(gè)集權(quán)和分權(quán)的矛盾，這是各國(guó)行政權(quán)力分配過程中普遍面臨的難題。中央與地方利益的一致性和差異性是客觀并存的，中央政府與地方政府具有不同的效用函數(shù)，中央與地方的關(guān)系可看作是利益和權(quán)力分配過程中的“零和博弈”關(guān)系。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型賦予了地方政府利益追求的主觀條件，分權(quán)改革又賦予了地方政府利益追求的客觀條件，在主觀條件和客觀條件同時(shí)具備的情況下，地方政府與中央政府之間基于利益沖突而產(chǎn)生的政策沖突就在所難免。因此，必須加強(qiáng)中央政府的政治權(quán)威，對(duì)地方政府的目標(biāo)函數(shù)加以修訂，以保證國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、稅權(quán)劃分的因素與模式。稅權(quán)是指主權(quán)國(guó)家有關(guān)課稅權(quán)利的總稱，即通常所說的稅收管轄權(quán)。從廣義角度講，稅權(quán)包括稅收立法權(quán)、稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)和稅收司法權(quán)；從狹義角度講，稅權(quán)僅指稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)。

(1)稅權(quán)劃分的決定因素。稅權(quán)劃分包括縱向劃分，即稅權(quán)在中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的劃分，這種劃分要遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”和充分調(diào)動(dòng)“兩個(gè)積極性”的原則；橫向劃分，即稅權(quán)在國(guó)家機(jī)構(gòu)的立法、執(zhí)法和司法部門之間的劃分，這種劃分應(yīng)遵循“相互獨(dú)立，相互制約”的原則。

(2)稅權(quán)劃分的基礎(chǔ)與模式。國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是一個(gè)國(guó)家中央與地方權(quán)力劃分的基礎(chǔ)，是調(diào)整中央與地方關(guān)系最基本的制度安排。西方國(guó)家中央與地方關(guān)系的結(jié)構(gòu)分為單一制和聯(lián)邦制兩種形式，其權(quán)限劃分為集權(quán)制和分權(quán)制。結(jié)合國(guó)家結(jié)構(gòu)和中央與地方的權(quán)限劃分，其關(guān)系大致有聯(lián)邦分權(quán)、單一集權(quán)和單一分權(quán)三種形式。與此相對(duì)應(yīng)，各國(guó)政府間稅收收入的劃分模式大體分為集中型、適度集中與相對(duì)分散型兩種稅權(quán)劃分的類型。分散型可以視為一種類型，但實(shí)際工作中已沒有哪個(gè)國(guó)家采用這種模式。

(3)我國(guó)政府間稅權(quán)劃分模式。我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”從嚴(yán)格意義上說，中央與地方的關(guān)系是國(guó)家權(quán)力行使權(quán)在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系內(nèi)的縱向分配關(guān)系，人民的根本利益是一致的，中央和地方關(guān)系調(diào)整的核心是實(shí)現(xiàn)政府的權(quán)能平衡，因而我國(guó)采取了單一稅權(quán)模式。

(二)中央與地方稅權(quán)劃分的相關(guān)分析

回顧新中國(guó)成立60的歷史，我國(guó)中央與地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系在改革開放前基本處于放權(quán)、收權(quán)的摸索過程中。中央與地方關(guān)系總體上可概括為從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“命令——服從”關(guān)系變化，到改革開放后有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的“討價(jià)還價(jià)”的協(xié)商關(guān)系，再到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“分稅分級(jí)分管”相對(duì)穩(wěn)定的法制關(guān)系。

1、立法上相對(duì)擴(kuò)大了地方的稅收立法權(quán)限。我國(guó)憲法明確規(guī)定“省、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。但須經(jīng)所在省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)；省級(jí)人民政府可以制定規(guī)章，但須經(jīng)所在省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)；省級(jí)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)，可以制定地方性法規(guī)；省級(jí)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以制定規(guī)章”。《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》明確規(guī)定了地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和各級(jí)行政機(jī)關(guān)在國(guó)家政權(quán)組織中的地位、職權(quán)以及上下級(jí)之間的關(guān)系。

我國(guó)憲法賦予了全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)，并具體地列舉了專屬立法事項(xiàng)。明確了地方性法規(guī)的權(quán)限，把地方性法規(guī)可以規(guī)定的事項(xiàng)加以具體化，使中央和地方的立法權(quán)限得到了明確、具體的劃分，為中央和地方關(guān)系的規(guī)范化、制度化提供了有力的法律保證。盡管有了上述制度供給，但在稅收立法方面，權(quán)利仍過于集中。目前相對(duì)擴(kuò)大了省一級(jí)政府和省級(jí)稅務(wù)部門的地方稅收法規(guī)和地方稅收部門規(guī)章的范圍與權(quán)限，如對(duì)國(guó)家財(cái)政和稅務(wù)部門頒布的部門稅收規(guī)章進(jìn)一步明確和細(xì)化，使之具有可操作性。

2、執(zhí)法上體制創(chuàng)新、收支拆分與強(qiáng)化征管。主要表現(xiàn)在：

(1)創(chuàng)新財(cái)政體制。改革開放以來，中央政府從內(nèi)部實(shí)行強(qiáng)制性制度變遷，開始創(chuàng)新財(cái)政體制。中央與地方的財(cái)政關(guān)系由中央“一灶吃飯”改為中央與地方“分灶吃飯”。為配合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，以分稅制為核心內(nèi)容的宏觀管理體制改革應(yīng)運(yùn)而生，為科學(xué)建構(gòu)中央與地方關(guān)系提供了契機(jī)與支點(diǎn)，成為改革開放以來財(cái)政體制創(chuàng)新的“分水嶺”。分稅制運(yùn)行以來盡管還不盡完美，但它畢竟是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下比較有效可行的中央與地方的協(xié)調(diào)機(jī)制，這表明我國(guó)在財(cái)政體制上開始與國(guó)際對(duì)接。

(2)財(cái)政收支拆分。新中國(guó)成立以來，我國(guó)財(cái)政收支的劃分大體呈現(xiàn)出“利潤(rùn)國(guó)家→稅收國(guó)家→收費(fèi)國(guó)家→公債國(guó)家”的軌跡。經(jīng)濟(jì)改革開放初期，中央與地方之間關(guān)系的調(diào)整就是在巨大的財(cái)政赤字壓力下循著以往的分權(quán)軌跡進(jìn)行的。財(cái)政壓力的釋放通道包含著對(duì)公共經(jīng)濟(jì)部門的調(diào)整，除管理體制因素外，其調(diào)整主要包括兩個(gè)方面：一是通過正式制度變遷，使用“激勵(lì)解法”來提高“兩個(gè)比重”，財(cái)政體制由利潤(rùn)上繳走向分灶吃飯、財(cái)政包干，再到分稅制，從“利潤(rùn)國(guó)家”走向“稅收國(guó)家”；二是通過非正式制度變遷，中央政府使用“拆分解法”對(duì)政府間公共財(cái)政關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，地方政府成為相對(duì)獨(dú)立的公共物品供給者。