導語：統籌城鄉一體化發展的研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文摘要：本文從空間、產業和社會進步三個方面，分析了城鄉經濟和社會統籌協調發展的內涵，提出了統籌城鄉發展的致策取向，即實現城鄉平等和增加農民收入、制度創新和調整分配格局，建立城鄉聯盟的統一戰線。

論文關鍵詞：統籌城鄉；城鄉空間；城鄉產業；社會進步

政府是統籌城鄉發展的主體。這不僅是政府職能的要求，而且也是市場經濟賦予的歷史使命。城市與農村雖然是兩個不同性質的經濟社會單元和人類聚落的空間，但同時又是相互依存、融合競爭的統一體。城市的繁榮要有農村的需求和支持；農村的發展也離不開城市的擴散和帶動。在市場經濟條件下，由于城鄉的物質資源、社會結構、生產手段、生活方式以及人的文化素質的差異，城鄉處于不平等競爭狀態，城市相對于農村在發展上總是處于優勢，而農村則處于弱勢。但是，無論從國民經濟發展與增長，還是從社會穩定來說，這種優勢和弱勢的關系都不允許成為城鄉自由競爭的依據和手段，否則，將由于農村的相對落后而難以實現現代化和國家的長治久安。面對這種情況，任何一國政府，特別是發展中國家的政府，為了使城市優勢能夠成為促進農村發展和城鄉互助互利的積極因素，不得不利用“看得見手”，統籌城鄉發展，構建城鄉良性互動機制。這就是政府之所以要統籌城鄉發展的內在原因及其理論依據。

政府統籌城鄉發展統籌什么?用十六大報告的表述，是指物質文明建設、政治文明建設和精神文明建設。統籌城鄉發展的對象包括城鄉經濟、社會發展的方方面面，內涵豐富。從我國現階段城鄉關系的現實看，當前各級政府應重點做好三個層面上的協調發展，即統籌城鄉空間、統籌城鄉產業和統籌城鄉社會進步。

1統籌城鄉空間

城市和農村是人類生產、生活的全部空間，其空間布局和規模比例既受到經濟發展水平的制約，又受到自然地理條件的影響，由不得人們主觀臆斷，是自發決定的結果。我國現存的城鄉空間布局是在計劃經濟體制下形成和發展起來、帶有濃厚的行政圈定色彩。從許多國家經驗看，調整與優化我國的城鄉空間結構，矛盾多且任務繁重，當前特別應注意如下三個問題：

1．1正確處理城鄉布局與城鄉差異的關系

統籌城鄉空間布局不是要消滅城鄉差異，而是在保持城鄉差異特色的同時，統一規劃城鄉布局，充分發揮城市和農村的各自優勢。城市化的進程自然引發城鄉布局的調整。但是，調整城鄉布局必須有利于保持城鄉差異，充分發揮城鄉功能差異、行業差異和景觀差異的優勢作用。城鄉分開是社會發展的必然產物。無論經濟社會如何現代化，城鄉差異仍然是定義城市、區別農村的標準。我國出現了許多“城不城，鄉不鄉”的地域，從外部景觀上看，“走了一村又一村，村村象城市，走了一城又一城，城城象農村”，正是城鄉差異不明顯的具體反映。因此，合理布局城鄉空間的前提條件是準確定位城鄉差異，否則，緊湊型城市無邊界的擴張，和開敞型農村越來越一個樣。

1．2尊重城鄉布局規律，防止“長官意志”決定

城鄉空間結構包括城鄉規模、人口比例、地點配置等結構。一國或地區的城鄉空間結構主要由經濟發展水平和人文地理條件決定。經濟發展水平制約城鄉規模及人口比例，是經濟發展過程中自發決定的。而且，城鄉的地點選擇受到歷史、地理、生活習慣、技術條件的影響，是自然選擇的結果。不能由“長官意志”決定。中國人口眾多、國土面積廣闊、經濟自然條件各不相同，在這種情況下，統籌城鄉空間結構要特別尊重客觀規律，防止計劃經濟的決策方式，主觀決定城鄉布局。雖然城鄉空間結構是經濟發展水平自主決定和人文地理條件自然選擇的結果，但是政府也可以發揮兩方面的積極作用：一是政府可以實施靈活的工商企業政策、土地政策和勞動力流動政策，使有潛力的小城鎮在條件成熟時自發形成新城市，現有的城市也可以隨著經濟發展而不斷擴大規模；二是可以通過專家對城鄉的各種功能和配套條件進行論證規劃，在繼續增加城市基礎設施建設的同時，加大農村道路、電網、自來水建設投入，以利于營造良好的生產、生活環境。

1．3堅持大中小城市和小城鎮并舉，協調發展

大中小城市和小城鎮協調發展，是中國國情和城市化的客觀要求。中國是世界上第一人口大國，到人口峰值時城鎮人口總量將超過10個億，城市化任務之重，是世界上其他任何國家無可比擬的。無論是僅靠大城市，還是僅靠小城市都不可能容納如此多的城鎮人口。所人，統籌城鄉空間必須堅持大中小城市和小城鎮并舉，協調發展。協調發展最根本的要求是，各類城市的區域布局和規模結構要科學合理，形成健全完善的城鎮體系。在一定的區域范圍內既有大中城市，也有小城市和小城鎮，各類城鎮依其在城市體系中的功能定位，發揮相應作用。目前社會上憂慮較多的仍然是害怕“大城市病”。其實，只要經營管理得好，大城市不一定就會生“病”，現代化越發展越是如此。美國的紐約、中國的上海等都是超千萬人口的巨型城市，也沒有見到明顯的“大城市病”。城市規模由小到大，是城市不斷發展的一般規律。尤其是城市化初期，大城市規模的擴張一般都要快于中小城市，是因為城市基礎設施、投資環境等條件優于中小城市，比中小城市有更強的吸引力，能創造更高的經濟效益。當然城市規模也不是越大越好，而是要從實際出發，能大則大，而不能盲目貪大。特別是已有數百萬人口的超級大城市，控制人口規模的大幅度膨脹是必要的。但那些中等城市，不僅不應控制，而且應該重點發展，使其成區域中心骨干城市。

2統籌城鄉產業

統籌城鄉產業是統籌城鄉經濟社會發展的核心。城鄉產業分離是歷史的必然，人類社會的文明與進步。然而，統籌城鄉產業發展又是政府協調國民經濟部門，彌補市場失靈，促進宏觀經濟平衡發展的份內事，一般意義上的城鄉產業分工：“城市——工業”與“農村——農業”。但當今中國的城鄉產業格局卻有雙重二元結構：即城市工業與農業；鄉村工業與農業。因此，我國政府統籌產業發展的根本任務是改變這種雙重二元結構。

雙重二元結構可以看做經濟斷裂的兩種表現，其形成斷裂的機制有行政性的，也有市場性的。正因為如此，我們要全方位統籌兼顧，分步實施，促使融合，消除斷裂。

2．1實行城市工業和鄉村工業一體化的發展戰略，變雙重二元結構為一重二元結構

所謂一重二元結構就是將在不同體制下和不同資源配置方式的城市工業和鄉村工業，納人到一種體制軌道和一種資源配置方式上來，使雙重工業化轉為一重工業化。改變雙重工業化為一重工業化，并不是要讓城市工業按照計劃經濟的方法吞并或消滅鄉村工業，把農民重新趕回土地上去；而是要對城市工業和農村工業實行統一平等的市場經濟制度和無歧視的產業政策，鼓勵兩種工業在一種體制、一種產業政策下，按照比較優勢原則，實行融合與重組。

(1)通過市場機制使城鄉工業根據資源要素稟賦，發展各自有比較優勢互補的行業。城市工業可利用資金、技術、人才等能迅速集聚的優勢，偏重發展一些高技術含量的產業門類和產品。隨著城市地價的提高，留在城市的只能是具有更高價值有能力償付較高的租金的要素和產業。對于那些占地面積大、單位占地面積創造價值低的勞動密集型的制造業要通過置換逐步退出下鄉。城市傳統制造業進入農村工業區后，因相對便宜的地價和勞動力成本的下降而得以擴大規模，也可以為吸收農業富余勞動力提供就業崗位。鄉村工業應按照市場需求變化，調整企業經營內容和經營方向。大力發展有農村資源優勢、傳統工藝和特定市場優勢的特色產業。在市場制度安排下，凡是適宜在農村抑或在城市發展的產業和項目，不能人為設置進入門檻，要讓資源要素自由流動。

(2)實行平等和一體化的產業政策。改革開放以來，城鄉產業政策和制度雖然經過了多次大的改革，但是仍然保留著濃厚的計劃經濟痕跡。目前要盡快清理現存兩種不平等或帶有歧視性的產業發展政策，在城鄉之間、國有工業與非國有工業之間，應逐步淡化差別意識，按同一產業政策標準，在市場準人、財政金融支持、股票上市、土地占用、勞動就業與人才引進、科技攻關以及技術改造等方面，采取一種政策、一種待遇，指導城市工業與鄉村工業在同一起跑線上平等發展。

(3)加快資本市場改革，推行城鄉統一金融政策。統一城鄉金融政策是城鄉工業進行滲透、融合的重要條件。因為資金是企業發展的載體，如果國家的金融政策和資金供給的政策偏向城市，不但會引起城市工業在資金供給充裕的條件下提前進行“資本深化”，而且還會導致農村工業資金供給不足。為了解決資金供給不足的矛盾，農村工業企業就借助市場或地方政府力量，千方百計地從農業轉移剩余資金。為此，要積極引導國有商業銀行及非國有銀行，進入農村拓展業務，開展存貸款活動。同時，探索并建立適合鄉村企業特點的資格認證、貸款抵押擔保制度。改革現行的農村信用社體制，最終將其改造成農民自己的信用合作組織。積極支持農村發展民間金融組織，開放農村金融市場。

2．2實行現代工業和傳統農業協調發展戰略，變二元結構為一元結構

工業與農業協調是國民經濟穩定持速健康發展的基礎。我國仍然處在傳統農業階段。傳統農業的主要特征是分散經營、缺少組織性。由此造成面對現代工業，農業無競爭力可言；面對市場，無談判能力可言。因此，實行現代工業和傳統農業協調發展的基本要求是農業生產方式的提升，使農業同工業居于同等的競爭地位。這意味著，隨著工業化發展，農業在國民經濟中所占份額雖然逐步下降，但農業的競爭力不僅不因此而削弱，相反，卻因農業和現代工業之間聯動性的增強而得到不斷擴張。

我國傳統農業與現代工業的矛盾集中于兩個方面：一是傳統農業與現代工業并存，現代工業并未完成對傳統農業的改造；二是傳統農業與現代工業的位置至今未發生互換，“先進”的工業還要依靠“落后”農業的支撐。解決這些矛盾，必須依靠國家宏觀調控力量，采取工農業協調發展戰略，放棄工業化初期追求農產品產量最大化和過度抽取農業剩余資本的政策目標，將重點轉移到增加農民收入和對農業的支持保護等方面來。當前的重點有：一是要建立對農業的支持保護體系，包括增加農村基礎設施投入，加強農田水利、生態環境和農村公共設施建設，提高農業綜合生產能力;二是加大對農村教育培訓的投資力度，免費對農民進行技術培訓;三是減輕農民負擔。繼續深化農村稅費改革，統一城鄉稅費結構和負擔比例，降低農業稅，取消農業特產稅，規范農村稅費征收管理，堅決杜絕向農民亂收費;四是建立農業風險補貼機制;五是加大對農村貧困戶的扶貧力度對農村貧困戶的扶貧方式要創新，不是單純給一點資金上的扶持，而且要在技術培訓、市場信息、優良品種提供等方面給予支持。

3統籌城鄉社會進步

城鄉協調發展離不開城鄉社會全面進步。統籌社會進步包括統籌勞動就業、教育衛生、政治文化及其它社會事業的發展。

3.1在統籌城鄉勞動就業，建立農村勞動力轉移的制度框架

改革開放以來，隨著市場經濟體制的逐步確立，對農民就業和流動的某些束縛被解除，但是，在改革城鄉分割的就業制度方面仍沒有邁出實質性步伐，進城打工農民在就業、公共服務等方面仍受到各種歧視性待遇。因此，要統一城鄉就業政策和管理體制，實行城鄉開通的制度創新。其核心內容有三:建立健全統一、有序的勞動力就業市場體系，積極完善政府的疏導和調控功能;大力降低農民進城門檻，盡快取消影響人口和勞動力流動的政策限制;取消城鄉分割的戶籍管理制度，實行城鄉就業的公平競爭、同等待遇制度，切實保障農民的合法權益。

3.2調整農村基礎教育投入的分配政策

作為基礎教育大頭的農村義務教育，其發展任務及資金投人職責主要落在了縣、鄉、村基層，這與其所具有的財政能力極不匹配。而中央和省級財政教育投人分配，主體部分用于了高等教育，極少或很少用在支持農村義務教育。由此造成的后果是，農村基礎教育發展滯后，欠帳較多，成為我國當前整個教育領域最為薄弱的環節。為了加快農村基礎教育發展，農村中小學教師的工資要完全由中央政府的財政來承擔，這既體現義務教育的精神，也可以減輕農民的負擔。同時，必須強化省級財政對農村基礎教育的支持，真正將農村九年制義務教育落到實處，實現城鄉教育統籌。

3.3建立和完善農村社會保障制度，逐步實現城鄉社會保障體系

目前，盡管我國城鄉之間的社會保障體系尚未對接，特別是社會保險、社會救濟、社會福利在城鄉之間的配置結構還很不合理，但建立城鄉一體化的社會保障體系，已是人們的共識。在這個問題上，要注意防止兩種傾向：一是重城市，輕農村的傾向；二是不顧客觀現實情況，主張實行統一的社會保障體系。在短時間內實現城鄉統一的社會保障是不現實的，各級政府要從本地區的實際經濟狀況出發，逐步在養老，醫療、最低生活保障等方面實現城鄉并軌，最終實現城鄉保障一體化。①建立健全農村居民最低生活保障體系，積極創造條件，加大扶持力度，努力做到應保盡保。②全面推行農村醫療保險制度，在大力落實重大疾病救助制的基礎上，積極探索建立突發性救助機制，以利農村弱勢群體得到有效救助。③在農村社會保障體系暫不完善、土地對農民的生活保障功能強于生產功能的情況下，城市建設征占農民承包土地，必須給失地農民接近市場價格的經濟賠償，而不是補償，以利其依靠應得賠償金平穩轉業或自主創業。

3．4深化農村政治體制改革，實行村鎮自治制度

改革行政管理體制，將鄉鎮站、所改制為合作經濟組織。這樣有利于提高行政效率，降低行政管理成本，減輕農民負擔。村一級實行村民自治組織與村集體經濟組織職能分開。建立農民合作組織，充分發揮農民組織的自我管理、協調作用，提高農民自我權益和化解市場風險的能力。公務員之家

4統籌城鄉發展的政策取向

4．1統籌城鄉發展的目的是實現城鄉平等和增加農民收入

統籌城鄉就是為占總人口64%的農民群眾服務，以增加農民收入，保障城鄉居民權利平等為根本目的。只有這樣，統籌才不會偏離方向，脫離實際，急功盡利。統籌城鄉發展并不一定就是指農民的生活變得和城市居民一樣好，而是在消除城鄉隔離制度的過程中，通過維護城鄉平等權益，使農民收益得到增長。這種收益增長既不是政府給予農民的優惠，也不是對農村的政策傾科，而是對農村、農業和農民的非歧視性待遇改善的結果，即由城鄉不平等造成經濟效益損失而轉化的“制度”收益。

4．2統籌城鄉發展要以制度創新為主，調整分配格局為輔

統籌城鄉發展有兩條基本思路：一是政府“少花錢”的統籌，即下決心著力推進制度創新，政府從制度供給方面改變現行對農村歧視的做法，為城鄉經濟社會一體化創造相對公平的制度環境；二是政府需要“花錢”的統籌，也就是從宏觀上調整國民收入分配格局，加大政府財力資源對農業和農村分配的力度。按照新制度經濟學的基本理論，制度是內生的，并且是決定經濟績效的首要因素。制度本身并不能增加資源稟賦，但可以協調利益關系，降低交易成本，調動市場主體的積極性，可以改變生產要素配置的環境和相對價格，從而影響經濟社會發展的方向、速度和效率。我國城鄉二元結構的重要根源是制度性因素。因此，統籌城鄉發展必須以制度創新為主，調整分配格局為輔。現在，人們在討論城鄉統籌問題時，往往強調調整國民收入分配，甚至主張增加非農產業部門的稅收來反哺農業，走政府“花錢”為主的統籌城鄉發展道路，這是不現實的，也是不可取的。

當然，這并不意味著城鄉統籌不要調整國民收入分配格局。統籌本意就包含了城鄉利益的調整與重新分配。但是，政府“花錢”統籌要遵循一個原則，即城鄉雙方都能獲益。因此，政府加大對農村財力資源分配要建立在做大國民經濟“蛋糕”基礎上的增量支持。

4．3建立城鄉聯盟的統一戰線

我國的二元結構自建國初至今維系了半個世紀以上，打破二元結構決非朝夕之功，也自然遭遇種種阻力。為了順利地實施統籌城鄉發展戰略，必須把城市和農村在建設社會主義現代化的共同目標下，結成統籌城鄉發展的統一戰線，改變各自為陣甚至相互排斥的態勢。經過改革開放和城市化進程的雙向互動，城市“政治階層”光環正趨于弱化，農村工商企業職工和進城農民已經有工人階級意識，城鄉建立統一戰線的可能性大大提升。建立統籌城鄉發展的統一戰線，特別要注意正確引導農村階層和農民集團形成發展。農村階層和農民集團的形成，首先是對城市既得利益集團的一種平衡，或日抗衡；其次，也是對政府統籌城鄉發展的真正支持，減少制度創新的阻力和成本，提高政府推行新政策的有效性，防止執行者因利益誘惑，而對“三農”一直停留在“關心”、“關注”層面。