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一、我國傳統(tǒng)海洋行政管理存在的不足

我國傳統(tǒng)海洋行政管理推行的是條塊分割式體制，具體表現(xiàn)為“中央與地方”兩者相結(jié)合、“綜合與部門”兩種管理模式相配套。在這種體制下，暴露的問題有:1)自我管理，忽視了其他主體。政府作為權(quán)力主體掌控著海洋事務(wù)決策權(quán)，領(lǐng)導點頭與精英決策為海洋政務(wù)處理的慣有模式，忽略了“多元主體”的參與，無法給與及時有序的參與決策的機制及途徑。官本位的傳統(tǒng)管理思想，在海洋管理中得到充分體現(xiàn)，且于我國各項公共事務(wù)及問題處理上普遍存在。由于缺失其他社會主體參與的機制，導致管理主體公共性的缺失，政府獨自掌控著重要決策，這種忽略公眾、咨詢機構(gòu)意見的管理模式，致使政府管理及決策缺失有效性及科學性。2)目標經(jīng)濟化。海洋管理一切皆以經(jīng)濟效益為前提，忽略了環(huán)境保護。在推動經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境下，地方政府及海洋行業(yè)管理機構(gòu)皆過于追求“發(fā)展速度”與“經(jīng)濟利益”，導致對海洋資源及環(huán)境“節(jié)約與保護”的缺失。為了實現(xiàn)經(jīng)濟指標及稅收收入的最大化，地方政府不惜犧牲海洋環(huán)境，引進高能耗、易污染的企業(yè)，且為其充當保護傘，我國沿海地方政府普遍存在這種短視行為。海洋行業(yè)管理機構(gòu)，其主要任務(wù)是資源開發(fā)，基于其資源開發(fā)角色，不斷加大對海洋資源開采力度，往往是重開發(fā)、重效益，輕保護、輕節(jié)流，給海洋經(jīng)濟長遠發(fā)展帶來極大隱患。3)“獨立化”處理海洋事務(wù)。政府間在處理海洋事務(wù)上缺失協(xié)調(diào)性及整合性。我國傳統(tǒng)海洋行政管理機制主要為行業(yè)管理。在海洋資源與環(huán)境的管理上，一般依據(jù)資源屬性及其開發(fā)產(chǎn)業(yè)，依據(jù)行業(yè)部門。這種管理模式為陸地各類資源開發(fā)機構(gòu)向海洋延伸的職能管理，其面對海洋資源的開發(fā)與規(guī)劃，皆從自身利益出發(fā)。面對如“濱海旅游業(yè)、海鹽與鹽化工業(yè)、海洋漁業(yè)及交通運輸業(yè)、海洋油氣業(yè)”等海洋開發(fā)機構(gòu)，彼此間的協(xié)調(diào)與整合極其有限。受利益的驅(qū)使，各行業(yè)管理機構(gòu)及涉海地方政府彼此皆從自身利益出發(fā)處理海洋事務(wù)，忽略彼此的協(xié)調(diào)配合。面對利益問題，管理主體彼此易產(chǎn)生糾紛。由此形成哄搶效益好的產(chǎn)業(yè)與項目，無效益的產(chǎn)業(yè)與項目便彼此推諉，對海洋管理單位缺乏切實可行的協(xié)調(diào)措施及制度展開協(xié)調(diào)與整合。這種管理狀況，務(wù)必通過海洋公共管理開展合理有效的治理。

二、海洋公共管理中政府的角色定位

受海洋公共管理鮮明的公共性特征影響，由公共管理的“主體、客體及目標”等層面，對政府在公共管理中提出下述角色定位:1．制度制定者。政府需構(gòu)建并健全具公共性特征的海洋體制。海洋管理，即以國家公共政策及相關(guān)法律、法規(guī)為導向，由政府“組織、計劃、掌控及協(xié)調(diào)”海洋的開發(fā)。制度制定者，顧名思義即于海洋管理活動中的政府職能機構(gòu)，依海洋管理現(xiàn)狀及發(fā)展，制定及健全如海洋“經(jīng)濟發(fā)展、資源節(jié)約及環(huán)境保護”等有關(guān)規(guī)章制度，從制度上確保海洋公共管理的優(yōu)質(zhì)高效。由此，在海洋公共管理活動中，行政主管機構(gòu)制定相關(guān)政策時務(wù)必突出公共性，并且“主體、客體、目標”三者缺一不可。從主體公共性角度說來，政府制定海洋公共管理條例時需更多地考慮非政府組織與公民的意見、建議，強化體制建設(shè)，規(guī)避單一官本位的決策手段，采取群策群力的模式，一同制定代表社會群體的海洋公共政策。從客體公共性角度說來，海洋政策的制定需從海洋活動中產(chǎn)生的所有公共問題出發(fā)。從目標公共性角度說來，海洋法規(guī)的制定需強化對海洋“公共環(huán)境及生態(tài)平衡”的維護，堅決從法規(guī)上制止重開發(fā)、輕保護及無序開發(fā)等具有破壞性的行為。2．利益協(xié)調(diào)者。政府需協(xié)調(diào)“自身、非營利組織、公民”等彼此關(guān)系。政府作為海洋公共管理中的主體主要有“中央海洋行政主管機構(gòu)、地方海洋行政管理機構(gòu)、涉海行業(yè)管理單位”，困擾我國傳統(tǒng)海洋管理的主要難題即為“主體間的協(xié)調(diào)整合”。各主體間特別是地方主體間缺少協(xié)調(diào)合作，皆因圍繞經(jīng)濟利益產(chǎn)生矛盾。從公共管理角度考慮，政府受公共性制約，要求各級涉海政府務(wù)必須提升協(xié)調(diào)與合作水平，依海洋公共“環(huán)境保護及利益維護”為導向進行管理，規(guī)避盲目追求“機構(gòu)及地方”自身利益。要不斷強化協(xié)調(diào)整合水平的提升，加強政府各部門彼此的溝通與協(xié)作，充分彰顯政府主體于海洋公共管理活動中的地位及作用，以表率的形象出現(xiàn)于非政府組織及公民群體面前。從政府、非政府組織、公民等關(guān)系考慮，政府已然不是海洋公共管理的唯一主體，管理活動中的各主體皆存有不同利益。當存在競爭關(guān)系的主體發(fā)生利益矛盾，當事人不具有化解矛盾的能力，對各自利益無法界定，政府需充當協(xié)調(diào)者，來設(shè)定經(jīng)濟主體“利益規(guī)則”，確定其經(jīng)濟利益，達成各經(jīng)濟主體的公平競爭，確保各主體皆能充分體現(xiàn)自身意志及利益。3．生態(tài)監(jiān)管者。政府要做好生態(tài)監(jiān)管者，需從下列角度考慮:1)政府自身需加強對生態(tài)的監(jiān)管。在開發(fā)海洋資源上，各級涉海政府機構(gòu)需加強對海洋環(huán)境監(jiān)管力度;加強對海上原油勘探開發(fā)機構(gòu)、海上漁業(yè)、海洋旅游業(yè)等開發(fā)性行業(yè)的監(jiān)管力度;需著眼于海洋長遠發(fā)展戰(zhàn)略目標，規(guī)避短視的自身行業(yè)利益發(fā)展，將“公共性”置于海洋開發(fā)首位;在發(fā)展經(jīng)濟、開發(fā)資源上，需強化對生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督，重點維護海洋資源，切實履行好生態(tài)監(jiān)管者的職責。2)提升海洋開發(fā)利用主體監(jiān)管力度。面向涉?；顒诱?，對海洋“環(huán)境污染、權(quán)益受損、資源破壞”等行為實施監(jiān)督，采取科學合理的管理手段，使涉海活動參加者提升海洋生態(tài)保護意識，規(guī)范自身行為。

三、確保政府在海洋公共管理活動中的責任擔當

海洋公共管理，側(cè)重公共性特征，政府作為管理主體，其角色定位亦必須鮮明地突出公共性。在海洋公共管理活動中，中央海洋行政主管機構(gòu)、地方海洋行政管理機構(gòu)及行業(yè)管理單位，皆需明確自身角色定位，采取切實可行的措施彰顯公共性，充分發(fā)揮自身的潛能及效用。1．由海洋行政管理走向公共管理。理念為大眾于實踐活動中生成的認識集合體，大眾一貫依自身形成的理念展開各類活動。在海洋管理活動中亦如此，海洋管理者須以管理理念為導向?qū)嵤┕芾?。傳統(tǒng)的海洋行政管理活動，受政府單一管理主體影響，對涉?；顒又饕扇　懊罴翱刂啤笔侄?，群體的利益及呼聲無法得到有效表達。在創(chuàng)新的海洋公共管理活動中，政府需轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“官本位”管理理念，汲取大眾的意見及建議，樹立公共理念，對各項涉海事務(wù)的決策及管理，廣泛采納各主體正確的意見及建議。強化政府工作人員公共精神的教育培訓力度，開展公共意識講座，樹立典型，以榜樣的力量激發(fā)政府人員的公共意識。從思想上對各類群體意見建議給予關(guān)注，培養(yǎng)及強化政府官員“公共傾聽意識”，力求管理主體多元化發(fā)展，切實做到以理念為導向，不斷增強海洋管理活動的公共性。2．充分發(fā)揮政府協(xié)調(diào)者的效用?！堵?lián)合國21世紀議程》指出:沿海國家皆需構(gòu)建協(xié)調(diào)機制，必要時需強化協(xié)調(diào)機制，從國家一級至地方一級在從事沿海及海洋區(qū)域的資源綜合管理上，實現(xiàn)長遠可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。這一機制需在適當狀況下吸收當?shù)厣鐓^(qū)、學術(shù)機構(gòu)、資源用戶團體、私人機構(gòu)、非政府組織及公民參加。當下，政府、公民及非政府組織彼此亦需加大協(xié)調(diào)力度，從海洋公共管理出發(fā)，強化協(xié)調(diào)機制建設(shè)力度應(yīng)從兩方面入手:1)促進快速創(chuàng)設(shè)海洋綜合性協(xié)調(diào)部門。在海洋事務(wù)上授予其決策權(quán)及各項管理職能，對海洋各項事務(wù)展開協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)部門可依委員會模式創(chuàng)設(shè)，委員會成員需包含地方政府、普通民眾、國家海洋主管部門、科研單位、相關(guān)涉海企業(yè)、民間社團等利益相關(guān)者，讓涉海事項的一切決策皆代表多數(shù)群體的意見與建議。委員會職責以協(xié)調(diào)各利益主體彼此關(guān)系為主，使之在海洋開發(fā)意見上達成一致;對海洋區(qū)域規(guī)劃，經(jīng)協(xié)商擬訂與各方利益相符并達成統(tǒng)一;針對區(qū)域利益問題，擬定各項協(xié)調(diào)措施。2)強化海洋管理協(xié)調(diào)機制建設(shè)力度。鑒于海洋管理協(xié)調(diào)目標廣泛性的特點，協(xié)調(diào)機制的創(chuàng)設(shè)需達成制度化管理。在制度的制定上，若涉及上下級政府、難以調(diào)和的利益、嚴重危害海洋環(huán)境等事件，需采取法律行政措施，憑借“法律”、“政府權(quán)威性”及“政府強制性”實現(xiàn)調(diào)和目的;彼此無隸屬關(guān)系機構(gòu)產(chǎn)生利益沖突時，涉及海洋各機構(gòu)間、彼此行業(yè)、政府與企業(yè)及公眾的矛盾，皆可采取靈活多樣的協(xié)調(diào)措施。若想讓這些協(xié)調(diào)措施在實踐中有效運作，務(wù)必強化海洋公共管理機制的建設(shè)力度，推動相應(yīng)協(xié)調(diào)制度的完善。3．強化政府新角色的適應(yīng)水平。各級海洋政府部門，需以海洋管理公共性理念為導向，推動自身職能轉(zhuǎn)換，明確新角色定位，快速適應(yīng)新角色。中央海洋行政主管機構(gòu)，需對各海區(qū)間進行綜合管理，展開整體協(xié)調(diào);同時，需做好制度制定者及利益協(xié)調(diào)者，以推動海洋公共管理政策的創(chuàng)設(shè)及完善。還需適當放權(quán)，將權(quán)利下放給各海區(qū)分局，并對所轄區(qū)域展開綜合協(xié)調(diào)，加大宏觀整體調(diào)控水平。地方海洋行政機構(gòu)與各涉海行業(yè)管理機構(gòu)需轉(zhuǎn)變以“地方與機構(gòu)”利益為理念的“獨贏”思想，在開發(fā)海洋資源時，強化海洋環(huán)境保護意識，以海洋公共利益及環(huán)境作為開發(fā)前提，達成海洋“經(jīng)濟發(fā)展及環(huán)境保護”的雙贏，履行好生態(tài)監(jiān)管者職責。各級地方政府及涉海行業(yè)管理機構(gòu)需強化協(xié)同思維意識，對地方各涉海群體及行業(yè)彼此利益進行協(xié)調(diào)，推動海洋管理實現(xiàn)公共性轉(zhuǎn)變。4．提升政府工作人員角色執(zhí)行力。海洋公共管理能否有效施行，關(guān)鍵在于政府機構(gòu)角色的實現(xiàn)與否。海洋管理由各級政府工作人員來實施，工作人員為政府角色的實踐者，政府角色定位的順利實現(xiàn)，取決于他們是否以部門角色為己任。故此，海洋公共管理，既要有健全的角色分工體系，又要有推動此系統(tǒng)良性運轉(zhuǎn)的系列機制，確保各級政府工作人員不片面追求政績。海洋政府管理部門的角色定位，需依完善的監(jiān)督機制為前提，對各級工作人員“規(guī)范管海、依法管?！边M行監(jiān)督與制約。其監(jiān)督機制建設(shè)應(yīng)包括:1)創(chuàng)設(shè)海洋管理角色問責機制。實現(xiàn)角色定位，政府機構(gòu)具有相應(yīng)的角色權(quán)力，權(quán)力對應(yīng)責任，權(quán)責適宜，方可保障角色對其職責的履行。政府機構(gòu)角色定位，是經(jīng)所有工作者一同努力實現(xiàn)的，政府角色承載體為人，是經(jīng)“首長罷黜”及“引咎辭職”等方式對工作人員采取監(jiān)督措施，以促進其部門角色的實現(xiàn)。2)制定海洋公共管理規(guī)則及角色定位責任機制。3)創(chuàng)設(shè)角色能力培養(yǎng)、考核機制，使之與角色的規(guī)劃、問責相配套;對各級政府部門角色狀況進行跟蹤與測試，培養(yǎng)、引導工作人員找準角色定位，增進角色能力;與激勵機制相結(jié)合，著眼于角色能力與績效，創(chuàng)設(shè)“考核機制”展開考評，將考評結(jié)果作為確定政績的依據(jù);將各級政府工作人員的職務(wù)提升、薪酬提升等與角色狀況、現(xiàn)實政績相匹配，以此機制增強各級政府部門由自身利益向公共利益轉(zhuǎn)換的自覺性。

作者：劉麗張軒單位：南京政治學院上海校區(qū)空軍上海后勤訓練基地