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摘要：“理性”是公共行政學理論中的重要概念之一，其包含了追求最大功利的工具理性與堅守純粹信仰的價值理性兩個基本方面，這兩者的對立融合構成了現代社會的運行邏輯，也造就了公共行政學百年發展歷程的秩序之道。我們可以借助此概念理解公共行政的轉折，透視工具理性與價值理性之間的對立統一，通過重申兩者對公共行政發展的重要意義，探析新時代技術視角下公共行政新領域——智慧政務在兩者中運行的內在機理，進而促進公共行政的深化發展。

關鍵詞：工具理性；價值理性；公共行政；智慧政務

一、引言

理性作為一種縝密思維能力被提出肇始于西方。現實生活中，人類總是通過某種介質與客觀世界發生互動，而互動的有效性就建筑于介質的合理性之上，一方面表達的實際關系和論證能力足以促使交往參與者就世界中的存在進行溝通，另一方面行為規則的實際關系和論證能力為成功介入世界提供了可能［1］，這就造就了行為的合理性。馬克思•韋伯（下文簡稱“韋伯”）認為行為的發生總是基于一定的緣由，在由行動者主動施與的過程中，它總是要實現某個目標，或是攜帶某種深切的意義。人是可以進行思考與選擇的，人的行為內含著意圖，因此人的行為一般是理性的。因而，他根據思維取向的不同將社會行動分為以目標為導向的工具理性和以價值為導向的價值理性。按照韋伯的觀點，價值理性是根據對某種價值堅定不移的信仰而展開自身的行為，不論后果如何，都必須遵循內心對于倫理、尊嚴或是美等信念的堅守，僅僅關注行為本身的絕對價值；相對應地，工具理性則是在對情況的全面掌握和對他人行為的期待上，理性地選擇能夠最大限度實現自身目標的手段或行為，而不論這一手段所透漏出的意義內涵。就合理化的論證而言，價值理性的準則在于對行為意義的預設，即一切行為的合理性都駐扎在是否符合行為者設定的價值基準、是否堅守了行為者的信仰立場；工具理性則聚焦于手段的運用，即在合理評估的基礎上，能否以最低成本實現既定目標。可見兩者各有側重，但對于公共行政而言，其所具有的巨大外溢性使得價值理性與工具理性無法只聚焦于自身的評判標準，繼而走向融合。

二、理性視角下公共行政的發展

近代西方社會的理性時代起源于啟蒙運動。弗朗西斯•培根提出的“知識就是力量”這一論斷奠定了理性發展的基調。為擺脫宗教迷信與傳統社會對人的壓制，理性以自我控制為主基調，克服了自然狀態下的規范和情感服從，因此它為人類征服世界、改造世界提供了強大的原動力，成為人類社會發展進步的推動力，而這得益于理性推動下的現代科學的快速發展。自然科學的極大發展在一定程度上是由工具化的理性所推動的，但理性工具化的過度發展卻產生了許多社會問題，因此韋伯提出了理性批判思想，將理性劃分為工具理性和價值理性，雖然工具理性推動了工業社會的極大進步，但它的泛濫卻在一定程度上吞噬著價值原則。西方現代性中內在地包含著工具合理性與價值非理性的沖突［2］。（一）工具理性階段。任何社會的良好運轉都必定指向某種正當秩序。在傳統社會中，人們依賴于長久積淀形成的習俗，其不僅架構起社會運行的橋梁，也在人們心中形成一種堅守的義務與責任，固化人們行為習慣的程式，逐漸形成了傳統社會的正當秩序。為打破這種價值傾向鑄就的根基，克服傳統和習慣對社會行動的制約，工具理性逐漸侵入人們的生活，韋伯認為它與人們以往感受到的習俗不同，這種著眼于利益傾向的行動類型的基礎是“其自覺意識和內在的不受約束”①，因而能夠建立一種持續自我革新、對抗傳統的力量，重塑人們的行為方式和心智模式，建立對社會秩序全新的支配形式，實現人類社會航行的徹底轉向。透過韋伯的理論，我們可以理解之所以現今西方文化依舊在世界上占據重要地位，一大根源就在于工具理性支配下的社會行為方式，其所具有的內在張力早已滲透到人們生活的方方面面，成為潛意識選擇下的“習俗”，體現在政治生活中，就是政治與行政二分所帶來的行政管理的誕生以及其自衍生之時起就攜帶的價值中立理念。因此，在工具理性以強勢的姿態踏入政治生活中時，人們徹底拋棄了傳統的被情感和欲望裹挾的主觀性的統治方式，遵循著規則與秩序的路徑，開始以客觀化的固定模式來管理國家與社會，將意識形態的傳統規范轉變為工具理性的合理控制，從而使以國家為基礎的社會組織演變為以技術進步為依托、以效率邏輯為內在準則的社會組織，技術與效率的邏輯原則成為信息時代整個社會組織發展的唯一準則［3］。這徹底轉變了政治與社會連接媒介的運行邏輯，以外化的客觀性方式調節著公民與組織的行為方式，從而在政治組織的范圍內構筑起工具理性至上的空間氛圍，實現著行政學所昭示的“態度和行動上的相似性、規律性與持續性”②。在社會生活中，人們在交往互動時面對的是不盡相同的場域。尤爾根•哈貝馬斯將互動的場景分為要求命題真實性的客觀世界（即由正確的規范構成的社會世界）和表現真誠的主觀世界，面對不同的場域應當堅持不同的立場。然而，在由理性構筑的資本主義社會中，工具理性所強調的手段抉擇構筑了社會成員認識并參與客觀世界、社會世界、人的主觀世界的思維方式，人們將自我剝離，變成客觀世界的一部分，這就使得其不自覺地將內心對于社會世界的歸屬和對主觀自然的認同隱藏或拋棄，人們由勞動衍生的社會屬性被徹底轉化為商品的物質屬性，社會關系從而被工具屬性所填滿。一旦互動的介質發生變化，不再依賴規范與主觀情感來評判，那么互動者所面對的世界自然也將發生變化，社會成員的行為協調機制就站在了客觀立場上，面對彼此甚至自身時都將其作為一種應對手段，這樣，由物質價值體現出的客觀世界與行為者內心的自我完全剝離，成為客觀存在的實體。人們互動交往實踐的界限被打破，客觀世界的極速膨脹使得交往介質之間的平衡崩塌，人們看待他人及自己都是采用理性化甚至是工具理性的心智模式，自己及其他行動者隨時在處理者和處理對象的角色之間轉換，關系的實質內涵被急劇壓縮，以價值交換協調的互動交往使得人們的社會生活空間被物化。（二）價值的回歸。在現代社會中，交往互動的合理化論證已被工具理性所填滿，從而使交往模式變得物化。盧卡奇•格奧爾格認為，盡管思維模式與行為規則的絕對合理化已經框定了人們的生活，但是精神世界的自我慰藉卻不會因此而消亡，理性的無限擴張在此遇到了極限。他意識到了人的主觀本性的自我運轉在一定程度上說是必然的，處在商品交換中的人將自己的勞動作為純粹物質性的客體與自然的本我抽離開來，成為一種外在展示的產品供他人利用與消費，這種空洞而貧乏的現狀將激起主體心中的痛苦與欲望，人們面對市場交換的需求，身上出現了客觀性與主觀性的分裂，正是這種分裂使得人們能夠意識到這種處境［4］，并想要改變世界運行的秩序，在規則和工具中尋找自我，找到人生的價值與意義。因此，在公共行政的發展歷程中，在一味追求通過效率與工具形成高度程式化、系統化的組織社會時，一方面，面對隨處可見的技術要求與秩序規范，個人逐漸被規則系統約束和規制；另一方面，對行為的鉗制逐漸演變為對精神世界的束縛，合理化的訴求在一定程度上影響了人們的意志表達，人逐漸變得工具化［5］。負效應的顯露使得行政學不得不進入下一個發展階段。在政治組織領域內，當工具理性的主宰性彌漫之時，客觀性的控制在行政領域內已經超負荷，公共行政的實質被工具性掩蓋，人們迷失在對程序與效率的追逐之中，失去了應有的公共性關懷。公共組織不應當是一種工具，也不應當把公民看作實現自身目標的工具，然而行政人員日漸浸淫于工具性的導向之中，他們無法獲得自身的解放，更無法以價值關懷服務于公民。因此，與一味追求效率的傳統公共行政不同，新公共行政更關注公共性，強調行政學的價值關懷，以實現人民幸福與社會公正作為行政管理的最終目標。新公共行政學家認為，構筑在工具理性上的效率追求雖有一定的積極意義，但卻無法解決實質性的公共問題，對結果、效率和量化標準的追求掩蓋了社會公平分配的重要性，最終可能導致社會動蕩。而新公共服務作為對新公共管理運動的反思，將重心置于公民權益和公共性的整合與實現，它承認新公共管理運動對于改進政府工作的深刻作用，在摒棄其固有缺陷的基礎上，試圖提出和建立一種更加關注民主價值和公共利益的理論框架，通過對人文價值與公共情懷的關注，實現價值與工具間的二元平衡。

三、工具理性與價值理性之間的張力

在韋伯的分析中，實踐合理性可驗證的部分主要包括使用的手段、設定的目標以及追求的價值，由此可區分出工具理性行為和價值理性行為。由于價值理性行為具有恒定性，因而工具理性行為成為了替代傳統行為的核心要素，這也是理性化延伸的根本特質。但這其中蘊含著無法逆轉的矛盾，理性化在推動價值理性思考的同時，也否定著價值本身所具有的理想與激情，并最終可能為了有利于某種喪失了價值的純粹工具理性而犧牲受到價值理性束縛的行動［6］。同時，工具理性在以理性思維進行抉擇與行動時，也在以自身的理性選擇排斥著價值理性，兩者之間的張力主要體現在以下幾個方面。（一）革新與反革新。在傳統社會時期，舊有習俗是人們的生活準則，樹立了人們生活的標桿，框定了人們的行為規范。任何想要推翻傳統的力量都要經歷長時間的陣痛，模式切換所帶來的迷茫與混亂使人們出現信仰真空，傳統秩序在短時間內被打破而新的價值體系又無法迅速成為慣例。正是這種孤立無援的困境激發了人們心中內在的對于美好生活的渴望，激情與柔情交雜的心緒激發了人們的崇高品質或者是對這種渴望的不懈追求，由此覺醒的人們無所畏懼，追求美好未來的勇氣與希望將帶領人們克服舊有生活的沉疴，進而孕育出新生活的希望。從某種意義上說，這種在正常軌道下隱匿于人們心中的“沖動”，正是價值理性彰顯出的革命性，成為幫助人們掙脫傳統束縛的力量，并由此開啟理性化進程的大門。然而激情是有時限的，人們的生活不可能一直處于動蕩不安中，沖動退卻后需要新的力量來指導人們的日常生活，價值的激情最終要轉換到日常制度的閾限之內，從而從超常狀態回歸到常態，只有這種經過變形與謹慎過濾后產生的秩序規范才能獲得長久存在的資質。激情是熱烈而短暫的，只有理智包裹下的穩定化的“習俗”，才能轉化為人們日常生活軌道上的向導，根植于人們內心，成為規范日常生活的準則。而工具理性由于其功利化的價值取向，能夠使人意識到自身的權益，不再一味沉迷于虛幻的沖動，從而促使人們選擇利益最大化的穩定生活，并由此衍生出社會穩定的根基。總而言之，在社會運行過程中，工具理性與價值理性發揮著不同的作用，形成了理性化進程中的內在張力。（二）一元與多元的取向。現代意識結構的核心就在于沒有統一、絕對和統攝性的意識觀念。理性思維的發展使得上帝的神秘性與權威性遭到質疑，繼而無法維持龐大而統一的思想結構，人們的精神世界逐漸分崩離析，思想獲得了極大的解放，對于神秘空間的畏懼再也無法阻擋人們前進的步伐，支配人們數百年的宗教世界觀中同一性的神圣根源已被毀滅，人們再也無法統一解答價值領域的諸多迷惘，并逐漸出現了現代性問題。“所謂現代性問題不僅意味著有一個權威性共識的巨大真空需要填補，而且更意味著作為世界意義的傳統經營者，在上帝死亡之后，知識分子已經被剝奪了他們借以提供關于這個世界的意義共識知識和維系社會統一的慣用的手段，他們不再能夠以神或上天的人的名義有社會約束力的神圣知識”①。因此這些價值觀念也就無法再用一個統一的準則進行統籌，進而出現了各種獨立的價值領域。合理化產生了具有現代結構的精神世界，而現代精神世界的分化衍生了異質化的價值理性，毀滅著自身的統一性訴求，從而滿足了無法彌合的多元化信念要求。而工具理性旨在通過合理化的思維活動與行為方式，在資本主義社會的各個領域中構建起排除情感干擾的、基于純粹理性與非人格化特征的、遵循法理秩序的組織形式。這些特征使得工具理性在社會結構中無處不在，不僅成為一種社會框架模式，也逐漸成為人們的行為準則。它排斥著價值領域內的多元特性，使自身成為人們活動的唯一選擇，當資本主義的經濟、組織、文化、宗教組織和活動，甚至人的精神生活都體現出工具理性的特征，都力圖成為工具理性的化身并以工具理性作為衡量進步的標準時，價值理性也就沒有了自己的存身之地［7］。工具理性不僅泯滅了價值理性所具有的熱忱與豪情，也試圖替代價值理性對人們信仰的鑄造和行為活動的塑形，它不僅成為一種行為選擇方式，也在否定的方向削弱價值理性的地位，最終占據理性的全部因素，成為支配、控制人的全部力量。

四、目標理性與價值理性的融合

工具理性與價值理性之間固然存在競爭與排斥，但兩者卻不是非此即彼的關系。認為這兩者天生就含有絕對純凈的獨立的特質的觀點只能是一種設想的理論建設，工具理性與價值理性是用來幫助我們理解并分析社會行為的工具，絕不是對現實的真實映射，而是經過過濾、提純或是夸張之后的產物，其作為一個概念框架或是理論雛形，旨在為人們認識世界、理解復雜的社會現實提供一種思維模式，以此指示、引導、幫助人們對紛繁復雜的社會現象獲得更加清晰與深刻的認知。因此，應看到兩者在實踐中的融合與協調，以幫助我們更好地理解未來公共行政的發展之道。（一）工具理性之于價值理性的實踐性。工具理性所包含的對科學性與效用性的訴求，能夠在極大程度上滿足社會發展需要。人只有在意識到自身利益并為此而奮斗之時才能推動物質世界的極大進步，忽視情感性的法理規范具有強大的延伸性與拓展性。但與此同時，它也將人們囿于物質生活與當下世界，汲汲于滿足內心虛無的象征符號，在一定程度上喪失了批判與否定的思維和能力。從某種意義上說，正是幻覺引起的激情激勵人類走上了文明之路，在這方面人類的理性作用發揮有限［8］。價值與意義的創設是人存在的內核，它能使人們意識到目前的困境，產生批判與思考的能力以及愿意為前進而不懈奉獻的精神與行動，這樣才可能創設更美好的世界。但工具理性可為社會發展創造可行之道，能使縹緲的理想與激情成為現實。那些備受矚目且極具吸引力的理念，如民主、公正、平等之所以具有使人前赴后繼的能力，正是因為它們凝聚著人們對于未來生活的美好向往［8］。它們不再僅僅具有自身最真實、最基本的含義，而是成為了滿載希望的容器，能將形形色色的人群的欲望納入其中，激發人們改變與塑造的行動。這些價值意涵是人們的理念訴求，而工具理性本身帶有的實踐性，是經過人類理性思維的活躍所創造出來的道路，經由目的與手段的扭轉與變換，使價值理性落地生根。（二）價值理性是工具理性的運行機制。在現代抽象社會中，我們應當看到在各類理性化組織的現實背后，大多都是通過實踐化的倫理觀念所建立起來的秩序，這是工具理性得以成為日常規范的重要輔助力量，價值理性成為了工具理性正常運作的重要基礎。工具理性建立的基礎在于西方個人主義的發展，這種意識到個人利益的主體在現代社會中不僅僅是體制化的個人主義，更是理性宗教教育下的個人主義，由此構成了從抽象市場到現代國家這些所謂程序技術在運作中不可或缺的“價值理性”實踐［9］。顯然，處于現代社會中的個體之所以在日常生活中能夠適應并成為工具理性運行中的要素，并在基礎技術之上自我延伸出覆蓋社會的程序化制度，是因為其在接受理性秩序約束的同時，能在這些規范化、抽象化的認知介質之上進行各類自由實踐。因此，我們無法對這些現實中的客觀實踐視而不見，現代社會既是規范社會，也是文明社會。（三）激情與現實的碰撞。若干年以來占據人們信仰世界的宗教以及由此衍生的倫理學由于現代科學的進步而受到質疑，上帝的“拋棄”使人們的精神領域出現真空，使其不得不將目光轉向自身所處的現實世界。由于宗教被破壞，人們找不到心靈的慰藉，找不到備受期待的行事準則，而這一空缺恰好被價值彌補了。這些價值目標或觀念自身高屋建瓴的特質帶給人們與以往宗教所賦予其的相同希望，在人們心中召喚出自身最向往的形象，使人們不再聚焦于其真實內涵，從而在人們心中具有了至高無上的力量，最終成為宗教的替代力量并獲得人們的虔誠信仰。群體的感染力與號召力導致了群體的不寬容與狂熱，這種“沖動”醞釀在群體之中，隨時準備著為自身理想打破現實規則，為了群體目標的實現甚至可能漠視觸目驚心的犧牲。而工具理性則是一種冷靜的現實，它基于人們嚴密的邏輯思維能力，拋卻了群體中不顧一切的沖動，切身考量效用極大化，依靠縝密的利弊分析得出結果，因此它調節著人們內心對于理想生活的欲望與沖動，最終實現理想與現實的平衡。總而言之，在現代社會秩序運行之中，價值理性并非是溝通的唯一橋梁，規范化也同樣充當著媒介，實現著社會各個界面的整合，兩者之間既排斥又統一。一方面，任何一種工具理性的實踐都非僅關乎自身，背后必定囊括了各種價值理念的注入與影響，這種沖突或和諧的力量是其無法回避的；另一方面，價值理性與工具理性的實踐并不能完全融合，這既使工具理性能夠保持一定的獨立性，得以維持自身的程序運作，又為倫理活動提供了自由生長的空間。此外，我們還應當意識到，正是由于倫理價值的存在與干預才使得工具理性能夠保持自身的運轉，而程序技術又為倫理價值提供了現實運動的空間與可行性，這種現代社會的兩面性也必然要在公共行政的發展中得以體現。因此，對于公共行政的發展而言，工具理性所帶來的科學、規范、有序，能夠減少人與物的耗損，提高政府的辦事效率，其組織形式的精準與穩定也具有廣泛的適用性。但是，在所有的組織中，人都是最重要的因素，人不可能一直壓制自身的情感傾向和主觀意志。同時，盡管精確規范、細致高效可以幫助政府提高績效，但這并不是政府設立的目標，也不是其終極追求，政府應當有自身的價值訴求并將其貫徹到實踐中去。因此，尋求工具理性與價值理性的統一才是未來公共行政的目標。

五、理性視角下智慧政務的構建

智慧政務作為現代信息技術發展的成果，它不僅僅是一種科學技術或工具理性的呈現，同時也天然地含有文化共同體或價值性認同下的群體所體現的情感訴求，它既是一種客觀實體，也是人們主觀意志的體現。工具理性與技術之間的緊密聯結僅僅是技術的一個發展面向，它同時也包含著人們的價值理性，不僅體現在客觀化的生成創造中，也體現在使用過程中，片面化地將技術與工具理性之間完全劃等號，并不能展現技術的全部意義。技術作為一個承載物，具有中立的屬性，它遇到發展局限的原因并不在于工具理性在其內部的展現，而是在于工具理性的過度渲染，只要合理地劃定工具理性存在的界限，為技術注入人文價值關懷，將被忽視的價值理念納入技術未來的發展之中，就能為社會發展提供強大助力。合理利用無處不在的當代信息文化和網絡手段，為現代技術注入更為人性化的價值理念在目前也具有了可能性［2］。智慧政務的出現就是這樣一條技術途徑，它在工具理性與價值理性的革新與反革新、一元與多元的價值取向之間構筑了交往的橋梁，綜合了兩者的優勢，成為現代公共行政發展關注的重點和研究的新趨勢。（一）理念先行：以人為本的價值觀念。1.服務型政府的意識生成。在傳統政府思維下，由于資源、權力等方面的不對等，使得政府在管理中往往只依賴于自身對社會現狀的判斷與審視，習慣采取直接的、自上而下的、單向的命令來推行政策，有時甚至會漠視公民訴求與公眾利益。這在公民權利意識淡薄的狀況下是可以順利開展的，但隨著公民權利意識的不斷覺醒，政府行政與公民需求之間的裂痕有所增大，不斷出現的摩擦使得政府政務改革迫在眉睫，市場化背景下所凸顯出的傳統政務的缺陷成為政府不得不關注的問題，同時多樣、高效、柔性化的政務要求趨向也亟待回應。因此，政府因時而變，在社會本位理念的指引下，依托社會民主秩序，基于公民意志構建起為公民服務的服務型政府理論框架。為更好地實現公民權利，滿足追求公民共同利益的價值定位，對政府自身活動進行重新考量，提高群眾滿意度，迫切需要一套切實可行的實踐方案。2.治理理念的廣泛認可。近年來引起世人關注的“治理”概念始于世界銀行于1989年所作的一份報告，其中使用“治理危機”一詞來描述當時非洲的緊張局勢。此后，“治理”不斷被賦予新的含義并被廣泛運用于各個領域。西方政治學家和管理學家之所以熱衷于治理理念，主張用治理代替統治，從某種意義上說是其在社會資源配置中既看到了市場的失效又看到了國家失效，鑒于此，越來越多的人熱衷于以治理機制應對市場和國家協調的失效。20世紀90年代以來，治理成為海內外學者研究的焦點，治理理念也被越來越多的人接受，成為未來社會發展的重要方向。相對于傳統管理自上而下的模式，治理強調多主體的共同參與，在社會組織不斷壯大的背景下，通過協調合作的方式，形成多元主體的治理格局。通過對主體結構的不斷調整，使具有公民意識的公眾能夠以“主人公”的姿態參與到社會管理之中，滿足社會發展的需要。治理的價值理念也因而成為共享、共治、共建理念的先導。（二）實踐推進：智慧政務的路徑演進。毫無疑問，互聯網首先是一種科學產品和技術，自誕生起到發展的每一階段，都帶有濃重的技術色彩。同時，它也是一種文化產品，任何一項技術一旦被社會采用就具有了鮮明的文化色彩［10］，帶有明顯的價值導向。在政府服務理念轉變的背景下，“以人為本”的價值理念一直指引著我國政府建設智慧政務的過程，高效、個性、便捷的服務界面實現著公民對政府政務的期待。智慧政務在互聯網、廣電網、電信網等傳播技術的基礎上，通過智慧技術的高度集成，不斷優化數據信息與程序運行流程，改變單向的政策推進方式，拓展雙向互動渠道，促進智慧政務的高端化發展。它憑借自身在服務供給、服務感知等方面的強大技術優勢，為社會公眾提供了服務型政府應當企及的標準，通過智慧政務辦公平臺建設，能夠提高政府實施決策的施政能力、回應社會需求的應對能力以及以人民為中心的服務能力，為公眾提供更加智能化、高效化、多樣化的公共政務服務，提高公眾滿意度，使其成為建設行政科學、便捷高效、廉潔服務、互動溝通的以公眾需求為導向的新時代政府的最優路徑選擇。同時，以人為本的價值理念與智慧政務實踐的相對分離，也使得智慧政務能夠在各種利益博弈中，以實踐中的科學標準打破“眾神鼎立”的局面，成為實現高效服務的最優途徑。價值與實踐的相對剝離，能夠使價值不拘泥于現實的社會困境，以人們對于未來生活的向往為立基點，為建設更好的政務服務提供思考與指導。兩者的獨立與融合，不斷的對立與轉換，最終推動著公共行政的延續與發展，滿足著人們在思想與實踐中對于政府的更高的期待與要求。

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作者:段靜茹 單位:中共江蘇省委黨校