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摘要:實施稅收風險管理是對稅收管理體制的優化和完善，有助于實現對有限的征收管理資源的最優配置，是完善稅收綜合控管體系、提高納稅人稅收遵從度的必經之路。菏澤市國稅系統開展稅收風險管理工作以來，取得了顯著的成績，同時也面臨著公民納稅意識薄弱、法律依據缺失、工作機制不健全等問題。結合英美兩國在稅收風險管理方面的先進經驗，尋求從創新管理模式、加強數據分析、打造專業團隊等方面做好規劃統籌，實現完善稅收風險管理的新突破。

關鍵詞:風險管理;稅收征管;信息采集;分類管理

現階段稅收風險管理理論及其相關體系建設，已經成為了稅務部門的重點研究方向。將現代風險管理理念引入稅收征管工作，有助于規避稅收執法風險，降低征管成本，創造穩定有序的征管環境，是提升稅收征收管理質量和效率的有益探索。

一、稅收風險管理理論的研究現狀

一般意義上的稅收風險是指:稅法規定的負有管理、申報、協助義務的主體

在履行法定義務時受主客觀、政策等因素的影響而產生的潛在損失，是稅法遵從的潛在危險。(一)國外關于稅收風險管理的理論研究現代意義上的稅收風險管理理論最早源于于20世紀80年代的美國。1983年，美國聯邦稅務局(簡稱IRS)對全國“灰色經濟”導致的稅收流失問題開展調研。據統計，因納稅人對聯邦所得稅法的不遵從行為，導致1981年全美有900多億美元的稅款流失。經濟合作與發展組織(簡稱OECD)將現代管理科學中的風險管理理論引入到稅收管理領域，逐步形成了成型的理論體系。1997年7月，OECD下屬的財政事務委員會(簡稱CFA)了名為“風險管理”的應用指引，提出了在稅收管理領域中應用風險管理模型的理念;2002年5月，CFA稅收管理遵從小組論壇在倫敦召開，深入探討了中小企業國內稅收遵從問題;2004年10月，CFA批準通過了題為《遵從風險管理:管理和改進稅收遵從》的稅收風險管理應用指引，將稅收風險管理劃分為風險識別、風險分析、風險評估及確定優先次序、處理和評價等步驟;2008年3月，OECD稅收管理論壇第四次會議在南非開普敦召開，將大企業稅收風險管理的相關問題納入研討范圍。

(二)稅收風險管理在國內的發展現狀

2002年，國家稅務總局在聯合國開發計劃署(UNDP)專家指導下，制定《2002—2006中國稅收征管戰略規劃綱要》，在稅收征管中引入“風險管理”理念，首次正式提出“防范稅收風險”的戰略目標［1］。2004年，江蘇省淮安市國稅局首次將風險管理理念引入到稅源管理中，逐漸建立健全了成型的稅收風險管理框架。這一創新舉措先后得到了江蘇省局、總局的認可。2006年，國家稅務總局在青島組織召開稅收風險管理國際研討會，研究探討在稅源管理工作中如何引進和應用風險管理知識，與會單位就如何有效規避稅收風險進行了廣泛而深入的交流。2011年《“十二五”時期稅收發展規劃綱要》中，明確提出，要將風險管理貫穿于稅收征管全過程。2014年國家稅務總局對稅收風險管理提出了具體指導意見。

(三)開展稅收風險管理的意義

當前，我國正處于全面深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，國內外經濟環境發生了深刻變化，基層稅收征管力量弱化與商事制度改革后市場主體激增的矛盾日漸凸顯，稅收風險壓力空前加大。隨著現代稅務管理的不斷深入，對執法精細化的要求也會越來越高，風險也會加大。實施稅收風險管理，是主動適應稅收發展新常態，實現稅收現代化的重要內容。

二、菏澤市稅收風險管理現狀分析

(一)菏澤市稅收風險管理開展情況

菏澤市國家稅務局自2016年設置風險防控機構以來，始終堅持以風險管理為導向，以信息挖掘應用為重點，努力構建稅收管理大風控格局。市局機關在充分調研的基礎上，制訂出臺了全市國稅系統稅收風險管理實施管理辦法，明確下一步的戰略目標為:大力構建涵蓋風險識別、風險分析、風險評估及風險處理四個階段的閉環式管理機制。1．組織專業評估團隊。一定程度上打破地域管轄的格局，面向菏澤市石油加工業、采礦業、貨幣銀行服務業、交通運輸業、紡織業等重點稅源和高稅收風險行業，針對征管工作中所發現的稅收風險點，從全系統內抽調精干人員構建專業化風險管理團隊，推廣運用行業風險管理模板，實現專業化風險應對。2．落實信息化治稅。重點加強第三方涉稅信息的采集和利用。針對涉稅信息大量游離于稅收管轄外的突出問題，菏澤市國稅系統與全市50個行政、事業單位建立信息共享機制，2016年采集整理并向基層稅源管理部門推送涉稅信息逾11萬條，極大地緩解了基層稅源監管力度不足的困境。3．實現差異化管理。改變傳統的以人海戰術、均衡管理為主要特征的粗放型管理方式，按風險大小對納稅人實行區別管理，將風險較大的納稅人作為稅源管理的重點，有效提升工作效率，實現有限稅收管理資源的最優配置。2016年，全市共完成納稅評估1405戶次，通過風險提醒、納稅評估共組織入庫稅收2．42億元，占全市國稅收入的1．42%。

(二)稅收風險管理工作中面臨的問題

盡管近年來，菏澤市國稅系統在風險防控方面有了長足的進步，但也要清醒地認識到，今后工作中還將面對更大的困難與挑戰，主要體現在以下幾個方面。1．新辦納稅人稅收風險大。商事制度改革以來，在刺激地方經濟發展、促進市場主體增長的同時，由于配套管理措施不到位，新辦納稅人大量存在登記信息失真的問題，給征管工作帶了諸多困難。在稅務登記管理中發現，大量按照改革之前的標準不符合準入條件的、資質較差的民事主體也獲得了市場主體的資格，這部分納稅人稅務登記信息普遍存在較多問題。例如，經營范圍信息模糊，稅務人員僅通過登記的經營范圍難以準確判斷其經營主業，給納稅人稅收管轄權的界定帶來難題，直接增加了后續稅務管理工作難度。2．開展納稅評估缺乏法律依據。作為實施風險應對的重要方法，納稅評估是在“征、管、查”三分離的稅收征管模式下提出的，其初衷是為了解決“疏于管理、淡化責任”的問題，但在實施過程中卻往往面臨著缺乏法律依據的問題。盡管國家稅務總局以及各級稅務機關對納稅評估工作給予充分重視，將其作為加強稅源管理有效方法予以強調，并制定了《納稅評估管理辦法》《納稅評估操作流程》等一系列制度和辦法。但稅收征管的基本法律———《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實施細則中均未涉及有關納稅評估的內容，總局制定的《納稅評估管理辦法》缺乏相關法律、法規的授權，從其法律地位來看僅僅是一個規范性文件，對稅務執法人員和納稅人的法律約束力較低，致使納稅評估工作始終處于法律邊緣，實踐中缺少法律依據，評估工作無章可循。3．信息應用水平不高。利用信息化手段加強稅收征管，逐步破解征納雙方信息不對稱的難題，是全面提高風險管理工作水平的必由之路。然而，雖然目前稅收風險管理系統中的預警分析指標已相對完善，但稅務部門在風險管理的信息化應對能力上還存在不足，信息資源閑置浪費的現象比較突出，涉稅信息的利用效率亟待提高。一是對現有系統數據信息利用不到位，不能主動整合金稅三期管理系統、增值稅防偽稅控系統以及出口退稅系統等平臺的有關信息;二是對第三方涉稅信息利用不充分，僅僅將其作為校對納稅人自主申報信息真實性的工具，而不能有計劃性地進行整合分析;三是數據信息分析深度不夠，對“指標元－指標－風險管理模板－防控方案”的風險管理系統運行機制掌握不到位，工作中僅局限于單項數據的校對與鑒別，缺少關聯分析和綜合運用。

(三)問題產生的原因分析

1．公民納稅遵從意識有待提高。納稅遵從意識是實現納稅遵從的必要前提，是指在市場經濟和民主法治條件下，納稅人基于對自身主體地位、自身存在價值和自身權利義務的正確認識而產生的一種對稅法的理性認知、認同和自覺奉行精神。根據陳金保2016年的調查結果，我國公民大多數理性上認同依法納稅的理念，但自覺自愿遵從的態度并不積極，往往是迫于嚴厲的稅收征管措施和偷漏稅的懲戒才照章納稅［2］。在許多人看來，偷逃稅款似乎算不上違背道德的事，甚至有人認為這是一種能力體現。由于缺乏有效的社會輿論監督與道德約束，部分納稅人為了眼前的經濟利益，容易出于僥幸心理偷逃稅款。即便被稅務機關發現并嚴厲查處，納稅人依然有可能會認為是自己運氣不好，被“抓了典型”。如果不能在全社會范圍內強化公民的納稅遵從意識，不能實現對偷逃稅款行為的零容忍，單靠稅務機關日常檢查，難以完全防范納稅人惡意逃避繳納稅款的風險。2．稅收法制建設相對滯后。完善規范的稅法體系是稅收現代化的重要一環，更是實現納稅遵從的根本性保障。然而隨著市場化進程的加快，新型的經濟及法律關系不斷涌現，現行稅法體系暴露出一系列問題。一方面，稅收立法進程不能滿足社會發展需要，稅收領域長期存在部門規章代替法律的現象，造成稅收執法行為在司法實踐中往往缺乏有效法律依據支持。例如，2011年新疆瑞成房地產公司訴新疆維吾爾族自治區地稅局一案中，地稅局依照《征管法》第35條規定，認定納稅人銷售價格偏低，應補繳增值稅。然而烏魯木齊市中級法院經審理認為地稅局作出的處理決定缺乏上位法依據，最終判決稅務機關敗訴。另一方面，正因為稅收法律體系結構不完善，稅法執法也存在剛性不足的問題。稅務行政審批制度改革后，后續管理措施較少，因責任界定不清，一線執法人員倍感稅收執法風險高，時常有如履薄冰之感，致使在執法過程中縮手縮腳、畏首畏尾。3．稅務機關自身存在的不足。去除種種外部因素，菏澤市風險管理工作開展時間短、自身管理經驗不足、風控理念和工作機制都還不夠完善，也是今后工作中亟待改進的方面。一方面，風控思維尚未建立，部分稅務機關負責人，對稅收風險管理缺乏科學理性的認識，片面地將評估入庫稅款作為衡量風險防控工作水平的唯一重要性指標，未充分發揮提高納稅人稅收遵從度的職能效應;有的單位未能將稅收風險管理與其他征管工作有序銜接，實際工作中只是“頭痛醫頭腳痛醫腳”，沒有切實開展整體效應分析，不利于工作的深入開展;還有人認為稅收風險管理只是針對納稅人，未將納稅遵從風險、稅收執法風險與崗位廉政風險作為一個整體看待。另一方面，工作機制有待完善。有的單位機構設置不到位，受行政編制制約，風險防控機構只是掛靠在其他部門，嚴重制約了風險管理工作質效;各級稅務機關之間、科室之間還沒有形成整體效應，自主查找、集合風險點時仍然是各自為戰，不能做到信息共享、協同分析。

三、國外稅收風險管理實踐對我國的借鑒意義

我國稅務風險管理起步較晚，西方發達國家相對成熟的稅務風險管理經驗對于解決我國稅務風險管理中存在的問題，具有很好的借鑒作用。因此本章將以英國、美國的稅務風險管理為例，通過研究發達國家大企業稅務風險管理現狀，總結出適合我國國情的稅務風險管理經驗。

(一)英國:完善的大企業稅收風險信息系統

英國皇家稅務與海關總署(HMRevenue＆Cus-toms，HMRC)自2005年重組后，一直把大企業管理作為工作重點，成立了大企業服務司(LBS)，并成立13個特別調查組防范稅務欺詐行為。英國的稅務風險評估系統在有效數據基礎上，真正實現了稅收風險管理的一體化規范管理。1．配備專門人員，實行對口管理。HMRC針對每一戶大型企業，委任一名高級稅務官員擔任客戶經理(CustomerRelationshipManager，CRM)，實行對口管理。CRM負責掌握大企業的營運信息，化解雙方的認知差異和誤解，以便更有針對性地開展稅收風險管理。同時為強化企業風險責任意識，英國稅法同時也規定，大企業必須指定一名高級人員，全權負責企業的稅務會計安排。如有失職，將對該人員處以5000英鎊的罰款。2．整合納稅人信息，建立風險評估系統。HRMC在逐步采集納稅人相關信息的基礎上，于20世紀末建立起由風險情報識別系統(IRIS)、數據分析處理系統(DAPA)和身份認證系統(IDA)等三個子系統組成的風險評估系統。通過身份認證系統可以收集到居民企業甚至部分個人的收支信息，然后再通過數據分析處理系統進行加工、整理，發現其中數據不匹配的項目則交由風險情報系統進行識別。得益于完善的評估系統，HMRC一旦發現存在稅收風險，就可以啟動針對性的調查。3．評定風險等級，開展分類管理。HMRC通過開發數理統計模型，對對納稅人收入、資產、負債等信息歸類整理，推算出納稅人的風險等級。根據不同風險等級，分別交由地方辦事機構、一般調查組和特別調查組核查處理。地方辦事機構對于納稅遵從度高、風險低的企業，一般不采取干預措施，對于涉及個人的疑點信息，盡量采取電話溝通、郵件提醒等“溫和”方式處理;對于中高風險的企業，則由調查組深入開展實地核查，采取納稅評估、風險干預等措施，規避稅款流失的風險。

(二)美國:具有強大威懾力的稅務審計

美國有句名言，“這個世界上只有死亡與交稅是永恒的”。偷逃稅款一旦被審計人員發現，嚴重的要身敗名裂、傾家蕩產，“唯有納稅和死亡無法避免”的理念已經深入人心。在美國，聯邦稅務局的審計工作具有極強的震懾力:全美50%以上的稅務人員從事審計(稽查)工作，配備了經濟師、金融產品專家、電腦稽核人員、數據分析師、信息技術員等專業人才;每年自然人約0．65%被審計(其中收入在10萬美元以上的自然人約0．98%被審計)，C類型公司(股份有限公司)約0．87%、S類型企業(類似于國內的個體工商戶)約0．3%被確定為審計對象;查補的偷逃稅數額每年約有570億美元，每年提請稅收犯罪調查約1300件，平均90．2%證明有罪，人均判刑22．7個月。美國稅務系統能夠進行卓有成效的稅務審計，得益于高質量的涉稅信息管理和信用管理［3］。1．審計人員專業化。美國對稅務審計人員實行等級制，查帳人員分為普通查帳人員和國際查帳人員。對大企業和跨國集團開展審計時，由法務、國際稅收、審計等部門組成聯合審計工作小組，如有必要，還將引入計算機、石化、經管等領域的第三方專家。審計過程中嚴格遵循報告和回避制度，審計人員如有違反將嚴懲或被開除公職。審計案卷由法務部進行復審，法務部有權調整審計人員作出的結論或者退回重查。2．審計選案針對性強。美國稅務機關擁有龐大的稅收信息資料庫和完善的計算機評估系統，每年都運用網絡數據庫系統和“應收稅款預測”等模型，對要對納稅人的整體納稅情況進行分析，以確定開展重點審計的范圍。然后，通過對大企業年度財務報表、大額現金交易、自雇業主、扣除額超過合理范圍和修正申報等方面開展綜合排查，鑒別納稅人有稅收欺詐或逃稅的嫌疑。由于美國的稅收來源以直接稅為主，所以發現申報所得數額與其收入來源不相符、收入數額龐大且無預扣所得稅等情況，相關納稅人就將被列為稅務部門審計的對象。3．審計工作效率高。計算機聯網技術的應用大大提高了美國稅務機關的工作效率。借助與支付終端聯網的檢查系統，每當有1萬美元以上的現金交易時，稅務人員就可以獲得消費者、經營者的流動信息，并核實該筆支付是否實現了稅款扣除。同時，銀行和營業機構在進行巨額現金交易時，必須核對客戶的社會保險號和信用卡，納稅人想要利用假名逃避稅款將十分困難。州稅務署每年至少會對1300－2000萬人次的交易信息開展核查。稅務人員在審計中，高度重視對現代統計方法和第三方信息的運用，定期對銷售發票的相關信息開展抽樣檢查，從而對交易、收入和支出實現全方位無死角的監控。

四、完善我國稅收風險管理的策略

面對日趨復雜的經濟發展形勢，要深刻認識征管體制改革以來的稅收工作形勢，做好規劃統籌，重點從以下幾個方面完善稅收風險管理機制。

(一)創新綜合管理模式，提高工作效率

在當前機構人員編制和總體征管力量受限的形勢下，必須轉變征管方式，最大限度盤活用好現有征管資源。今后應改變當前稅收風險管理條塊分割、各自為戰的狀態，建立各級稅務機關聯動的風險管理流程。一是實行稅源專業化管理。改革以地域管轄為特征的稅收管理員制度，轉而根據規模、行業、存續時間、經營特點、信用等級等對轄區內的納稅人進行分類，設立專門的稅源管理機構，借助稅收風險分析工具，建立完善稅收風險特征庫和風險分析應對模板，形成分行業、分類型的縱向、橫向分析指標體系和預警體系;二是實行差異化監管。改變傳統的以人海戰術、均衡管理為主要特征的粗放型管理方式，按風險大小對納稅人實行區別管理，將風險較大的納稅人作為稅源管理的重點，實現有限稅收管理資源的最優配置。三是推進征管機構扁平化。推進機關實體化，精簡機關行政管理職能，從行政、稅政職能為主的職能體制，向直接履行稅源監控等實體職能體制為主轉變。

(二)加強數據分析利用，實現信息管稅

稅收風險管理的起點在風險的識別，而風險的識別基礎就在于及時獲取準確的涉稅信息，如果情報信息缺乏利用價值，稅收風險管理將成為空談。今后應充分利用信息化手段加強稅收征管，切實加強數據分析應用，提高信息利用水平［4］。一是加強系統信息比對。充分利用金稅三期系統、數據綜合分析平臺等稅務軟件，整合系統信息，加強數據比對，及時發現潛在風險;二是加強第三方信息的利用。加大與關聯單位的信息合作力度，理順信息傳輸渠道，做好信息采集工作，實現各類涉稅信息即時集中、共享，解決地方財稅建設要求和稅務機關信息不對稱的矛盾;三是完善內部信息傳遞機制，建立統一的數據庫平臺、數據管理體系和信息管理平臺。實現辦稅服務廳、基層分局和業務科室之間的信息實時共享，使各部門及時掌握納稅人的信息，共同防范稅收風險。

(三)構建專業組織機構，打造專業團隊

為提高稅收風險管理精準制導能力，應根據經濟社會發展水平、稅源規模、行業分布特點等因素，著力打造風險防控、納稅評估和監督評價三個跨部門的專業化管理團隊，共同實施稅收風險管理。一是成立風險防控團隊，配備專職人員，采取集中與分散相結合的方式，統籌開展稅收分析、風險識別、風險應對、結果評價，落實完善閉環式稅收風險管理機制等。二是成立納稅評估團隊，按照“集中管理+團隊作業”的形式，根據評估對象所屬行業規模、風險等級和預警指標，統一調配團隊成員，組成個案評估組，實施統一管理，便于有針對性地開展涉稅服務和更直接有效監控納稅遵從風險。三是成立風險監督評價團隊，主要負責對風險管理全過程和成效實施復審復核、執法督察、內控監督和績效評價，切實做到把有限優質的征管資源優先配置在對重點稅源的稅收管理中，切實提高稅收征管質效。

作者:吳亞輝 單位:山東科技大學文法學院

參考文獻:

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