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一、禁止開發區管理模式的基本架構

為了對禁止開發區的重點生態功能實施強制性保護，及時構建職能統一、目標統一、政策統一、管理統一的禁止開發區管理體制，是貫徹和強制實施禁止開發區環境政策、推動生態環境治理法治化進程的重要組織保障。(一)禁止開發區管理模式制度設計行政管理機構采用什么樣的管理模式是由政府所在區域的區位功能決定的。禁止開發區為社會提供的是生態服務，供給的是生態產品，這就要求禁止開發區管理體制以適應生態保護為前提，滿足提供生態產品的環境管理要求，建立符合生態保護功能定位的管理戰略和管理模式。1.以功能定位職能，統一管理體制禁止開發區是我國保護自然文化資源的重要區域，珍稀動植物基因資源保護地，國家對禁止開發區實施強制性的管制原則。但在禁止開發區“多頭共管”的管理體制已經損害了生態管護的環境政策選擇，國家有必要設立一個有法律權威的管理部門對全國的禁止開發區進行統一的管理和協調，具體的管理協調部門由“禁止開發區保護管理法”(在本文第三部分詳述)依法設立，明確其對禁止開發區實施垂直領導、統一管理的具體職能和職責，同時協調禁止開發區之間和不同利益部門之間的環境政策和利益沖突，提高禁止開發區管理的效率和質量。統一管理體制的關鍵是轉變禁止開發區的政府職能。職能是政府管理機構定位的核心，政府職能轉變的本質在于利益格局的調整，禁止開發區的禁止開發和重在保護的主體功能決定了該區域政府職權關系的調整重在轉變政府現有傳統經濟發展模式，以禁止開發區主體功能為基調撤銷、精簡或合并原有經濟發展職能的管理機構，重新配置和規范該區域政府管理機構的職權和職責。2.以強制實施生態保護為基石，設置基本空間單元的管理機構(1)合理的基本空間單元設置有助于提高生態保護效率主體功能區基本空間單元的合理設置對功能區劃和強制實施生態保護意義重大。正如高國力先生所說:“主體功能區劃的基本空間單元和邊界如何確定將直接決定區劃的成效”。功能區規劃基本空間單元是區劃的基本單位，也是禁止開發區域的基層行政管理機構，為此，基本空間單元的合理界定對區劃和禁止開發區的生態保護影響深遠。筆者認同主體功能區規劃以目前縣級單位作為基本單元。其一，以目前縣級單位作為基本單元容易確定且實施成本及管理技術成本相對低廉;其二，空間單元也是單元管理機構實施強制生態保護的基本單位，以縣級為單位合理界定基本空間單元便于縣級政府各職能部門轉變政府管理職能，降低重點生態功能區執法和治理成本，有利于提高生態保護管理效率。(2)基本空間單元管理機構的設置是履行生態保護職能的必要條件行政管理機構的設置基礎和根本依據是政府職能，而履行政府職能的運行載體是行政管理機構，行政管理機構隨著政府職能的轉變而變化。對于禁止開發區的政府職能就是實施強制性生態保護，政府各職能部門的職權職責也應圍繞生態保護被授予職權，同時履行生態安全的維護和監管職責。根據禁止開發區的主體功能定位，區域行政管理機構的設置分兩種情況:一種情況是生態功能相對完整的行政區域，生態功能區可依托現有行政區域，直接轉變政府職能;另一種情況是生態功能區域相對獨立，且地理空間位置與其他生態行政區域又不毗鄰的生態區域，可考慮設置生態特區。第一，轉變政府職能，調整管理機構對于生態功能相對完整的行政區劃，縣級政府原有各職能部門，應科學合理調整，或并、或減、或撤、或強化，力求機構調整符合政府履行生態保護職能的需要。城鄉規劃局或撤或并。依照《中華人民共和國城鄉規劃法》第11條第2款規定:“縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門負責本行政區域內的城鄉規劃管理工作”。然而，按照禁止開發區的主體功能定位:禁止開發區是“禁止進行工業化城鎮化開發的重點生態功能區”。由此，禁止開發區內的原縣級規劃職能部門，履行職能的前提條件已不存在，要么撤銷，要么并入其他生態保護職能部門。強化環境保護部門職能。依照《中華人民共和國環境保護法》第6條第3款規定:“縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理”。禁止開發區是強制性實施保護的重點生態功能區，對我國有代表性的自然生態系統、自然文化資源的重要區域和珍稀動植物基因資源，必須強制實施保護。這些職能無疑加重了環境保護部門的生態環境保護方面的壓力，需要強化環境保護部門的職能。土地管理部門的職能減弱。依照《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產管理法》的相關規定:土地部門是負責轄區內土地、城鄉地政統一管理的職能部門。由于禁止開發區內禁止進行工業化城鎮化建設，土地管理部門相對應的城鎮發展土地規劃、編制土地利用和土地后備資源開發規劃，以及土地的征用、劃撥建設用地的審查或報批等職能，可能被嚴重削弱。林業部門的職能加強，農牧部門的職能削弱。依照《森林法》和《野生動物保護法》等法律的相關規定，林業部門的保護職能將愈來愈重;依照禁止開發區的生態保護要求，禁止所有不利于生態保護的任何生產經營活動，并逐漸實施生態移民，因此，禁止開發區內農牧部門的管理職能將逐漸減弱。總之，為了適應重點生態功能區定位的要求，該區域基本空間單元的政府各職能管理部門應作合理調整。筆者認為，城鄉規劃局應并入職能需要強化的環境保護部門，農牧部門應并入職能需加強的林業部門。這樣，強化環境保護管理部門的職能，使其能夠有效地建設重點生態功能區和治理環境，履行生態管理與環境維護兩個方面的管理職能，并建立起以生態環境管理為中心，以資源管理、土地管理和人口管理為輔的資源環境管理體系。第二，設立生態特區有助于保障生態安全生態特區，是指具有多種主體功能混合的行政區劃，生態功能區域相對獨立，且地理空間位置與其他生態行政區劃又不毗鄰的生態區域;或者該生態區域跨行政區劃，可突破行政區劃，單獨設置生態特區。生態特區在局部打破一些行政區劃是為了保障生態功能區劃的順利實施，在實際運作中，應當以中央和省兩級政府為主導來構建生態特區在生態環境政策實施上具備的有效性和可操作性。生態特區統籌本生態區域的生態保護、自然資源保護，在不影響生態保護的前提下，適度的旅游資源開發和提供公共服務等職能。禁止開發區管理機構———縣級政府管理機構和生態特區，都隸屬“禁止開發區保護管理法”設立的禁止開發區保護管理部門垂直領導并具有禁止開發區內的行政管轄權限，就如同我國四川臥龍自然保護區由中央部門垂直領導并具有保護區內的行政管轄權限一樣。3.禁止開發區“官民共管”權責一致，依法提高管理效率政府機構如何行使職權履行自己所承擔的職能，將直接影響著政府職能的效率。針對禁止開發區的屬性和特點，禁止開發區基層管理機構的職能應調整至禁止開發或生態管理的模式，開展生態治理和環境保護工程，禁止所有不符合主體功能定位的任何開發活動，強制性地確保主體生態功能的實現。具體來講，禁止開發區管理者應嚴格遵循生態管理的相關法律，方便社會主體監督;建立本區域生態考核獎懲制度，對生態保護不達標的區域，應采取限期整改并追究相關負責人責任等措施，以根治禁止開發區自身違規經營和執法不力的頑癥。“官民共管”是在禁止開發區管理機構依法管理的前提下，吸納當地居民積極參與區域生態保護，這樣一方面減少了生態移民，另一方面增加了保護力量，更有利于提高保護效率。如海南省鸚歌嶺自然保護區，起初自然保護區的工作人員把保護區內的村民視為破壞環境的主要力量，村民把保護區管理組織視為阻礙發展生計的障礙。但自從保護區輻射范圍內的很多青壯村民，被發展成保護區“協管員”后，保護區與當地村民的關系大為改善，保護區內5個自然村都分別建立了禁漁區，并將保護魚類寫進了村規民約，當地竭澤而漁的歷史就此終結。

二、禁止開發區之間爭端

協調法律保障機制穩定、可持續的禁止開發區保護必須建立在制度規范的基礎上，而禁止開發區域之間的沖突協調同樣需要一套有效解決爭端的法律保障機制。禁止開發區之間的沖突大多表現為政府之間的區域利益沖突，也表現為資源歸屬不同部門而需要生態資源整合的法律法規之間的沖突，因此，協調禁止開發區之間的資源利益關系必須有明確的、有權威的協調主體，協調主體的職權、職責來自法律授權，并按照相應的協調原則，切實履行解決爭端的職責。“禁止開發區保護管理法”是禁止開發區域管理協調組織建設的法律基礎。禁止開發區之間邊界的劃分難免會有地方政府之間利益的沖突，這不僅需要協調主體的自身制度建設，也需要禁止開發區政府之間橫向關系的規范。借鑒國外的成功做法，我國禁止開發區協調保障機制的建立和運行應當通過“禁止開發區保護管理法”的制定與實施，為該區域管理協調主體建設提供法律依據。具體而言，“禁止開發區保護管理法”應當從該區域管理協調主體的法律地位、設立職權職責、運行保障機制等方面，對該區域管理協調主體的法律屬性加以明確。(一)禁止開發區管理協調主體的法律地位禁止開發區管理協調主體法律地位的確立，對其職能的有效發揮意義重大。第一，禁止開發區管理協調主體應當以“禁止開發區保護管理法”作為成立的法律依據。具有明確的法律授權既是對我國區域管理協調組織的設立一直缺乏明確的法律依據的制度性突破，也是禁止開發區管理協調主體取得合法性地位的前提性條件。第二，禁止開發區管理協調主體是全國禁止開發區的權威管理機構。該管理協調主體不僅對全國禁止開發區域行使統一領導、垂直管理的職能，而且對涉及該區管理的其他職能部門的利益沖突進行協調。因此，禁止開發區管理協調主體的法律地位應是國家行政管理機構。(二)禁止開發區管理協調主體的職權范圍禁止開發區管理協調主體的職能不同于一般的行政管理機構，其職權、職責應由法律明確授權，若職權劃分不明，將無法正常運作。“禁止開發區保護管理法”在分配該區管理協調主體的職責權限時，應當遵循以下原則。其一，保護原則。建設禁止開發區的基本出發點就是對重點生態功能區實施強制性保護，確保國家生態安全，該區域管理協調主體職責權限應當有利于建設生態安全。其二，生態效益原則。提供生態產品、實現生態效益是禁止開發區的基本功能，也是其不同于其他主體功能區的根本區別。該區域管理協調主體職責權限應當有助于促進生態區域合作，協調生態區域沖突，從而實現最佳生態效益。其三，統一原則。禁止開發區管理協調主體的職權職責應當以建設和發展生態功能為限，包括對禁止開發區之間的統一監管和協調。(三)禁止開發區管理協調主體的運行保障禁止開發區管理協調主體的良性運行，是確保該區域提供生態產品，實現國家生態安全的重要組織保障。為此，“禁止開發區保護管理法”應當明確該管理協調機構內部各主體之間在法律上的權利義務關系，明確規定該管理協調主體的權責一致性，濫用職權、怠于或疏于履行職責，必須承擔的法律上的不利后果，從而提高執法主體違法的成本，進而規范引導各管理主體選擇守法的行為路徑。因此，“禁止開發區保護管理法”是徹底扭轉生態惡化趨勢、使生態環境實質性改善的法律支撐，是促進重點生態功能區良性發展、實現國家生態安全的重要法律保障。

三、結語

面對全國主體功能區空間功能不同定位的新格局，禁止開發區的功能定位不僅要變革傳統的經濟治理模式，更要改革自上而下高度同構的政府管理體制，以實施強制性生態保護的管制原則為標準來構建禁止開發區的政府管理體制。實現禁止開發區保護和管理的法治化，是禁止開發區建設和可持續發展的法律保障。考慮制定“禁止開發區保護管理法”不僅為該區域管理協調主體建設提供了法律依據，而且為該區域提供生態產品、實現國家生態安全提供了重要法律保障。此外，禁止開發區建設的穩步推進還必須有配套的國家縱向、橫向的財政轉移支付制度支持，必須有符合主體功能區定位的政府績效考評制度作支撐。

作者：李嵩譽單位：中國海洋大學