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高速公路建設(shè)管理模式是在高速公路建設(shè)及運(yùn)營過程中運(yùn)用科學(xué)有效的組織管理方式，使得項目在質(zhì)量、進(jìn)度、造價及后期管理中達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)的一種建設(shè)管理模式。高速公路建設(shè)有利于推進(jìn)現(xiàn)代化社會的進(jìn)程，加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其建設(shè)管理水平直接影響建設(shè)項目的質(zhì)量和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，因此，在高速公路建設(shè)管理過程中運(yùn)用科學(xué)合理的建設(shè)管理模式顯得尤為重要。目前，很多學(xué)者對高速公路管理模式進(jìn)行了相關(guān)研究。有學(xué)者運(yùn)用層次分析法，結(jié)合模糊綜合評價對大型高速公路建設(shè)項目的幾種建設(shè)管理模式進(jìn)行評價分析，認(rèn)為代建制最適合大型高速公路建設(shè)項目管理模式。在代建制模式下對政府、項目業(yè)主、監(jiān)理和施工方等相關(guān)利益方進(jìn)行了責(zé)任、權(quán)利和利益等相關(guān)問題的明確，并運(yùn)用具體案例對大型高速公路建設(shè)項目進(jìn)行管理優(yōu)化研究；有學(xué)者對我國高速公路管理模式進(jìn)行了分析，并針對其中存在的問題提出了相關(guān)建議；有學(xué)者從高速公路的管理功能、經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境影響方面對高速公路管理模式進(jìn)行了評價研究。筆者主要對浙江溫州高速公路管理模式進(jìn)行SWOT分析，從定性角度分析建設(shè)指揮部管理模式和項目業(yè)主管理模式的優(yōu)勢和劣勢，以及在社會宏觀環(huán)境中所面臨的機(jī)遇與威脅，為完善高速公路建設(shè)管理模式提出建議。

一、高速公路建設(shè)管理模式

我國自修建高速公路以來就出現(xiàn)了多種建設(shè)管理模式，主要有以下幾種類型。

1.政府組建指揮部自行管理模式

指揮部自行管理模式基本上實行政府投資項目建設(shè)慣例，即政府成立高速公路領(lǐng)導(dǎo)小組，組建指揮部負(fù)責(zé)項目的建設(shè)管理，由沿線地方政府組建地方指揮部，負(fù)責(zé)征地拆遷、政策處理等工作。比如，杭金衢高速公路、溫州大橋、滬杭甬高速公路建設(shè)均采用政府組建指揮部自行管理模式。

2.項目業(yè)主自行管理模式

項目業(yè)主自行管理模式是由項目業(yè)主組建項目法人負(fù)責(zé)項目的建設(shè)管理，由沿線各縣、市、區(qū)地方政府組建地方指揮部。項目法人和地方指揮部訂立協(xié)議，委托地方指揮部負(fù)責(zé)管轄段內(nèi)的征地拆遷、政策處理等工作，項目建成后項目法人負(fù)責(zé)該項目的運(yùn)營管理。如目前在建的甬臺溫高速公路復(fù)線溫州段就采取項目業(yè)主自行管理模式。3.項目公司+地方建設(shè)指揮部聯(lián)合管理模式項目公司+地方建設(shè)指揮部聯(lián)合管理模式是由項目公司作為業(yè)主和沿線地方指揮部共同負(fù)責(zé)建設(shè)管理、征地拆遷、政策處理等工作，項目建成后項目公司負(fù)責(zé)其運(yùn)營管理。比如，金麗溫高速公路溫州段和麗水段、甬金高速公路金華段、甬臺溫高速公路二期，即為項目公司+地方建設(shè)指揮部聯(lián)合管理模式。

4.項目業(yè)主聘請管理承包商委托管理模式

項目業(yè)主聘請管理承包商委托管理模式是由項目業(yè)主和專業(yè)工程管理公司訂立委托管理協(xié)議，委托專業(yè)工程管理公司負(fù)責(zé)項目的建設(shè)管理。由沿線地方政府組建地方指揮部，負(fù)責(zé)轄段內(nèi)的征地拆遷、政策處理等工作，項目建成后項目業(yè)主負(fù)責(zé)該項目的運(yùn)營管理。比如，臺縉高速公路西段、杭長高速公路一期工程等采用此管理模式。

5.項目業(yè)主全權(quán)委托管理模式

項目業(yè)主全權(quán)委托管理模式是由項目業(yè)主和工程所在地政府組建的建設(shè)指揮部訂立委托管理協(xié)議，從工程前期規(guī)劃、勘察設(shè)計、招投標(biāo)、實施期建設(shè)直至竣工驗收，授權(quán)委托給建設(shè)指揮部管理，項目業(yè)主承擔(dān)項目融資和工程建設(shè)監(jiān)管的職責(zé)。比如，浙江省舟山大陸連島工程建設(shè)期間就采用了項目業(yè)主全權(quán)委托管理模式。

二、我國高速公路建設(shè)管理模式PEST分析

PEST分析法是對研究對象所處的外部宏觀環(huán)境進(jìn)行分析，主要包括政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境及技術(shù)環(huán)境。

1.政策環(huán)境

高速公路建設(shè)從前期規(guī)劃（擬建路段的選取、沿線拆遷工作的實施、道路設(shè)計等），建設(shè)期工作的進(jìn)行（招標(biāo)、投標(biāo)工作的進(jìn)行、施工階段工作的開展）及竣工后運(yùn)營工作（道路養(yǎng)護(hù)和收費(fèi)、交通安全工作等）均離不開國家宏觀政策法規(guī)的制定。自我國高速公路開始建設(shè)以來，國務(wù)院、交通運(yùn)輸部陸續(xù)制定頒布了各項關(guān)于公路建設(shè)的法律法規(guī)，規(guī)范行業(yè)安全管理，為高速公路建設(shè)創(chuàng)造了良好的外部政策環(huán)境。

2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境

隨著我國整體經(jīng)濟(jì)實力的不斷增長，居民人均收入顯著提高，人民生活明顯改善，對于高速公路建設(shè)需求日益增長，行業(yè)整體前景良好，融資方式呈現(xiàn)多樣化。同時，為了滿足現(xiàn)階段居民出行需求，國家提倡大力修建高速公路，在貸款方面有一定的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠政策。3.社會環(huán)境現(xiàn)階段我國社會環(huán)境在人口數(shù)量、人均收入、購買能力及文化水平方面較以往相比均有大幅度提升，但是高速公路建設(shè)勢必導(dǎo)致大面積拆遷和占用耕田。因此，高速公路規(guī)劃建設(shè)前期準(zhǔn)備工作中的拆遷工作是一個重點和難點，與沿線居民數(shù)量、風(fēng)俗習(xí)慣和價值取向有極大的關(guān)系。4.技術(shù)環(huán)境高速公路建設(shè)是一項綜合性、復(fù)雜性、技術(shù)性極強(qiáng)的工作，因此整個規(guī)劃建設(shè)過程對專業(yè)技術(shù)的要求極高。目前，我國在高速公路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)測方面已出臺一系列法律法規(guī)，工程技術(shù)應(yīng)用方面通過自主創(chuàng)新和先進(jìn)技術(shù)引進(jìn)手段為高速公路建設(shè)創(chuàng)造了良好的技術(shù)平臺，項目管理技術(shù)方面也已取得了長足的進(jìn)步。

三、浙江溫州高速公路建設(shè)管理模式SWOT分析

SWOT分析法主要是通過結(jié)合具體研究對象分析其內(nèi)部的優(yōu)勢、劣勢以及在外部宏觀環(huán)境下的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。筆者運(yùn)用SWOT分析法對浙江溫州高速公路建設(shè)管理模式進(jìn)行分析，可以直觀看出建設(shè)指揮部管理模式與項目業(yè)主管理模式之間的異同之處。到目前為止，浙江省溫州市的高速公路建設(shè)主要存在2種管理模式：第1種是政府組建指揮部自行管理模式，第2種是目前采用的項目業(yè)主自行管理模式。1998年溫州市政府專門成立溫州市高速公路工程建設(shè)總指揮部負(fù)責(zé)工程項目的建設(shè)管理工作。在此管理模式下，甬臺溫高速公路溫州段、金麗溫高速公路溫州段、溫州繞城高速公路北線一期等工程相繼建成通車。隨著2010年溫州市高速公路工程建設(shè)總指揮部的撤消、溫州市交通投資集團(tuán)有限公司的組建成立，溫州市的高速公路建設(shè)管理模式由此前的指揮部模式轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖繕I(yè)主自行管理模式。目前，在建的甬臺溫高速公路復(fù)線溫州段、溫州繞城高速公路北線二期、溫州繞城高速公路西南線、溫州甌江北口大橋、龍麗溫高速公路瑞文段等項目實施此管理模式。

1.建設(shè)指揮部管理模式的SWOT分析

（1）優(yōu)勢分析。指揮部由政府組建，相關(guān)人員來自各行政事業(yè)單位，代表政府實施各項工作，該機(jī)構(gòu)帶有政府的行政色彩，能更好地調(diào)動各部門的工作，充分利用資源，對推動征地拆遷和建設(shè)過程中的協(xié)調(diào)工作較為有利，確保工程建設(shè)任務(wù)的順利完成。（2）劣勢分析。指揮部屬于臨時性管理機(jī)構(gòu)，依附于高速公路的建設(shè)任務(wù)而存在，建設(shè)任務(wù)結(jié)束后該機(jī)構(gòu)也將被撤消，相關(guān)人員的轉(zhuǎn)崗安置勢必存在一定的困難。同時，高速公路建設(shè)與建成后的養(yǎng)護(hù)管理完全割裂，建設(shè)過程中很少考慮后期運(yùn)營養(yǎng)護(hù)工作，錯失完善相關(guān)硬件設(shè)施時機(jī)，不利于高速公路的整體運(yùn)營和效益，建設(shè)規(guī)模較難控制。又因其主體資格不明確，對工程建設(shè)不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，非專業(yè)化、社會化，與開放的建設(shè)市場和實行招標(biāo)發(fā)包制不配套，不利于廉政建設(shè)。（3）機(jī)遇分析。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷增長，社會對于高速公路網(wǎng)的需求與日俱增，國家政策及相關(guān)法律法規(guī)的進(jìn)一步完善為建設(shè)指揮部模式創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。同時，新興技術(shù)的研發(fā)使得高速公路修建在技術(shù)層面得到了更好的保障。（4）威脅分析。國家經(jīng)濟(jì)體制已從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐漸深入，高速公路建設(shè)市場化的趨勢也逐步明顯，這對于政府臨時建立的建設(shè)指揮部來說無疑是最大的威脅。

2.項目業(yè)主管理模式的SWOT分析

（1）優(yōu)勢分析。項目業(yè)主自行管理模式要求業(yè)主在項目建設(shè)管理全過程中注重工程項目進(jìn)度、成本、質(zhì)量等指標(biāo)的控制，同時高速公路建成后的管理與養(yǎng)護(hù)工作交給原建設(shè)單位管理，解決了建、管分離問題，相關(guān)人員轉(zhuǎn)崗安置的問題也迎刃而解，真正實現(xiàn)高速公路“建、管、養(yǎng)”三位一體。在建設(shè)過程中，部分涉及后期運(yùn)營養(yǎng)護(hù)的相關(guān)問題能得到重視并及時解決，通過對工程項目全過程的有效控制，大大降低高速公路建設(shè)運(yùn)營的社會成本，提高項目投資效益和社會效益。（2）劣勢分析。征地拆遷、政策處理工作得不到保障。由于負(fù)責(zé)沿線轄區(qū)內(nèi)征地拆遷、政策處理等工作的地方指揮部與項目業(yè)主無直接隸屬和上下級關(guān)系，如果遇到問題經(jīng)常需要由上級政府來組織協(xié)調(diào)處理，就會造成工作效率低下。而地方指揮部人員臨時從相關(guān)部門抽調(diào)兼職，部分人員工作重心仍留在原單位的業(yè)務(wù)工作中，推動征地拆遷的責(zé)任心和積極性不高，征地拆遷工作進(jìn)度緩慢，影響工程推進(jìn)速度。（3）機(jī)遇分析。隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步開放，項目業(yè)主自行管理、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的管理模式，在市場化經(jīng)濟(jì)浪潮中更易抓住機(jī)會。高速公路建設(shè)管理條例逐步規(guī)范化，也為高速公路建設(shè)項目業(yè)主自行管理模式提供了良好的外部環(huán)境。（4）威脅分析。高速公路建設(shè)是一項復(fù)雜性、專業(yè)性、技術(shù)性極強(qiáng)的綜合性工程，在工程實施階段勢必需要相關(guān)政府的大力支持，項目業(yè)主自行管理模式面臨的威脅是政企之間不合作以及行業(yè)發(fā)展的不穩(wěn)定和風(fēng)險性。

四、完善高速公路建設(shè)管理模式的相關(guān)建議

高速公路建設(shè)涉及面廣、影響面寬，實施過程中既涉及交通、土地、水利、公安、通訊、電力等行政管理部門，也涉及投融資等金融機(jī)構(gòu)，還與高速沿線各級地方利益主體相關(guān)，單獨(dú)依靠某個部門去完成顯然不可能。通過管理模式進(jìn)行SWOT分析，為完善高速公路建設(shè)管理模式提出以下幾點建議。

1.常設(shè)高速公路建設(shè)管理機(jī)構(gòu)在高速公路建設(shè)任務(wù)繁重時期，必須充分調(diào)動各方面力量才能科學(xué)、有效地完成建設(shè)任務(wù)，所以應(yīng)常設(shè)高速公路建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，成立高速公路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組組長可由分管交通運(yùn)輸工作的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，小組成員包括交通、國土、發(fā)改、公安、環(huán)保、林業(yè)、水利、電力等部門的分管領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組的成立有利于在整個管理體制的頂層完成各項工作的協(xié)調(diào)，為高速公路建設(shè)打造一個較為和諧、高效的政策環(huán)境，變過去臨時性指揮部為常設(shè)型辦事聯(lián)系機(jī)構(gòu)，改變過去一個工程一套班子、同種工作各自摸索的管理現(xiàn)狀，在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的同時保證各項管理工作的連續(xù)性。

2.明確責(zé)任，提高征地拆遷等工作的推進(jìn)力度在今后的高速公路建設(shè)管理中，尤其是征地拆遷工作，可以進(jìn)一步將目標(biāo)激勵與考核任務(wù)相結(jié)合。征地拆遷工作的責(zé)任主體是地方政府，因此，需要將征地拆遷和服務(wù)保障工作列入到地方政府的目標(biāo)考核任務(wù)中，并簽訂考核責(zé)任書來進(jìn)一步明確其責(zé)任范圍和工作職責(zé)，將高速公路的建設(shè)任務(wù)細(xì)化列入到地方政府的目標(biāo)考核責(zé)任之中。可將征地拆遷工作按照預(yù)算承包制打包委托給地方政府負(fù)責(zé)，征地拆遷實施過程中可組織形式多樣的勞動競賽活動，提取部分征拆管理經(jīng)費(fèi)作為勞動競賽獎金，獎優(yōu)罰懶，充分調(diào)動地方的征拆工作積極性，提高征拆工作效率。同時，考慮到高速公路屬于重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)過程中涉及到的地方稅費(fèi)可要求給予適當(dāng)?shù)恼叻龀郑徑忭椖拷ㄔO(shè)資金不斷上漲的壓力。

作者:蔡邦國 虞循景 單位:浙江溫州沈海高速公路有限公司