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【摘要】開發區的管理體制最初是在計劃體制之外培育生長起來的，經過幾十年的發展，既取得了令人矚目的成績，也創造了不少成功經驗。但是，隨著改革的不斷深入，市場環境的變化，園區現行管理體制已不適應不斷完善的社會主義市場經濟體制，只有抓緊破解，才能為園區注入新的發展動力，才能推動沿海經濟帶穩步健康發展。

【關鍵詞】開發園區；體制機制；改革；建議

目前，沿海經濟帶重點園區發展越來越快，數量也越來越多，但是，經過大量的調查研究發現，園區現行管理體制已不適應不斷完善的社會主義市場經濟體制，只有抓緊破解，才能為園區注入新的發展動力，才能推動沿海經濟帶穩步健康發展。

一、沿海經濟帶重點園區管理體制存在的主要問題

（一）重點園區布局不盡合理

從園區的區域分布來看，沿海經濟帶重點園區分布不均衡；從園區的產業布局來看，園區產業布局趨同性明顯；從園區的層級結構來看，存在“園區套園區”現象；從重點園區內功能區布局來看，功能區互相包含，不僅造成行政資源的浪費，而且內耗大，成本高。

（二）重點園區與地方政府及其部門關系不順

沿海經濟帶重點園區與屬地政府之間職責劃分不清，行政區與重點園區爭權奪利，出現責任盲區。對重點園區放權不到位，授權不徹底。

（三）重點園區管理機構設置不夠科學

一是管理機構設置混亂，難于統一管理。二是管委會在設立之初，不顧自身實際，過早地承擔部分社會管理職能。三是管委會的管理模式過早“政府化”。四是管委會管理機構調整滯后。

（四）重點園區人事管理政策落實不到位，用人機制僵化滯后

人事檔案封存制度落實不到位，靈活的薪酬制度沒有廣泛建立起來，與現行社會保障制度有效銜接機制尚未建立。

（五）重點園區缺乏獨立財政權，融資和資金出現諸多困難

一些重點園區不具備財政體制上的獨立性，對某些收入不能行使獨自的調控權，也不能對園區基礎設施投入資金進行統籌使用，更不能通過調整賦稅政策來促進園區發展。

（六）上級政府對重點園區缺少統一有效考核管理

當地政府沒有建立對園區的綜合績效考評制度，缺少統一有效的考核管理辦法；沒有建立包含執政能力、園區經濟發展等內容的園區領導成員考核辦法；缺乏對園區宏觀協調、動態管理的手段。

二、沿海經濟帶重點園區管理體制問題成因

沿海經濟帶重點園區管理體制問題的產生，既有相關法律和規劃等頂層設計不完善的原因，也有社會各方對重點園區認識不到位的原因。

（一）缺乏科學有效的園區規劃

沿海經濟帶的一些園區沒有制定科學合理的總體規劃，不僅給園區和企業造成一定的損失，也對政府的公信力造成損傷。

（二）促進重點園區開發建設的法律規范不健全

由于國家尚未就沿海經濟帶以及其開發區統一立法，地方立法則顯得尤為重要，重點園區管委會的行政主體資格尚處于不確定狀態。

（三）社會各方對重點園區的認識不到位

當地政府對上級政府提出的相關政策不掌握不到位，對重點園區管委會的體制機制沒有給予足夠重視，不能根據重點園區不同發展階段的需要及時調整體制機制。

三、進一步完善沿海經濟帶重點園區管理體制對策

（一）調整行政區劃，重新整合行政資源和發展要素

一是對現有重點園區規劃進行評估整合。重新清理整頓現有各類園區，合理布局園區，明確園區產業定位，使園區真正起到帶動區域經濟發展的引擎作用。二是按照經濟區劃調整行政區劃，解決重點園區發展瓶頸問題。根據重點園區不同的發展階段，及時調整行政規劃，重新整合行政資源和土地資源等發展要素。三是抓住政策契機，科學籌劃，積極爭取建立自由貿易園區。

（二）創新完善重點園區領導體制，建立和完善科學、統一、高效的決策、協調和執行機制

一要強化沿海經濟帶開發建設領導小組的領導和協調職能，建立具有高度權威的議事決策機制，加強對沿海經濟帶規劃、開發和建設工作的統一領導、統一決策、統一部署。二要充分發揮當地沿海辦的日常協調和指導作用，建立強有力的指導和協調機制。

（三）與轉變政府職能和簡政放權相銜接，賦予重點園區相應管理權限，將重點園區打造成經濟開放開發主體

一是當地政府應向各重點園區管委會下放市級經濟管理權限；省政府垂直管理部門應向重點園區管委會下放有關管理權限或派駐有關機構。二是根據發展階段和實際需要，賦予重點園區相應的經濟社會管理權限。三是理順省政府垂直管理部門、市政府各部門與重點園區管委會之間的職責關系。四是當地政府對授權不充分的重點園區，要完善審批代辦服務制度；對授權比較充分的重點園區，要完善“一站式服務”和“一個窗口對外”的集中管理模式。五是堅決制止權力回收、權力逆向流動的傾向。六是對下放權力的規范運行做好指導、協調和監督工作。

（四）完善財稅管理體制，做到財權和事權的相對統一

對于已經具有一級財政和稅收管理職能的直管園區，按照事權和財權統一的原則，進一步明確園區財政收支范圍，逐步實現財政稅收合理分成制度。按照事權和財權統一的原則，明確園區財政收支范圍，逐步實現財政稅收合理分成制度。對于尚不具備條件獨立授予財政權限的托管園區，應實行相對獨立的財稅核算體制，享受適當的財稅留成。

（五）因時因地制宜，合理選擇管理模式

首先，不同類別的重點園區選擇不同的管理體制。直管園區應逐步由經濟區向一級行政區過渡。托管園區應在承擔重點園區規劃、開發、建設等經濟管理職能的基礎上，待條件成熟后行使社會管理權限。其次，科學設置工作機構。管委會按照建立機構精干、辦事高效的大部門制的要求，在機構編制部門核定的機構總額內，自行設置事業單位，自行設置工作機構，配置工作職能。再次，重點園區要落實政企分離的開發模式。園區管委會作為管理主體，只負責行政管理事務，主要提供公共服務，不直接參與經營；采取項目制和企業化運作，開發事務由獨立的開發公司承擔，園區管委會將獲準開發的土地轉讓給開發公司，開發公司開發后進行招商轉讓。

（六）創新重點園區人事管理制度，構建選人用人新機制

一是落實重點園區人事管理權。主要包括用人自主權、薪酬制定權和編制內的領導職數確定權等。二是機構編制實行“控制總量、盤活存量、搞活增量”的動態管理機制。即按照精簡、統一、效能的原則，管委會在規定的內部機構限額內，自行確定機構名稱和主要職責。三是建立靈活的選人用人制度和有效的激勵機制。如吸引力強的關鍵人才引進機制、公開選拔的人力資源配置機制、特殊人才職稱的直接認定機制、靈活的薪酬制度、優秀人才區內外自由交流機制等。

（七）分級分類開展績效評估，完善重點園區考核獎懲機制

重點園區應完善園區績效評價制度，建立園區“能進能出”的動態管理機制，實行績效管理制度，業績與政績緊密結合，將考評結果作為決定園區資格、薪酬調整、職務變動、人員去留等的主要依據。分層分類開展績效評估，以最大限度調動領導干部和工作人員的積極性。

（八）健全重點園區開發建設法律制度體系

應有效行使地方立法權，抓緊研究制定適用區域內重點園區的地方性法規和地方政府規章，進一步明確重點園區管理機構的法律地位、執行主體資格、管理職能和管理權限；明確沿海經濟帶重點園區管委會的行政主體地位，創新行政執法體制。同時，建立和完善重點園區聯席會議制度和信息共享制度，形成重點園區之間、重點園區管委會與地方政府之間的交流與合作長效機制。

作者:孫瑩 單位:遼寧行政學院