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1西部地區高速公路管理體制現狀及基本模式

1.1西部地區高速公路通車里程現狀。近些年來，我國公路建設飛速猛進，公路里程不斷增長，全面覆蓋各地區的公路網即將形成，尤其是高速公路的建設，取得了舉世矚目的成就。截止2016年年底，我國西部地區有8個省份(自治區)的高速公路通車里程突破3000km，雖然成績顯著，但由于西部地區的地形復雜，建設環境異常艱苦，橋隧數量偏多，建設成本較高，經濟欠發達，所以與東部及較發達地區的高速公路相比，其通車里程總量明顯不足。1.2西部地區高速公路管理體制基本模式。各省市人民政府根據本省的實際情況，對高速公路管理體制模式進行了長期的探索，現已基本形成了兩種主導型模式，分別為:公司型的國有公路集團和事業型的高速公路管理局，其次還有以非國有公司和上市公司為補充，多種模式并存的發展態勢。由于我國西部地區的區域獨特性，其管理體制的形式主要有兩種:公司型—國有公路集團和事業型—高速公路管理局。其基本組成結構如圖1.1所示1.2.1事業型高速公路管理體制。事業型高速公路管理體制，由于該體制的核算方式沿用傳統的形式，即自收自支。其通行費要全額繳納至上級主管部門，其養護管理費用根據上級主管部門審批每年計劃的運營管理經費劃撥。事業型高速公路管理體制，在西部地區中以陜西省最具代表性。其中該模式又分為兩類:一類是“一省一局”。這類模式指在省公路局統一管理下，高速公路與普通公路的不同路段由相應的法人實體負責經營管理。一類是“一省兩局”。這類模式是成立與現有公路管理局同等地位的高速公路專門管理機構，協調各方人員來管理高速公路。這種體制具有較強的計劃性和行政管理性，有利于行駛政府職能，提高經營管理的活力［1］。1.2.2企業型高速公路管理體制。該體制是由國外引進的政府授權下的特許經營機制。當前很多省份的企業型管理模式采取高速公路集團公司形式。該公司完全采用企業公司運作方式，在經濟上獨自的進行會計核算，自主經營、自負盈虧，雖然在這種管理體制下名義上受到公司董事會的領導，但其自身卻還是較完整的經濟實體。這種管理體制在人事調用，財務評價，經營管理等方面展現出較強的自主權，較易于通過自主經營實現企業良好的發展。1.2.3事業單位企業化管理體制。事業單位企業化管理體制是在傳統事業單位基礎上的改進。在該體制下，企業可以一方面行使政府職能，另一方面又可以提高經營管理的積極性。相比傳統的事業單位，機構設置及經費使用上基本沿用事業管理型模式。在財務核算方面，該體制的財務核算由于公司核算方法的優勢得到了更多便利。但是該體制在獨立運作期內，無法真正的獨立，這樣的運營機制下，容易造成大量的人員管理漏洞，引起公司資金流失等一系列問題。由現象看本質，事業型高速公路管理局企業集團經過一系列的升級改革，其最終的結果就是企業型，事實上，兩者各有優缺點。

2西部地區高速公路不同管理類別研究

2.1西部地區高速公路投融資管理。2.1.1高速公路基本方式—投融資。縱觀全局，我國高速公路有多種渠道的資金來源，其中占大比重的是銀行貸款，主要是商業銀行和政策性銀行，其次是一些具有政府背景的上市公司所募集到的資金，還有就是企業的債券、民進資本投資等，最后占據較小比重的是中央及地方政府投入［3］。對于西部地區來說，其融資方式具體分為四種:1.中央及地方政府投資2.國內銀行貸款3.利用外資4.利用民間資本2.1.2PPP項目高速公路投融資管理。在國際融資領域中，BOT不僅僅包含了建設、運營和移交的過程，其有限追索權的特性使BOT成為一種較好的融資方式。但隨著時代的發展，BOT融資模式已經不能很好的契合當今時代融資規則，其在運行管理方面出現了許多問題，特別在高速公路融資中的問題異常凸顯。因此，高速公路的融資模式必須加以完善與創新，隨著政府對于PPP融資模式的大力宣傳和人們觀念的革新，PPP作為新型投融資創新機制進入了主流市場。投融資是PPP的管理重心和關鍵核心。當前社會重點在于擴大內需，還有就是經濟結構的轉型升級，只有PPP能夠順利協助整個社會實現這樣的目標，為了適應經濟發展的新常態趨勢，這樣不僅可以彌補財政收入，也可以解決地方政府沉重的債務負擔。PPP的核心地位—投融資，決定了其風險的不容忽視。除此以外，投融資模式的多樣性也為其錦上添花。目前，雖然PPP模式在高速公路項目中的應用不斷擴大，但我國無論在理論研究還是在應用實踐中都還處于PPP的探索期，更多未知的問題等待我們去挑戰［4］。2.2西部地區高速公路建設及運營管理。2.2.1“建管一體型”管理模式。“建管一體型”模式有許多優勢，在工程建造運營方面有利于降低成本，同時也有利于這兩階段的銜接。在這個互通的關系網系統中，簡單合理的管理機構是十分重要的，而“建管一體型”模式正是一劑良藥解決了這個難題。但是這種模式依然有利有弊，隨著社會的發展，工程建造和運營管理的新問題也越來越多，其質量的優劣對相關部門的效益考核及監督管理將產生很大的影響［5］。2.2.2“建管分離型”管理模式。“建管分離”型模式，顧名思義是建造和管理分開進行的模式。首先，在高速公路建造的前期階段把其設計、融資以及管理方面交付給專門機構負責。其次，在建成運營期間，權利就交付給另一個機構專門負責。這種模式的優勢是專業高效，劣勢是權利分散，在不同階段的成本管理、質量管理、進度管理以及經濟評價方面不容易區分和協調兩個機構的管理。但是目前很多省市由于投資體制和建管周期不同步等原因，實行“建管分離”型管理模式，但這樣的做法十分不利于高速公路的管理及發展［6］。

3我國西部地區高速公路管理體制存在的問題

［11］3.1落后的經濟情況。西部地區自西部大開發戰略實施以來，經濟發展迅猛，但由于長期薄弱的經濟基礎，使得高速公路建設的融資渠道受到了各方面的壓力。首先，由于西部地區的區域特性，其融資力度并達不到我們理想的狀態。其次，市場也發揮不了它應有的優勢，在高速公路建設運營過程中市場占的比重還是很大，但是照目前的情況看融資力度的不夠對市場能力產生了嚴重阻礙。并且西部地區高速公路建設的主要資金來源渠道少，僅僅依靠財政撥款、國債資金及貸款是遠遠不夠的，一旦資金短缺，其高速公路的建設將會受到嚴重阻礙，甚至擱置。3.2高速公路管理體制法規體系不健全。我國之前推出的公路方面有關法律。在公路養護和運營管理方便對于普通公路的管理進行了較為詳細的規定，但是由于我國高速公路的建造運營起步較晚，因此對其并沒有相關的養護及收費規定。這樣的缺陷造成了很多混亂情況，比如:責權不清，監督管理混亂等問題。因此，在高速公路這塊兒法律空白區，一旦出現一些不良現象就無法及時有效的進行控制。3.3同一路段存在不同隸屬的管理機構。由于高速公路本身的特殊性，再加上西部欠發達地區高速公路管理模式繁多，在各個省份之間的分層次管理較為嚴重，不管是在建設方式還是融資模式方面，各個單位應該把社會利益作為追求的核心，努力消除各方面的差異。相關管理機構應該統籌一致協調統一，嚴格把控高速公路的功能優勢。在西部地區某些省份的高速公路建設過程中，也出現了很多各式各樣的問題，比如同一公路工程項目本應該是由統一管理部門集中管理，但是由于管理機制混亂，很多不同路段或者同一個路段卻由不同管理主體負責，這樣的管理模式勢必造成不必要的麻煩。

4我國西部地區高速公路管理體制改善基本思路

自我國西部大開發戰略實施以來，西部地區在經濟、文化等各方面受到了社會各界的關注，在發展的大好形勢下，為了促進地區經濟發展，提高西部欠發達地區高速公路經營管理水平，基本思路應該圍繞以下幾點:4.1政企分開，自主經營。高速公路涉及到很多不同的管理部門，各管理部門應按照各自的職能定位和職權劃分認真合理地履行在高速公路建設運營管理上的職責，形成責任到人、責權明確、運轉協調的分工合作關系。首先，高速公路的管理層次應該清晰的劃分。其次，針對“集中統一領導，政企分開”這一原則，我們應該著重對西部地區高速公路管理體制進行實踐改革。最后不管是高速公路，還是高等級公路，我們都應該一視同仁，實行合理有效的管理措施。4.2立足西部實際，緊盯國內高速公路管理體制改革風向標。我國的高速公路的管理體制隨區域的不同而豐富多元。雖然我國西部地區的高速公路發展艱辛，但是改革迫在眉睫，重點在于不能偏離我們所規定的改革風向標，不能偏離大環境的總體改革目標，要落實分階段工作的實際上來，堅持總原則總目標的導向性，努力高效的改善目前高速公路管理體制的現狀。4.3建立健全高速公路經營制度。在高速公路具有公益性和商品性二重屬性的情況下，我們應了解高速公路的管理不應僅僅局限于行政管理，也應該在經營管理方面下大的功夫。很多實例表明，高速公路一旦豐富了其融資過程中的投資主體，市場便在很大程度上被激活。另一方面對于高速公路的公益性來說，若能夠更大程度地拓寬融資渠道，有效地籌措建設資金，則解決高速公路建設資金短缺問題，致力于解決西部地區高速公路建設過程中出現的社會公共利益問題。

5結論及措施

高速公路已經進入了現代化管理的新階段，高效和低成本已經成為其規劃的入口，一旦改革實施，高速公路管理運行就開始了。面對西部地區高速公路落后的現實情況，經過對西部地區高速公路管理體制的認真剖析和深入探究后，得出以下結論。首先，西部地區的一些欠發達省份應該在高速公路管理方面形成系統的網絡體系。其次，對于西部地區來說，各級公路管理部門應該知道在這樣一個信息化時代，高速公路必然會進入這樣的軌道，信息平臺建設勢在必行，也是促進高速公路高效健康發展的重要因素。最后，高速公路相關部門應該合理安排自身的職能分配，使高速公路的管理機制合理高效，真正成為有效的政府管理機構。

作者:李夢辰 巨生棟 董珍林 單位:1.重慶交通大學經濟與管理學院 2.青海省交通建設工程造價管理站