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一、新市民積分管理制度在犯罪預防領域所取得的突破性進展

（一）解決了城市外來人口犯罪的制度原因，實現了從刑事司法的懲罰性轉移到公共政策的正義性在上世紀末本世紀初，城市的外來人口曾經一度成為犯罪的主力軍。在當時社會轉型的特殊時期，很多專家學者都對這一現象進行了專門的研究，并提出城鄉(xiāng)二元身份制度和社會保障制度的不完善是造成農民工犯罪高發(fā)的根本制度性原因。在以后的十多年間，由于歷史傳統和政府財政等諸多原因，從中央到地方的各級政府幾乎都沒有出臺具有可操作性的政策制度來解決這一問題。①張家港市新市民積分管理制度通過詳細易懂的具有可操作性的積分管理手段，逐步實現新市民與張家港市戶籍居民在子女教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、婦女兒童權益、住房保障、社會救助等方面基本享有同等待遇，從根本上解決了由于我國傳統的城鄉(xiāng)二元身份制度和不甚完善的社會保障制度給城市外來人口所帶來的不公平不正義的待遇問題，從而使新市民真正能夠融入張家港的生活，實現安居樂業(yè)。我國傳統的犯罪預防模式對“城市外來人口”的犯罪預防主要采取消極性策略，大多是從打擊、懲罰、控制、恐懼等有關犯罪的誘因和社會秩序等方面進行研究，而不是對社會正義、授予權利、包容和投入這些建立在積極的社會政策之上的問題進行研究。而張家港市新市民積分管理制度就是一個典型的積極的社會政策，它弱化了對刑事司法的懲罰性效果的過分關注，而代之以對社會公正、社會保護和社會管理等的關注，通過一項充分體現公平正義的公共政策來達到有效減少城市外來人口犯罪的效果。當然，筆者相信預防和減少犯罪只是新市民積分管理制度為整個張家港市所帶來了諸多社會成效之一。（二）倡導了一種價值評判體系，加強了新市民之間的關注度、緊密性以及集體和社會意識價值評判，又稱社會價值觀，是指一個社會占主導地位的，用來評價和判斷社會成員的社會行為和社會現象是否合乎社會目標與社會要求的準則。新市民大多來自全國各地的農村地區(qū)，他們并沒有一套共同的正確的價值評判體系。而新市民積分管理制度以簡單的加減分以及分值的多少直觀地告訴他們什么是可以做的，什么是不能做的，什么是光榮的，什么是可恥的，從而有助于他們形成正確清晰的價值評判體系。而當新市民從積分管理制度中獲益，換句話說從這個價值評判體系中獲益之后，他們又會更加認同這一價值評判體系。而一個明確的價值評判體系，對人們的社會行為有相當強的指導性與約束性，其犯罪預防的效果也就顯而易見。分清恥感文化與罪感文化為基調的研究是美國著名的人類學家露絲·本尼迪克特的重要貢獻。她認為以道德為絕對標準，以啟發(fā)良知的文化是罪感文化。罪感文化靠內心的服罪來行善。在罪感文化中，犯罪感僅僅是犯罪行為人個人的。而在恥感文化中，犯罪越軌行為則是集體的恥辱。恥感文化是靠外部約束力的文化，人們對估計會引起罪惡感的行為感到恥辱。這種恥辱感不會因為懺悔或服罪而消失，因而其約束力強烈而持久。恥感文化是要求有旁觀者的，因此它是建立在集體主義和密切的社會聯系之上的。在一個個人主義盛行的社會中，當個人以一種原子的狀態(tài)存在時，恥感是很難起作用的。只有具有強烈的集體或社會意識，個體的越軌行為才會使其中的每個成員蒙上恥辱感，因而受到集體的排斥，成為預防成員的越軌行為的有力武器。城市外來人口或者說農民工來到一座城市之后，其脫離了原來的生存環(huán)境和社會關系，直接從現代農村家族這種群體本位的社會結構中被彈射出來。在現代化的市場經濟的城市中，人與人之間關系的紐帶不再是親情宗法，而是商品和貨幣。在這種背景下，外來人口或者說農民工的生存狀態(tài)更多的是一種原子式的存在。而在新市民積分管理制度實施以后，通過個人的努力使解決配偶和子女的入戶、入醫(yī)、入學成為可能，那么勢必有更多的人會選擇把配偶和子女接到張家港一起生活，再加上父母的行為可以直接影響到子女的入學和入醫(yī)問題，因此家庭成員之間勢必會更加關注對方的行為，那么家庭就成為恥感文化發(fā)揮作用的最小的集體。此外，新市民積分管理中的排名和公示制度，必然會引起新市民對于自己家庭以外的尤其是和自己條件狀況相當的人的行為的關注，這又勢必會加強新市民之間的關注度和緊密性。著名犯罪學家赫希（Hirschi）在其名著《犯罪原因》中就曾提出，社會個體犯罪行為的發(fā)生與否，與其同周圍社會結合的狀態(tài)密切相關，犯罪行為產生于個人與社會的聯系減弱或破裂時，如果一個人并不關心其他人的希望和期待，那么在此意義上他不受規(guī)范的約束，也更易于從事犯罪行為。從這個意義上說，新市民積分管理制度使個人更加關注他人的希望和期待，避免給家庭帶來恥辱成為新市民在做每一個行為選擇時必須首要考慮的。（三）引導城市外來人口（農民工）重返公共利益領域，從而為社區(qū)犯罪預防策略奠定基礎根據英國學者比爾·喬頓的觀點，國家社會關系的不斷退化要歸因于貧困者與主要公共利益之間的通道被阻斷，主要的社會權力運行系統對于貧困者而言是不公平的。既然貧困者被排除在社會之外，那么就需要引導他們重返所謂的“公共利益”的領域，通過部分的為貧困者提供基本的生活收入，來為社區(qū)預防犯罪和恢復社會正義奠定基礎。喬頓還提出，兩種完全對立的社區(qū)開始出現，其分別稱之為“命運型社區(qū)”和“選擇型社區(qū)”。選擇型社區(qū)所特別關注的是其中每一個作為個體的家庭的發(fā)展，通過相應策略以創(chuàng)建并維持一個舒適、安全、便捷、健康、高貴的私人生活環(huán)境，以保證其生活安全。而命運型社區(qū)在共同的命運中必將形成長期的相互依存的關系，因其很少有搬家的機會，不能受到良好的教育，沒有很好的醫(yī)療保障，沒有一份有著體面收入的正常工作，更無法接觸到社會的主流文化，有共同的高度危險的生活方式，如非正常的經濟活動、犯罪、吸毒等。[2]城市外來人口或者說農民工對于一個城市而言，無疑更多的屬于貧困者的范疇。他們很多人往往干著城市中最臟最累的活，卻拿著城市中最為微博的收入。他們與公共利益之間的通道有著重重阻礙，社會的主要權力運行系統對于他們而言也是不公平的。由于自身經濟的拮據以及城市的排外性，他們往往聚居在城鄉(xiāng)結合部，慢慢形成一個“命運型社區(qū)”。而新市民積分管理制度實施以后，新市民通過自身的努力可以獲得同城化待遇和均等化服務，張家港市級財政在新市民入學入醫(yī)方面提供的強有力的財政支持又使他們在社會再分配領域獲得了更為平等的待遇。換句話說，新市民積分管理制度引導了城市外來人口重返社會公共利益領域。而入學、入醫(yī)、入戶問題的解決，為新市民搬出他們的“命運型社區(qū)”創(chuàng)造了更多的條件和機會。而即使仍然生活在屬于他們的“命運型社區(qū)”中，由于教育和醫(yī)療保障等問題的解決，由于城市對他們的接納和包容，他們原有的高度危險的生活方式也必然會慢慢發(fā)生改變，而整個社區(qū)的氛圍將更加積極向上，社區(qū)成員之間的關系也將更加緊密。而一個開放、和諧、健康的社區(qū)對于犯罪預防有著關鍵性的作用。

二、新市民積分管理制度在犯罪預防領域可能會存在的問題

（一）導致犯罪轉換問題所謂犯罪轉換主要是指通過“目標加固”將犯罪行為和犯罪人的侵害對象從此地此對象轉換到彼地彼對象，從而使其他地區(qū)的其他受害人蒙受侵害。犯罪學家通常對轉換問題進行四重分類：一是時間轉換，即侵害行為會在其他時間發(fā)生；二是空間轉換，即具有某一共同目標的犯罪類型會在其他地方發(fā)生；三是戰(zhàn)術轉換，即應用不同的方法和手段實施某一犯罪；四是功能轉換，即實施和最初預謀的犯罪不同類型的犯罪。張家港市新市民積分管理制度實施以后，可能導致的犯罪轉換問題主要是兩類，一類是空間轉換；另一類是功能轉換。首先，我們來看空間轉換。新市民積分管理制度實施以后，由于張家港的包容和接納，城市外來人口（農民工）通過自身的努力可以解決他們本人或配偶或子女的入戶、入醫(yī)和入學問題，換句話說，他們有可能會成為真正的張家港人，從而對張家港產生一種強烈的歸屬感。面對張家港的如此“深情厚誼”，那些原本準備在張家港作案的城市外來人口或者說農民工可能從情感上來說就不愿意再在張家港作案。此外，由于實施了新市民積分管理制度，整個張家港會形成一種積極向上的城市氛圍，新市民之間的相互關注度也會大大提高，整個社會的凝聚力和結合程度也會大大增強，這些都會在無形中大幅提高犯罪預防的效果。因此這些人即使依然企圖選擇在張家港作案，但他們得手的機會會大大降低。綜合以上兩點考慮，那些原本準備在張家港作案的人從方便和成本角度考慮他們可能會選擇其他臨近城市。也就是說，張家港市新市民積分管理制度實施以后，可能會引起張家港臨近城市犯罪率的提升。其次，我們來看功能轉換。眾所周知，城市外來人口（農民工）犯罪最主要的犯罪類型就是侵財犯罪。張家港市新市民積分管理制度實施以后，由于有助于解決配偶及子女的入醫(yī)、入學問題，因此很多人會選擇把配偶和子女接到張家港一起生活。這就解決了因為囊中羞澀無顏回老家見家人而鋌而走險去實施侵財行為的犯罪動機問題。此外，由于新市民積分管理制度在一定程度上解決了醫(yī)療保險的問題，從而減輕了城市外來人口（農民工）的經濟負擔，這也會在一定程度上降低他們去實施侵財犯罪的可能性。然而，在侵財犯罪可能會降低的同時，另一類犯罪可能會有大幅提高的可能，那就是制售假證犯罪。雖然《暫行辦法》對弄虛作假的行為有著嚴厲的懲戒措施，但在巨大的利益面前，很多人還是可能會鋌而走險，而這勢必會促使制售假證行業(yè)的“蓬勃發(fā)展”。見到這一行業(yè)有利可圖，再加上這類犯罪不像殺人放火這類犯罪如此眾所周知，因此法制觀念相對薄弱的城市外來人口（農民工）可能會“義無反顧”地投身其中，從而使制售假證犯罪的犯罪比例大幅上升。（二）公共資源的有限可能會引起新老市民之間的矛盾，從而催生新的社會不安定因素新市民積分管理制度能夠順利實施，張家港市巨大的財政支持是功不可沒的。雖然張家港的經濟實力很強，但是總體的公共資源總是有限的。尤其是當前我國政府所提供的公共服務和公共資源正處于短缺的階段，也就是說這塊原本僅屬于老市民的蛋糕本來就不大，味道也不甚美味，現在又要讓新市民給切去一塊，因此政府如果處理不當，勢必會引起老市民的不滿。以前可能是新市民對老市民存有一種莫名的嫉妒和仇恨心理，新市民積分管理制度實施以后可能會引起部分老市民對新市民的不滿情緒。尤其是一些收入較低，生活比較困難的老市民，他們原本就對社會有著諸多不滿，覺得他們的利益訴求很難被政府關涉到，如若其中有個別情緒特別激動，借端生事的話，很容易形成群體性事件，從而給整個社會帶來動蕩和不安。因此，張家港市政府應該高度關注新老市民的相處問題，既要關注新市民的訴求，也要做好老市民的思想工作，要讓老市民知道新市民積分管理制度的實施對于整個張家港的發(fā)展和社會的安定團結利大于弊，而不能讓新市民積分管理制度成為新的社會不安定因素的催生劑和導火索。（三）參與新市民積分管理制度的機構太過單一，對于犯罪預防的長期效果是不利的如果從犯罪預防的角度來看，張家港市新市民積分管理制度是一項典型的多機構協作犯罪預防模式。從新市民積分管理制度的管理主體來看，張家港市新市民事務中心是以警察為班底，計生、人社、司法等部門人員為補充的正科級單獨建制的事業(yè)單位。從新市民積分管理制度的實施過程來看，它需要公安局、教育局、司法局、人口和計劃生育委員會、衛(wèi)生局、人力資源和社會保障局、房產管理中心等多個部門的鼎力配合。因此，它確實是一個名符其實的多機構協作模式。但是從機構性質來看，就顯得十分單一，都是政府組織。從國外多年的成功經驗來看，多機構協作犯罪預防模式要取得成功，不僅要有政府組織的參與，也要有公民自治組織的參與，甚至還可以有營利性組織的參與。根據筆者調研的情況，張家港市新市民事務中心確實是大力推行自主化管理的，在他們的倡導下張家港在全省率先成立了“新市民共進協會”和“住房出租管理協會”兩個自治組織，希望構建“政會互融”的新模式。但讓人遺憾的是，這兩個組織并沒有能夠在新市民積分管理制度中發(fā)揮很大的作用。此外，營利性組織的介入也可以借鑒，例如在入醫(yī)問題中可以嘗試和保險公司的合作，這同時也可以減輕政府的部分負擔。作為新市民積分管理制度的管理主體，張家港市新市民事務中心的警方主導性地位相當明顯，這從它的人員構成就可見一斑。新市民事務中心的主任是由當地公安局的一名副局長兼任，專職負責中心的全面工作，此外21名警察專門從事此項工作。新市民事務中心如此濃烈的警察色彩，一方面和我國的傳統有關，因為對外來人口的管理長期以來一直都是公安機關的職責；另一方面它對于新市民事務中心工作的順利展開以及新市民積分管理制度的有效推進也起著至關重要的作用。但是濃烈的警察色彩與新市民事務中心所追求的純粹的服務型職能嚴重不符。此外，在警方關于犯罪預防的模式中占據主導地位的仍然是古典主義犯罪學派的傳統，這種犯罪控制模式既強調事先威懾，也強調事后制裁，而這與當前流行和倡導的福利性政策、社區(qū)政策以及重建公共領域等犯罪預防模式是不甚符合的。因此，如果把新市民積分管理制度看作是一個犯罪預防政策，而警方長期在其中發(fā)揮一種主導型作用的話，那么對于新市民積分管理制度的犯罪預防的長期效果勢必是不利的。因此筆者建議，張家港市新市民事務中心在新市民積分管理制度已經走上正軌的前提下，可以嘗試慢慢脫離濃厚的警察色彩，從而成為一個真正獨立的純粹為新市民提供服務的組織。當然，在業(yè)務范疇內雙方依然可以保持密切的合作關系，從而有利于雙方工作的順利開展。

作者：李甜甜單位：江蘇警官學院