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黨的報告深刻指出：“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”中共中央國務院印發的《關于全面實施預算績效管理的意見》中明確提出，要“加快建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，解決好績效管理中存在的突出問題，推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量，增強政府公信力和執行力。”現代公共財政就是要全面加強預算績效管理，科學合理地配置公共資源，把有限的財政資金分配好、使用好、管理好。本文通過總結江蘇省常熟市多年來在預算績效管理改革試點工作中取得的成效與發現的問題，提出進一步加強績效管理的相關建議。

一、常熟市開展預算績效管理的主要工作

我市作為試點單位推行財政預算績效管理工作已有10余年，進行了不少有益的探索，也取得了一些積極成效。（一）績效管理理念不斷深入。通過多年的探索，無論是財政部門、預算單位還是社會層面，對財政預算績效管理的要求都有了一定的了解，績效管理意識得到增強。以前預算單位都要爭預算盤子，花錢不講究績效現象普遍，通過實施績效管理后，預算單位不再簡單地爭預算盤子，而是認識到績效目標要與年度工作任務相對應，與預算資金相匹配。預算單位用款講效益，績效優先、結果導向的績效理念不斷深化，“花錢要看效果”逐漸成為共識，績效理念在預算管理中得到體現。（二）績效管理制度體系初步建立。2013年9月常熟市政府辦公室印發《常熟市財政專項資金預算績效管理暫行辦法》，明確了財政專項資金績效管理的基本原則、主要依據、主要內容、部門職責、基礎工作、實施環節、結果應用等各方面的要求、流程和具體工作機制，建立了從預算績效目標設定、預算執行績效跟蹤、到項目完成實施績效評價及結果運用整個過程的管理機制，并強調了績效評價結果的應用。2014年8月常熟市財政局出臺《常熟市財政局預算績效管理內部工作制度》，建立了財政內部各業務科室之間的責任分工機制，進一步優化了績效管理流程，提高了績效管理效率。2014年12月常熟市財政局出臺《常熟市預算績效管理委托第三方評價暫行管理辦法》，進一步規范了預算績效管理評價行為，確保了績效評價的客觀公正。2017年3月常熟市財政局出臺《常熟市財政支出績效評價結果應用管理辦法》，從與預算安排相結合的應用機制、反饋與整改機制、信息披露制度、問責問效制度等方面，明確具體措施，進一步強化了財政資金績效的評價管理。（三）績效目標管理不斷完善。績效目標是實施績效監控、開展績效評價的重要基礎和依據。對部門上報的績效目標，財政部門組織專家論證，進一步提高績效目標的科學合理，努力實現績效目標與財政資金的有機融合、有效匹配。在預算編制過程中，更加注重績效目標申報、審核和批復管理，做到績效目標與預算編制同步上報、同步審核、同步下達。（四）績效評價方式逐步規范。經過多年探索實踐、大膽創新，常熟市績效評價方法多樣、程序規范、評價結果公信力較高。一是績效評價期間靈活化。以年度財政專項資金開展績效評價為主，探索以跨年度、項目生命周期為期間的評價方式。績效評價主體多樣化。有部門自評價、財政再評價、委托第三方評價等，同時，大力培育第三方機構積極參與績效評價工作，組織專題培訓和交流學習，提高第三方機構整體業務素質和綜合能力。績效評價程序規范化。初步建立起單位自評、財政部門審核、第三方機構復核、組織專家再評價的規范嚴謹的工作流程。二是績效評價方法科學化。綜合運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等方法開展績效評價，提高績效評價結果的科學性、公信力。（五）績效評價范圍不斷擴大。近年來，我市認真貫徹“擴面增量”的總體要求，不斷擴大預算績效管理評價范圍，積極開展重點支出績效評價，努力拓展績效評價模式，進一步提高績效管理質量。從管理范圍“擴面”來看，2011年開始試點推進績效目標管理，到2017年實現專項資金和預算主管部門全覆蓋，將103個項目（涉及財政資金38.68億元）納入預算績效目標管理范圍，績效管理覆蓋面取得了突破性進展。從績效評價“重點”來看，每年選擇幾個民生項目由財政部門實施重點專題評價，擴大了績效管理工作影響力。我市專題評價的績效評價項目，都兼顧項目的經濟效益、社會效益、生態效益，如城市公交政策性補貼、城鄉公交低票價補貼專項資金項目，既評價體現公交公司經濟效益的票價收入、單位運行成本，又評價體現公交公司社會效益的年客運量、站點線路布局、社會滿意度，還要評價體現生態效益的車輛百公里油耗、節能環保排放標準等。

二、當前預算績效管理中存在的主要問題

盡管我市預算績效管理取得了一定成效，但與建立現代財政制度的要求和先進地區的做法相比，還有一定差距和問題。（一）對預算績效管理的重視程度還不夠高。從總體看，預算績效管理全面推開的時間較短，各項建設還不完善，對預算績效管理的認識和重視程度仍有待提高。從我市情況來看，一方面，受傳統思維影響，一些預算部門單位對績效的認識模糊，更多注重的是爭取項目的數量或資金的數額，對項目或資金的績效還是重視不夠。多數部門和單位雖然也有提高績效的迫切需求，但打破傳統管理慣性的內在動力不足。另一方面，由于財政政策、財政工作比較專業，再加上信息公開不夠全面、系統，社會公眾參與度、政策知曉度比較低。（二）預算績效評價的指標設置還不夠合理。我市尚未建立科學的評價機制、全面的指標體系以及中介機構庫、專家庫，各項目的指標設置和評分標準不夠規范，影響了評價結果的準確性和公正性。比如，現行公交績效目標分投入、產出、效果和影響力四大目標，實際執行中目標值設置相對偏低，公交企業能輕易完成預期目標，特別是目標設置的側重點不突出（如公共交通的社會效益等指標），影響評價指標的公正性。（三）預算績效評價的范圍還不夠廣泛。一方面，雖然實現了專項資金的全覆蓋，但目前都以事后評價為主，沒有實施對重大投資項目的事前評價。另一方面，目前的績效評價僅限于項目資金，對公用經費、人員經費等并未實施績效評價，部分單位公用經費超預算、超序時進度支出問題較多，還有些單位在編外人員的使用和核定上存在分類管理不科學的問題，導致人員經費預算編制不合理。（四）預算績效評價結果的運用還不夠到位。一個項目績效管理時間跨度三年，第一年在預算編制中編制績效目標，第二年在預算執行中開展績效跟蹤，第三年在預算結束后開展績效評價，時間跨度比較長。特別是績效評價結果往往要到第三年10月份才形成，而此時已啟動新一年預算編制，結果運用存在一定難度。有的項目產出效果具有滯后性，需在若干年后才能顯現經濟效益、社會效益、生態效益，對項目主管單位進行問責依據不夠充分。（五）預算績效管理隊伍還不夠專業。預算績效管理工作涉及面廣，遠遠超越財政財務管理范圍，每個項目都涉及到項目單位的業務層面，政策性、專業性、技術操作性強，能全面掌握這些知識的人員較少，缺乏專業的預算績效管理隊伍和第三方評價機構，有時只能是“外行評價內行”，影響績效評價結果的公信力。由于業務總量不大、項目專業性預算管理與會計2019年第1期預算績效管理強，本地會計師事務所、咨詢公司不愿投入過多人力財力從事績效管理，外地優秀的第三方機構參與的熱情度也不高。

三、加強預算績效管理的對策建議

（一）營造好績效管理氛圍，把住績效理念關。加強政策宣傳和信息公開工作，大力倡導預算績效管理理念，擴大預算績效管理的社會影響，讓以績效為導向的用財觀念深入人心，講求績效的用財風氣全面形成。繼續將預算績效管理納入市委、市政府對各部門年度績效考核范疇，以引起各部門對預算績效管理工作的重視，促使預算單位與財政部門形成合力，共同推進預算績效管理工作。建立健全人大、政府、財政、預算單位在預算績效管理中的分工協作責任機制，人大履行依法監督職責，政府履行協調考核職責，財政履行組織實施工作，預算單位履行項目的預算績效管理工作。（二）完善好預算編制管理，把住績效事前。關進一步細化項目支出的預算編制，提高資金使用效率。部門是預算編制和執行的主體，也是項目管理的主體，編制預算時要有充分、合理的政策依據，重大項目應當要經過科學的可行性論證。根據當年度項目資金預算執行進度結合部門工作計劃，按照輕重緩急合理安排資金預算，細化到具體項目，并計劃好項目資金使用時間，對開展進度緩慢。不按預算進行的項目適當削減下年度專項資金。根據下年度工作計劃于第四季度完成的項目，預算資金可以再于下一個年度安排。（三）健全績效指標體系，把住績效基礎關借鑒先進地區經驗，加快建立完善指標庫、專家庫、第三方機構庫。以指標體系為核心，建立分類的績效評價指標庫，并依托指標庫實現財政信息系統的數據交換，從而建立以績效信息為基礎的行業部門數據庫，通過數據的積累，進一步制定面向不同行業、各種類型指標的評價標準，逐步建立評價標準庫。建立配套的績效管理輔助數據庫，重點建立專家庫、第三方機構庫。在績效評價中邀請高校、科研咨詢機構、人大代表、政協委員等全程參與評價工作，從決策、制度、執行、效益等層面，充分挖掘評價深度，提高評價的公正性、公信力。（四）開展好績效評價工作，把住績效考評關。一是強化項目分類管理，繼續按照一般項目、重點項目、專題項目三類方法開展績效評價。一般項目包括相對穩定的經常性項目、政策性項目，以及資金量較小的一次性項目，以預算單位自評價為主。重點項目包括重大財政資金和重大民生政策項目，在單位自評價基礎上，由財政部門組織專家再評價。專題項目主要是社會各界關注的重大項目，委托第三方開展績效評價。二是加強項目執行跟蹤問效，及時處理項目執行中的問題，并將跟蹤管理的結果運用到當年項目資金的安排，及時調整項目預算，對績效評價差的項目取消下年度資金預算，已完成項目建立定期回訪或抽查制度，從注重資金投入的管理轉向注重支出效果的管理。在開展績效評價的同時，要建立健全一套科學的長效管理機制，確保項目實施的成果長期發揮效益。三是擴展績效評價過程和范圍，從項目事后評價為主向項目事前評價拓展，尤其是對政府重大投資建設項目探索實施事前評價，由人大、政協組織相關部門和專家進行評審，評價的結果可作為市委、市政府決策的重要依據之一。同時，探索實施將公用經費和人員經費納入績效管理范圍。（五）落實好績效結果運用，把住績效事后關。一是建立與預算安排有機結合機制。對績效評價結果為優秀且績效突出的項目進行通報表彰，并對下一年度的同類項目預算優先安排；對于績效評價結果差的項目要進行通報批評，并對下一年度同類項目預算資金予以調減或取消。二是做好績效評價結果的反饋整改。預算單位收到財政部門的績效評價結果反饋后，要認真做好整改工作，并將整改情況反饋給財政部門，強化評價結果的約束性。三是健全績效問責制度。按照“誰用款、誰負責”的原則，逐步建立健全績效問責機制，對在預算編制和執行過程中違反國家財政收支管理規定，導致預算績效管理未達到相關要求、績效目標未實現且形成財政資金損失浪費的，對預算單位主要負責人和其他直接責任人員進行績效問責。四是試點公開預算績效管理信息。財政部門負責公開全市績效管理工作情況和財政資金績效評價結果，預算單位公開績效目標和績效評價結果，接受社會評議和監督，確保績效管理工作取得實效。

作者:錢竹青 單位:江蘇省常熟市財政局