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【關(guān)鍵詞】規(guī)制影響評估成本收益分析規(guī)制質(zhì)量

【摘要】規(guī)制影響評估作為改進(jìn)規(guī)制質(zhì)量、提高規(guī)制有效性的重要途徑，在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)有了較為成熟的發(fā)展，而我國對此尚處于理論探索階段。本文介紹了國外規(guī)制影響評估制度發(fā)展情況及基本操作過程，在此基礎(chǔ)上提出了我國建立規(guī)制影響評估制度的幾點建議。

一、規(guī)制影響評估的含義

1.規(guī)制影響評估的概念

規(guī)制影響評估（RegulatoryImpactAssessment，簡稱RIA）是對規(guī)制帶來的影響進(jìn)行系統(tǒng)性評價的方法。規(guī)制的影響按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以分為以下幾種：

（1）按照影響是否發(fā)生可分為潛在影響和現(xiàn)實影響。潛在影響是即將出臺的規(guī)制方案可能帶來的影響。論文百事通現(xiàn)實影響是規(guī)制方案已經(jīng)帶來的影響。

（2）按照影響的性質(zhì)可分為積極影響和消極影響。積極影響可視為該項規(guī)制產(chǎn)生的收益大于所費成本；消極影響可視為該項規(guī)制所費的成本大于收益。規(guī)制影響評估的核心就是規(guī)制的成本和收益的分析。

（3）按照影響的領(lǐng)域可分為經(jīng)濟(jì)影響、社會影響和環(huán)境影響。

2.規(guī)制影響評估的原則

英國改善規(guī)制特別工作組1998年制定、2000年修改的“良好規(guī)制原則”表明，有關(guān)部門評估現(xiàn)行規(guī)制措施和新出臺的規(guī)制措施時要遵循以下五條原則：

（1）均衡性原則。即規(guī)制措施必須均衡考慮對經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境等各方面的影響。

（2）可問責(zé)性原則。即規(guī)制政策能夠經(jīng)得起社會公眾的質(zhì)詢和懷疑。

（3）一致性原則。即在統(tǒng)一最終目標(biāo)的前提下，各個階段的規(guī)制措施要具有連貫性。

（4）透明性原則。即規(guī)制的相關(guān)信息要向社會開放，提高公眾的參與度。

（5）針對性原則。即規(guī)制的具體措施是為解決特定的問題而制定，具有明確的目標(biāo)。

二、規(guī)制影響評估在國外的發(fā)展?fàn)顩r

1.發(fā)達(dá)國家的規(guī)制影響評估

20世紀(jì)70年代，美國首先實行規(guī)制影響評估制度。此后，英國、日本等發(fā)達(dá)國家受到啟發(fā)，也先后引入該制度。80年代中期以后，規(guī)制影響評估成為發(fā)達(dá)國家重視的課題。歐盟委員會在2001提出統(tǒng)一規(guī)制影響評估，2002年了第一個統(tǒng)一的“影響評估”的框架性文件，為所有涉及政府與市場的重要立法、條例等議案的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境影響評估提供指導(dǎo)。2006年3月，歐盟委員會公布了最新版本的“影響評估指導(dǎo)”。2003-2007年期間，歐盟委員會共實施了超過230項規(guī)制影響評估的案例。

2.發(fā)展中國家的規(guī)制影響評估

英國曼徹斯特大學(xué)規(guī)制與競爭研究中心2003年針對發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的規(guī)制研究評估應(yīng)用情況做了一項問卷調(diào)查。被調(diào)查的99個國家中，有40個對問卷作了回復(fù)，其中30個稱已經(jīng)使用規(guī)制影響評估。在這30個國家中，有10個國家的規(guī)制影響評估是由法律規(guī)定要求使用的，與早期認(rèn)為規(guī)制影響評估是世界經(jīng)合組織現(xiàn)象相比，這個比重已經(jīng)比較高了。這表明，發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體對規(guī)制影響評估和規(guī)制原理有了一定的認(rèn)識，但是這種認(rèn)識既不深入也不廣泛，甚至同一個國家的不同政府機構(gòu)和部門的認(rèn)識是不一致的。調(diào)查還表明，規(guī)制影響評估在這些國家中的應(yīng)用具有局限性，例如，評估多集中于事前評估，忽略事后評估；偏重于研究規(guī)制對經(jīng)濟(jì)影響的評估，不重視對社會影響和環(huán)境影響的評估；只評估規(guī)制的成本而不評估收益；評估過程中沒有充分發(fā)揮公眾磋商制度的作用；評估的領(lǐng)域多集中在公用事業(yè)的規(guī)制上。

三、規(guī)制影響評估的操作過程

愛爾蘭共和國總理府（DepartmentoftheTaoiseach）出臺的規(guī)制影響評估指導(dǎo)性文件（RIAGuidelines）詳細(xì)地介紹了該國規(guī)制影響評估的操作過程，其基本步驟為：

1.政策背景、目標(biāo)和備選方案的分析

規(guī)制影響評估首先要分析在什么樣的政策環(huán)境下制定規(guī)制，有哪些特殊的政策難題和挑戰(zhàn)，以及現(xiàn)行規(guī)制的缺陷。其次，要明確規(guī)制要達(dá)到的目標(biāo)。規(guī)制目標(biāo)要遵循SMART原則，即針對性（Specific）、可測量性（Measurable）、可接受性（Accepted）、現(xiàn)實性（Realistic）、適時性（Time-dependent）五項原則。再次，要列出規(guī)制的備選方案。“什么都不做”或“沒有政策上的改變”也應(yīng)列入備選方案，以作為供其他規(guī)制方案比較的基準(zhǔn)。

2.備選方案的成本、收益的鑒定

成本與收益的分析是規(guī)制影響評估的主體部分，常用的分析方法有成本——收益分析法、成本——效果分析法、多標(biāo)準(zhǔn)分析法等。其中，成本——收益分析法是最有效的分析法。

成本——收益分析法適用于成本和收益較容易貨幣化的評估。其指導(dǎo)原則是實現(xiàn)收益與成本之間差額的最大化或成本收益率的最大化。各個備選方案之間的比較就是為選擇符合這一原則的最優(yōu)方案。如果一項規(guī)制帶來的成本超過收益，這項規(guī)制建議需要加以修正甚至放棄。

當(dāng)規(guī)制的收益不能進(jìn)行貨幣化時，成本——收益分析法不再適用，此時可以采用成本——效果分析法，它的指導(dǎo)思想是在既定成本水平上選擇規(guī)制效果最佳的方案，或者在效果相當(dāng)?shù)姆桨钢羞x擇成本最小的一項。在進(jìn)行規(guī)制效果衡量時，可以采用多標(biāo)準(zhǔn)分析法，即在確定政策建議目標(biāo)的同時也確立可以準(zhǔn)確衡量這些目標(biāo)完成程度的標(biāo)準(zhǔn)，用打分的形式比較各個規(guī)制備選方案的優(yōu)劣，評出最能有效利用現(xiàn)有資源的一項。

3.公眾磋商

與利益相關(guān)者的磋商是規(guī)制影響評估中不可缺少的一部分，目的是提高規(guī)制的透明度，了解各方觀點，平衡各方利益。進(jìn)行磋商要把各方利益代表列入征詢對象，需要政府通過適當(dāng)?shù)那溃珉娨暋V播和政府網(wǎng)站來傳達(dá)信息，發(fā)放關(guān)于政策目標(biāo)、規(guī)制方案的磋商文件，向公眾征詢意見。

4.執(zhí)行和反饋

確定實施方案以后，下一步就是頒布執(zhí)行，并及時反映規(guī)制運行的情況。反饋本質(zhì)上是一種事后評估。健全反饋機制需要建立專門的觀察小組，定期地考察既定規(guī)制目標(biāo)的完成程度及規(guī)制實施中出現(xiàn)的缺陷和問題，及時改進(jìn)規(guī)制方案中過時的成分，適時調(diào)整政策以保證最終目標(biāo)的實現(xiàn)。

四、對我國建立規(guī)制影響評估制度的幾點建議

1.盡快形成規(guī)制影響評估的意識。目前，許多發(fā)展中國家和低收入國家都已經(jīng)在制定規(guī)制措施時使用規(guī)制影響評估。我國正處于轉(zhuǎn)型時期，政府規(guī)制不免帶有原來計劃經(jīng)濟(jì)的影子，規(guī)制影響評估的引進(jìn)可以有效減少規(guī)制中的“官樣文章”，規(guī)范政府行為，提高公眾參與力度和規(guī)制的透明度。

2.完善相關(guān)的技術(shù)條件和人才要求。規(guī)制影響評估對數(shù)據(jù)和信息的處理有很高的要求，是一個相當(dāng)專業(yè)的過程。我國缺乏相關(guān)的評價技術(shù)，無法像發(fā)達(dá)國家那樣利用計量技術(shù)和工程研究方法確定規(guī)制成本和收益。引入規(guī)制影響評估制度的重點內(nèi)容就在于引進(jìn)所需的技術(shù)手段和專業(yè)方法，同時對操作人員進(jìn)行專門的技術(shù)培訓(xùn)，吸收具備解決現(xiàn)實問題的能力和科研創(chuàng)新能力的高素質(zhì)的人才。

3.設(shè)立專門的機構(gòu)推進(jìn)規(guī)制影響評估的貫徹實施。我國應(yīng)該建立中央一級獨立的常設(shè)機構(gòu)和從中央到地方的垂直部門體系來推動規(guī)制改革工作的進(jìn)行，并負(fù)責(zé)在政府制定規(guī)制決策過程中提供一系列的評價和鑒別，以提高規(guī)制的效率和效果。公務(wù)員之家

4.確立規(guī)制影響評估的法律地位。從規(guī)制影響評估在美國的產(chǎn)生，到其他發(fā)達(dá)國家普遍引入的過程中，其地位已得到多數(shù)國家的法律確認(rèn)，要求規(guī)制部門制定規(guī)制方案時按照給定的指導(dǎo)原則進(jìn)行評估。確立規(guī)制影響評估的法律地位有助于保證實踐的強制性和一致性，做到有法可依、有據(jù)可循，為規(guī)制影響評估制度在我國的應(yīng)用提供法律支持。

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