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本文作者：熊文彬朱杰王韶偉李虎偉張厚明工作單位：華北核與輻射安全監(jiān)督站

俄羅斯核電安全監(jiān)管體系與美國和我國的異同

俄羅斯核電安全監(jiān)管體系與美國及我國有許多相同之處,同時也具有其自身的特點。下面主要從核安全法律法規(guī)層次、核安全監(jiān)管組織機構(gòu)以及核安全監(jiān)管人力資源等方面對三國核電安全監(jiān)管狀況進行簡要分析比較。2.1俄羅斯核電監(jiān)管體系與美國和我國的比較為了對俄羅斯與美國及我國核電監(jiān)管進行比較,有必要簡要介紹一下美國核電監(jiān)管狀況。目前,美國的核安全法規(guī)和標準體系已經(jīng)比較系統(tǒng)和完善,在核能利用領(lǐng)域美國有原子能法、聯(lián)邦管理法規(guī)10CFR系列、核管理導則RG系列,并擁有ANSI、ANS、ASME、ASTM、IEEE等制定的工業(yè)技術(shù)標準。美國核管制委員會(NRC)是美國的國家核安全監(jiān)管機構(gòu),設有主席1人,委員4人,這5人均由美國總統(tǒng)任命,國會批準。NRC由總部及地區(qū)辦公室組成,還設有2個咨詢委員會(核安全咨詢委員會和核廢物咨詢委員會),目前NRC擁有約4000名員工。NRC集行政管理、技術(shù)審評、現(xiàn)場監(jiān)督職能為一體,相應職能的行使由下設的各office執(zhí)行,在美國NRC的技術(shù)后援單位被稱作/Contractor0,與安全相關(guān)的研究項目通常由具有相關(guān)資質(zhì)和設備的大學或國家實驗室(即/Contractor0)進行,這類/Contractor0由NRC的RES部門(NRC負責研究工作的專門機構(gòu))進行管理。在許可證管理方面美國自20世紀50年代開始執(zhí)行聯(lián)邦法規(guī)10CFRPart50所規(guī)定的/二步法0核電廠許可證管理程序。自1989年頒布了新聯(lián)邦法規(guī)10CFRPart52,規(guī)定了進一步降低新建核電廠的投資風險和技術(shù)風險的/一步法0核電廠許可證管理程序,并已經(jīng)在新設計的核電廠如AP1000中使用[9]。俄羅斯核電監(jiān)管體系與美國和我國監(jiān)管體系主要比較見表2。從表2中可看出,俄羅斯核安全法律法規(guī)體系分為3個層次,而美國的核電法規(guī)體系分為5個層次,與俄羅斯相比其核電法規(guī)體系劃分更加細致,我國在核安全法規(guī)體系建設上借鑒了美國的良好經(jīng)驗,目前也為5個層次。與俄羅斯及美國核安全監(jiān)管法規(guī)體系相比,我國5原子能法6或5核安全法6目前暫時空缺。在核安全監(jiān)管組織機構(gòu)上俄羅斯采取的是核能與輻射安全局總部、地區(qū)管理局加核能與輻射安全科技中心三者各司其職的模式。在組織機構(gòu)上,俄羅斯核安全監(jiān)管機構(gòu)設置與我國的基本一致,而美國NRC則集行政管理、技術(shù)審評、現(xiàn)場監(jiān)督職能為一體,相應職能的行使由下設的各office執(zhí)行。在監(jiān)管機構(gòu)負責人的任命上,俄羅斯與美國均為總統(tǒng)任命,兩國監(jiān)管機構(gòu)均獨立于其他行政部門,而我國目前核安全監(jiān)管機構(gòu)目前隸屬于環(huán)境保護部,暫時還未能獨立于其他行政部門。在許可證管理方面,我國自20世紀90年代以來,根據(jù)HAF001P01的規(guī)定對核設施的許可證管理一直之行/類似于兩步法0的許可證管理程序,這一點與俄羅斯核電廠許可證管理有類似之處。另外,在核能行業(yè)技術(shù)標準上美國、俄羅斯均有著較為完善的自主知識產(chǎn)權(quán)的系列標準,而我國目前是多國標準混用。2.2俄羅斯、美國及我國核電監(jiān)管力量分析比較將俄羅斯、美國與我國核電監(jiān)管人員及經(jīng)費進行統(tǒng)計,統(tǒng)計結(jié)果見表3。由表3可見,俄羅斯在平均每堆監(jiān)管人員上要多于我國,在每堆經(jīng)費預算上與我國相差不大(1346萬盧布約合人民幣267萬,此處數(shù)據(jù)為俄羅斯核監(jiān)管當局2010年預算)。美國在核電監(jiān)管投入上面領(lǐng)先于中、俄兩國。

我國現(xiàn)行體系對俄羅斯堆監(jiān)管的問題

(1)核安全監(jiān)管高層法律法規(guī)缺失與俄羅斯相比,由于歷史原因,我國核安全監(jiān)管高層法律依據(jù)缺失,缺少5原子能法6,僅有的一部5放射性污染防治法6,主要針對核能開發(fā)、核技術(shù)應用、鈾(釷)礦及伴生礦物資源開發(fā)利用中的廢物及貫穿輻射對環(huán)境的污染問題。眾所周知,核安全涉及到核燃料循環(huán)、放射性廢物處置、放射性物質(zhì)運輸、核技術(shù)應用等諸多方面。5放射性污染防治法6對核安全管理所涉及的不同部門的職責、核設施和核技術(shù)應用單位的資質(zhì)、責任、法人資格、法人變更等重大問題未做出明確規(guī)定,也不可能做出明確規(guī)定。該法無法強調(diào)核安全立法所強調(diào)的對核設施營運單位的全方位的審評和監(jiān)管,并不具備核安全基本法的性質(zhì)和地位。而俄羅斯最重要的三部法律5原子能利用法6、5居民輻射安全法6、5放射性廢物管理法6很好的解決了這一問題。鑒于此,我國有必要也必須加快5原子能法6的立法工作,從國家法律層面解決好核安全監(jiān)管的問題。(2)國外引進規(guī)范、標準的本土化工作滯后我國核電建設經(jīng)歷不同的發(fā)展階段,采用或者參考了多國技術(shù),造成我國核電廠堆型多樣化,在核能領(lǐng)域我國目前國家層面自主知識產(chǎn)權(quán)的技術(shù)標準較少,如在設備采用標準方面田灣核電站主要參考的是俄羅斯的#OST標準。在新堆型引進之初,根據(jù)不同的核電技術(shù)路線確定相應的規(guī)范標準是比較可行的路線。但如何借鑒國外標準,結(jié)合我國國情盡快制訂我國自己的核電標準并建立相應的標準體系是核安全監(jiān)管及核工業(yè)界均面臨的當務之急。目前在田灣VVER型核電廠、中國實驗快堆CEFR等俄系反應堆的工程實踐中,已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗。應當結(jié)合審評、監(jiān)督方面的經(jīng)驗,將俄系堆型在我國實踐中所取得的寶貴技術(shù)經(jīng)驗進一步本土化,做好吸收再創(chuàng)新。在充分借鑒、消化、吸收引進技術(shù)先進成果的同時結(jié)合我國實際,在保持足夠的先進性、確保核電安全的前提下,有計劃有目標的逐步建立我國自主知識產(chǎn)權(quán)的規(guī)范和技術(shù)標準體系,為俄系堆型在我國的核安全監(jiān)管夯實基礎。(3)核安全監(jiān)管隊伍力量薄弱俄羅斯核工業(yè)有著悠久的歷史,其核安全監(jiān)管隊伍結(jié)構(gòu)合理、經(jīng)驗豐富。與其相比,我國的核安全監(jiān)管隊伍還有一定差距,我國核安全監(jiān)管人員的數(shù)量和質(zhì)量與我國核電發(fā)展的速度和規(guī)模不相匹配。即使2011年下半年我國國家核安全局擴編后整個核安全監(jiān)管系統(tǒng)編制達到了1000人,也只是在一定程度上緩解了核電安全監(jiān)管人手不足的問題。同時,我國現(xiàn)有的核安全監(jiān)管人員大多來自高校的畢業(yè)生,雖具較高學歷,但缺乏崗位培訓、缺乏實踐經(jīng)驗,對核安全審評和監(jiān)督的質(zhì)量會有一定的影響,這與核安全監(jiān)管工作專業(yè)性強、技術(shù)性高構(gòu)成一定的矛盾。而且目前國內(nèi)核安全監(jiān)管隊伍里有俄系反應堆監(jiān)管經(jīng)驗的人員缺乏。

(1)加強核安全立法,盡快出臺原子能法核安全是核工業(yè)企、事業(yè)單位總的安全管理體系的最重要的組成。不僅僅要遵循通用的安全管理法規(guī)、制度和技術(shù)標準,更加必須的是遵循核安全領(lǐng)域?qū)I(yè)性和技術(shù)性更強的特殊法規(guī)和標準。而作為核安全監(jiān)管母法的原子能法的缺失將無法解決諸多基本問題,導致我國整個核安全法律體系存在缺陷。因此,需要建立這一頂層的法律,一部核能領(lǐng)域的基本法來統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)有的法律法規(guī)和部門規(guī)章制度。只有具備了一部從內(nèi)容和形式上規(guī)定了組織體系與職責、使用范圍、監(jiān)督管理體制、監(jiān)督管理程序或步驟、核事故應急、法律責任、補償與賠償、法規(guī)建設等的原子能利用基本法,才能從根本上保障強有的核安全監(jiān)管。(2)加速完善我國核電相關(guān)技術(shù)標準、規(guī)范隨著田灣核電站VVER堆型的并網(wǎng)發(fā)電及將來BN-800型鈉冷快堆技術(shù)的引進,相應堆型的技術(shù)監(jiān)管標準也需要不斷的改進和完善。并且國際上,鈉冷快堆電站正處于商用示范階段。美國、法國和俄羅斯等國家都各自采用自成體系的法規(guī)標準。鈉冷快堆在安全特性、縱深防御、安全功能實現(xiàn)、運行工況、堆芯、反應性控制、冷卻劑系統(tǒng)、燃料裝卸和貯存系統(tǒng)、包容系統(tǒng)等方面與熱堆核電站有較大差別,我國現(xiàn)有的核安全法規(guī)、技術(shù)標準、規(guī)范有對其不適用的情況。因此,加強和俄羅斯當監(jiān)管當局的溝通和聯(lián)系,引進相關(guān)管理技術(shù)規(guī)范,借鑒其成熟經(jīng)驗,及時完善相應的監(jiān)管技術(shù)標準對今后此類電廠的監(jiān)管工作不無裨益。(3)進一步加強核安全監(jiān)管隊伍建設從核安全監(jiān)管經(jīng)驗看,做好核安全監(jiān)管工作必須有一支相對獨立、技術(shù)精良、人員適中、組織嚴謹?shù)年犖?。加強人才培?派遣更多的核安全監(jiān)管人員到核電廠進行實踐交流,加強技術(shù)學習,通過與國際核技術(shù)監(jiān)管國家進行互訪、交流等形式,逐步積累經(jīng)驗,同時深化核安全文化,爭取在較短時間內(nèi)培養(yǎng)出一批合格的核安全監(jiān)管人員。5結(jié)語核安全監(jiān)管是核工業(yè)與核技術(shù)利用持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的前提和保障,核安全是核電產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的生命線,對于核電發(fā)展而言,安全就是第一生產(chǎn)力,只有從根本上確保核工業(yè)的安全生產(chǎn),創(chuàng)造良好的安全環(huán)境及秩序,才能取得良好的經(jīng)濟和社會效益。世界核電發(fā)展史上相繼出現(xiàn)了美國三里島、前蘇聯(lián)切爾諾貝利以及日本福島三大核事故,給核電安全發(fā)展敲響了警鐘,每次核事故在推動核能技術(shù)發(fā)展的同時,也必然帶來核能安全監(jiān)管的進步。后福島時代,核能的發(fā)展對我國核安全監(jiān)管部門監(jiān)管能力提出了更高的要求,核安全監(jiān)管當局面臨的考驗更加嚴峻,核安全監(jiān)管從業(yè)人員肩上的擔子更加沉重。在核電監(jiān)管上我國始終保持對核安全的高度重視,采取了/嚴之又嚴0的技術(shù)措施和行政管理手段,防止一切核安全事故。目前,我國的核安全監(jiān)管已經(jīng)著手從核設施安全監(jiān)管能力、放射性廢物安全處置監(jiān)管能力以及核技術(shù)利用監(jiān)管能力等方面開始進一步加強核安全監(jiān)管技術(shù)能力支撐體系建設。在加強建設、做好頂層設計的同時開始了資源整合、優(yōu)化配置,在充分借助現(xiàn)有核工業(yè)部門、研究院所以及高校的能力基礎上已經(jīng)初步建立了相對獨立和較為完整的核與輻射安全技術(shù)支撐體系。但在后福島時代,我國應當加快出臺核安全基本法,優(yōu)化并完善適合中國國情的核安全監(jiān)管法規(guī)、技術(shù)體系,健全核電領(lǐng)域國家標準及規(guī)范,保證核安全監(jiān)督管理的科學化、程序化、系統(tǒng)化和標準化。加強核安全監(jiān)管的組織體系和專業(yè)能力建設,加強核安全監(jiān)管人力資源和隊伍建設,強化培訓機制,建立長期有效的培訓體系,培養(yǎng)一支人員適中、技術(shù)過硬、相對獨立的高素質(zhì)、專業(yè)化的核安全監(jiān)管隊伍。進一步強化核安全監(jiān)管當局的獨立性、權(quán)威性,徹底打破多頭管理體制做到由國家核安全局統(tǒng)一獨立監(jiān)管。