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我國地方政府職能現狀的深層分析

我國地方政府在深化改革，促進經濟增長、社會發展、公共服務等諸多方面發揮了積極的作用，地方政府職能轉變取得了一定的進展，政企分開、政資分開等方面取得了一定的進步。但是當前，地方政府職能中也存在著突出的問題，有舊問題也有新問題，主要集中在兩個方面，一個是職能的定位，一個是職能的履行。主要表現為政府職能的越位、錯位、空位、不到位問題，地方政府職能的實踐與應然層面存在著巨大的差距。具體的講，地方政府主導經濟發展，深度干預微觀經濟的越位現象仍然嚴重，“企業家政府”以及“發展型政府”的角色錯位問題依然存在。地方政府直接或間接的利用財稅、土地等資源的支配權，融入經濟發展中，替代市場的資源配置功能，影響市場與企業，既當“運動員”也當“裁判員”，打破了市場的運行規則。在這個過程中，地方政府表現出其“經濟人”的一面，形成權力與資本的結合，削弱了政府“公共性”。在社會管理方面，政府未能充分調動社會組織的活力并發揮其積極作用，包辦社會事務，造成政事不分，政社不分，社會管理能力漸弱，影響政府效能的發揮。其次，職能執行不到位問題凸出，主要體現在市場監管與公共服務方面。市場監管不力，食品、藥品存在安全質量問題，職能部門執行不力，監管流于形式。地方公共服務職能薄弱，公共服務供給不足，分配不公，服務的規范化、制度化不足。尤其是市場化工具在公共產品供給中的問題層出不窮，近年來城市基礎設施建設中質量問題大量存在，設租、尋租，豆腐渣工程依然不絕。這些問題與不足從不同程度上影響著政府的權威性及社會認同。（一）舊式的“全能型政府”觀念存在計劃經濟時期形成的全能型政府思維模式及路徑依賴仍然存在，地方政府集經濟及社會事務管理權，具有超強的權力支配性，運用行政權力直接干預經濟與社會事務，未樹立“有限政府”的理念。長期以來，以經濟建設為中心的趕超型發展戰略成為了地方政府發展的路徑依賴，也成為地方間競爭的重要砝碼。（二）政績考核機制的影響對經濟職能的重視或者說“偏愛”與地方政績考核機制密切相關。為了調動地方的積極性、主動性，中央采取了一定的激勵機制，對地方官員的政治晉升及政績考核主要以經濟增長為主，于是地方政府以追逐數目字式的各項顯性指標展開了政治錦標賽。“以經濟增長為基礎的政治錦標賽也促使地方政府抓住經濟發展的大權，巨大的正式和非正式的行政權力直接支配了經濟領域諸多關鍵性的資源，如稅收政策、融資政策、行政審批、土地批租、工程招標等等。”[4]其次，由于這種考核介于官員的任期內，具有時效性，地方政府官員遂追逐顯性的短期績效，各種“形象工程”、“政績工程”層出不窮，而對于具有長期性、社會性的公共服務產品卻缺乏動力，供給不足。（三）地方財政體制的影響從縱向來看，自1994年我國實行分稅制改革之后，財權上移，事權下移，中央占據了稅收的主要部分，地方獲得了一定的財權，每年中央會對地方稅收返還一部分。自此，地方政府取得了大量的經濟社會發展權，也相應地承擔了大量的地方社會事務及公共服務，如公共基礎設施、教育、醫療、社會保障、環境保護等。據統計，地方政府的年均財政支出占全國財政支出的70％左右，而其財政收入占全國財政收入的不足50％。很明顯地方的財政支出與其財力不成比例，只有通過發展地方經濟，增加財稅，獲取更多的稅收返還及政策支持。尤其是本世紀初，土地財政成為地方財政的重要來源，地方政府的逐利性最大化。從橫向來看，由于地方財政支出缺乏透明度，大量財政投入了基礎設施及經濟建設，尤其是“看得見”的短期項目，而具有長期效應的公共服務所占比例較小，缺乏必要的財政支出保證。（四）組織機構職能不明，權責不清機構作為政府職能實現的載體，發揮著重要的作用。在我國中央政府及各層級政府并未有明確的職能分工，存在著職責同構，各層級政府職能交叉、機構重疊。如在食品安全監管中，由多個職能部門共同負責，形成了縱橫交織的監管模式，由于各監管部門職能不明，在一定程度上導致職能履行中的權責不清、互相推諉的現象。改革開放以來，我國已經經歷了六次機構改革，從1988的機構改革開始，職能轉變逐成為機構改革的中心，隨后為適應市場經濟體制的發展要求而不斷地進行了機構精簡與調整。2008年我國政府機構實行了大部制改革，對一些職能相近的部門進行整合，解決機構重疊、職責交叉的問題，加強社會管理與公共服務職能。但實踐中地方職能部門改革的現實阻力較大，成效不明顯，各職能部門之間的協調、合作性不足，存在較為嚴重的“權責壁壘”，并未實現部門職能的切實轉變與優化。

我國地方政府職能優化的路徑探索

如何優化地方政府職能，使其在經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的職能履行中發揮重要作用，首要的需明確目標取向，具體從宏觀、中觀、微觀三個維度，即從制度、組織、技術層面進行改革與完善。目標層面，以服務型政府建設為導向。以服務型政府為導向，“以人為本”為價值理念，建設服務、廉潔、高效、有限政府。地方政府需轉換自身角色，由主導經濟發展轉變到提供良好的經濟發展環境，為地方民眾提供優質的公共產品及服務，由權力轉換到權利服務中。以人為本，統籌地方全面科學發展，加強地方政府職能結構的優化及協調。地方政府官員以服務為核心理念，改變官本位思想，明確權力服務于權利的目的性。同時，加強地方法治建設，使權力受制于法律，依法行使權力，強化問責機制；推進政務信息公開，建設公開、透明政府。制度層面推進體制、機制的改革與完善。健全政績考核機制，增強政績考核的科學性，強化責任。構建科學、全面的績效考核指標，改變以經濟增長為主導的考核機制，涵蓋社會發展、公共服務、生態環境等方面，指標剛性化，并具有可測性。其次，處理好長期與短期績效測評，“用發展的、全面的視角，合理設計‘顯績’與‘潛績’的測評方法，引導干部正確處理短期與長遠的關系，消除追求各種追求短期政績的行為”[5]同時，也要強化責任機制，做到權責統一，以引導職能部門正確履行職能。改革地方財政體制，按照財權事權相統一原則，合理配給地方財政。中央政府需加大對全國性基本公共服務的財政支出，如在教育、社會保障、醫療衛生等方面的投入，地方加大對于基層公共服務的財政支出，合理的分配，確保基層公共服務職能的實現。同時，地方財政需由建設型財政向公共財政轉型，突出其服務性，財政支出的對象與領域逐公開化、透明化。加大對公共服務的投資比重，統籌城鄉，促進社會公平，實現公共服務均等化。組織層面，明確職能分工，加強部門協作。明確劃分央地政府職能，以服務型政府的職能為導向深化政府機構改革。借鑒他國經驗，以制度化的方式劃分縱向的政府職能，改變職責同構，權限不明的現狀。改變傳統的經濟建設導向性，以服務型政府職能為導向，明確地方政府職能，合理配置機構職能。其次，加強地方各職能部門橫向與斜向的協調與合作，改變“各管一攤，互不干涉”的“權責壁壘”，提高職能履行的效能。隨著經濟體制改革及社會的發展，政府職能履行的復雜性劇增，更多的需要不同職能部門之間進行溝通、協作，需要不斷強化政府間，政府與社會組織之間多主體的協調機制。技術層面，改進政府職能履行方式，正確應用工具。制度、組織、技術是政府職能實現的重要環節。其中，政府職能履行過程中應用的方式、工具是重要的結點，其最終將落實政府職能。當前，建立與政府職能相適應的履職方式是重要的方面。政府履行職能方式的改革和創新，有助于繼續深化政府職能轉變，有助于切實把政府該管的事情管住管好，做到盡職到位不缺位、準確履職不錯位、限定范圍不越位，還有助于實現政府履職的高效化和改進工作作風。[6]其中，服務型與管制型的職能履行方式適用的對象不同，發揮作用的方式也不同，在實踐中要正確把握。在政府履職方式改革中，應用工具是關鍵環節，因為“政府履職方式的改革和創新…是一個全面學習和恰當使用治理工具的過程，是有效執行公共政策、科學實施公共管理的基礎。”[7]這里的工具主要是指政府活動所憑借的工具，又稱治理工具、政策工具，主要包括管制工具、市場化工具、社會化工具、信息工具等。由于工具與“政府如何做”問題直接相聯，因此工具作為政府管理手段而備受關注，如何合理選擇與正確應用工具，也就成為實現政府職能的關節點。優化地方政府職能，既要把政府改管的事管好，又要把政府不該管的事交由市場、社會管理，政府職能的重心主要是營造良好的市場、社會環境，更加有效地提供公共產品與服務。

本文作者：陸永娟工作單位：蘇州大學