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摘要：隨著鐵路企業公司制改革的不斷深入，鐵路企業對全面預算管理的要求越來越高，以促進業務預算與財務預算深度融合，實現鐵路企業經營管理提質增效。在闡述鐵路企業全面預算管理現狀的基礎上，分析鐵路企業實施全面預算管理以來，從預算指標管控過細、業財融合有待深入、成本定額體系缺失、預算分析水平不夠等方面，分析鐵路企業全面預算管理存在問題，提出構建鐵路企業全面預算管理體系，即：瞄準目標管理導向，優化預算指標管理權限；消除預算短板效應，深化業財預算高度融合；強化生產要素分析，健全成本費用定額體系；提高過程管控水平，推行預算管理信息系統；突出效率效益導向，建立企業績效評價體系，為鐵路企業建立有效的全面預算管理體系提供研究支持。

關鍵詞：鐵路企業；全面預算；管理體系；目標管理；業財融合；成本定額；績效評價

1鐵路企業全面預算管理現狀分析

1.1現狀。近年來，中國國家鐵路集團有限公司(以下簡稱“國鐵集團”)圍繞公司制改革、創新體制機制，堅持目標和問題導向，樹立投入產出、效率效益理念，實行以收支利剛性約束為目標導向的全面預算管理制度，完善鐵路客運、貨運市場化承運清算辦法[1]。因此，應深化鐵路全面預算管理，加強預算執行過程控制，促進業務預算與財務預算深度融合，實現鐵路企業經營管理提質增效。（1）完善預算管理制度建設，提高經營管理水平。為積極適應鐵路企業公司制改革，瞄準建立現代企業管理制度目標，加快推動鐵路運輸企業從生產型向經營性轉變，不斷完善全面預算管理制度建設，完善鐵路客貨運承運清算辦法，健全工資總額與安全、效益、運輸總收入掛鉤的考核機制，提高企業經營效益和管理水平，為實現鐵路企業高質量發展提供制度保障。（2）構建全面預算管理體系，有效統籌配置資源。通過不斷完善鐵路企業預算編制方法和預算指標體系，擴大預算編制范圍，細化預算編制流程圖和過程指標體系，逐步構建財務預算指標管理體系。強化預算監控執行，推動預算績效考評，開展績效目標管理。這樣，使鐵路企業全部生產經營活動納入全面預算管理，初步建立起全面預算管理體系，使全面預算管理更為有效地指導鐵路運輸生產、資源統籌配置和優化作用發揮，實現一切業務行為都要有預算，一切預算都要嚴格執行。（3）豐富優化預算指標設置，促進指標科學合理。鐵路企業全面預算指標體系主要由業務預算、投資預算、財務預算組成，建立完善鐵路企業效率效益指標體系，以業務預算為起點，通過效率效益指標的有效串聯，合理編制財務預算指標的互控體系，形成全面預算管理3個關鍵抓手：預算指標體系與責任分解圖(RBIS)、經營質量評價體系(MQES)、經營項目定額體系(MPQS)，有效提升鐵路企業預算的科學性、合理性和執行力。（4）建立健全預算評審機制，業財預算日趨融合。圍繞鐵路運輸生產效率、設備維修工作量、預算指標先進性、預算目標落實、體現投入產出效益，將鐵路企業全部資源納入預算評審范疇；建立健全鐵路預算評審制度，用好預算評審這個抓手，制訂預算評審類目，細化預算評審項點，促進業財預算有機銜接，切實提高預算的權威性和客觀性。（5）發揮盈虧彈掛激勵作用，落實市場主體責任。始終以鐵路企業效益為主線，實行目標動態考核，引導鐵路局集團公司積極落實市場主體地位，強化收入來自市場、支出自主控制、盈虧總額考核的市場化經營理念，充分利用運輸資源和區位優勢，積極參與市場競爭，努力擴大市場份額，堅持盈虧總額與運輸總支出“雙控制”的收支彈掛機制，強化鐵路企業預算結果考核，切實發揮盈虧彈掛激勵作用。1.2存在問題。（1）預算指標管控過細，預算管理職責定位不清。①鐵路企業預算目標缺乏自主性，增收節支創效受到制約。鐵路企業預算目標確定，依然以“自上而下”為主，預算分項目標過于細化，制約和束縛了鐵路局集團公司編制預算的積極性和科學性。②預算評審機制尚待完善，影響預算編制效率。一是數據收集能力不足，預算編制基礎數據整理、傳遞、審核耗費大量時間。二是現有預算管理信息系統還不完善，評審前期主要精力都放在基礎數據編制錄入和審核修正上。三是部分業務指標公布不及時，而且與財務指標信息標準不統一，橫向、縱向溝通在一定程度上影響評審工作的推進。四是業務指標臺賬不夠精細，審核質量、審核效率有待提高。（2）業財融合有待深入，預算編制內容的全面性不夠。①預算管理的全面性不夠深入，業務、收支利、資金、資產報表數據質量，執行過程聯動及經營結果驗證仍然存在差距。②鐵路系統各專業分類管理，各專業設置的經營效益較為局限，缺少相應的考核機制進行約束和衡量，有些鐵路企業投入與產出不匹配，缺乏增收增支、減收減支的動態彈掛和剛性約束，運輸生產部門往往更多關注安全生產，而難以做到始終堅持運輸生產的效率效益導向，統一協調管理的水平不足。③現階段鐵路運輸生產指標統計為行業統計口徑，業務部門主要是對下屬運輸生產業務進行經營管理，財務預算管理關注的是盈虧結果，財務和非財務信息標準的不一致，導致支撐財務預算編制、執行、分析的業務數據沒有做到精確匹配，導致鐵路企業預算執行結果與過程控制掛鉤不緊，預算導向作用得不到有效發揮。（3）成本定額體系缺失，預算指標制訂的科學性不高。①定額完善與鐵路企業生產技術變化不同步，成本定額實時監控困難。修程修制、安全、技術標準發生變化后，由于成本數據獲取只是通過月、季度報表，成本定額管理停留在科目定額管理階段，對直接生產費科目定額涵蓋的不同的項目變化情況掌握不夠深入，無法做到實時監控。②對成本定額標準設置重視程度不足，尚未建立全路統一定額標準體系。現有的成本定額標準為鐵路局集團公司各自制定，全路尚未建立統一的定額管理信息系統，各系統各科目不統一、業務構成不統一、核算內容不統一，造成定額信息分散，缺少橫向的標準衡量，影響預算指標的編制下達。（4）預算分析水平不夠，預算管控過程的有效性不強。①預算分析系統尚待完善，信息處理手段單一。現有的全面預算管理信息系統僅有預算編制功能，預算執行中所需的分析、調整、考核功能尚在開發過程中，與現有的財務管理信息系統數據尚未整合。②數據分析手段簡單，分析內容缺乏深度。鐵路企業預算分析僅停留在數據對比羅列，對生產要素的投入和生產結果之間的相互依存關系缺乏深入分析，對運輸生產指標與效率效益指標分析缺少聯動性。

2鐵路企業全面預算管理體系構建分析

鐵路企業全面預算管理是一項龐大的系統工程，應圍繞鐵路企業“精準定位、細化標準、有效監控、科學考評”4個方面，落實到全面預算編制、執行、分析、考核4個層面，需要進一步深化全面預算管理，努力擴大收入來源，嚴格控制成本支出，不斷提升鐵路企業的經營管理水平[2]。2.1瞄準目標管理導向，優化預算指標管理權限。（1）適應公司制改革要求，科學劃分預算管理權限。現代企業制度的內涵是“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”[3]，應明確預算目標的前提下科學劃分和量化各級預算管理權限，通過預算指標的編制、執行和考核，將全部經營管理活動有機聯系成管理閉環，使考核獎懲制度建立在科學、合理的基礎上，為鐵路企業高質量發展打下堅實的基礎。按照改制后的國鐵集團、鐵路局集團公司、基層站段職能定位，積極完善適應現代企業制度要求的鐵路企業全面預算管理體系，科學合理確定各層級經營管理職能和預算管理權限。國鐵集團“訂規劃、立目標、樹標準、細考核”，以制度、標準為基礎，抓好預算執行過程監控和績效評價；鐵路局集團公司作為國鐵集團全資子企業，貫徹落實國鐵集團全面預算管理制度和經營管理工作部署，同時作為市場主體和效益中心，追求效率效益最大化，制定措施保障預算執行不偏離軌道，確保實現盈虧目標責任；基層站段作為運輸生產組織實施的作業中心，著力控制成本，進一步提高資源運用效率。（2）提升管理效率，優化預算評審流程。一是豐富預算編制方法。主動適應貨運增量行動、客運提質計劃、復興號品牌戰略三大舉措帶來的運輸生產組織新變化，加強運輸資源投入與運輸收入關系的研究。收入預算根據市場調查和趨勢分析，分線分車次確定收入目標，支出預算采用零基與滾動相結合方式，涉及的影響因素按照區分共性和個性進行分類測算，體現預算編制的科學性和合理性。二是優化預算編制流程。繼續完善預算編制流程圖，補充細化工作量指標設置[4]，理清從財務的收支利指標到生產過程各個作業指標的勾稽關系，樹立全面預算管理委員會預算管理權威，發揮“一張藍圖繪到底”的引領作用，鐵路企業預算編制嚴格按照預算管理思路和目標導向，按照流程開展工作，確保目標一致，為業財真正融合奠定基石。三是完善預算評審制度。在近年來預算集體評審基礎上，前置預算評審標準制定、數據邏輯關系審核、業財指標統一銜接，建立預算評審有效運用機制，充分運用信息化處理能力和信息平臺優勢，減少在數據處理中的人工消耗。預算評審堅持以流程和標準開展工作，注重投入產出、收支匹配，以優化資源配置、預算執行到位為根本目的，緊抓業財有機融鐵道運輸與經濟第41卷第9期27經濟研究合，提高預算的權威性和客觀性，把好預算管理源頭關，不斷提升預算編制質量。2.2消除預算短板效應，深化業財預算高度融合。（1）提高資金資產預算編制質量，擴充全面預算管理效能。梳理現金流量各板塊資金來源與運用內容，搭建完整的資金資產預算體系，完善全面預算管理信息系統，搭建大數據應用分析平臺。一是深化公司制改革，聚焦提升資金控制力，完善適應鐵路經營建設實際的資金預算體系。在傳統的經營、投資和籌資分類框架下，按照可操作性原則，將鐵路企業重要資金流入流出項目嵌入到各類活動內。二是緊盯企業籌資預期需求，防止有息負債過度累積，建立合理的債務籌資預算控制約束機制。根據年內的貨幣資金壓縮目標確定年末貨幣資金余額，測算年內可動用的貨幣資金，合理確定對外籌資方式和規模。三是理順資金預算合并抵銷流程，科學匯總編制全路資金預算，夯實國鐵集團籌資決策依據。四是加強資產負債預算管控，進一步研究資產負債預算預警指標，逐步落實國家降低杠桿要求，考慮年度固定資產投資計劃的債務權益結構、盈虧目標、內部往來、固定資產調撥等相關因素，科學設置所屬企業年度資產負債率目標。（2）建立業財預算協同機制，實現“指標、責任、考核”三統一。以標準化和信息化為基礎，建立業務預算與財務預算協同機制，實現“指標、責任、考核”統一流程，進一步形成業務預算與財務預算相互依存、互為支撐的經營管理體系。一是建立定期工作協調會議機制和滾動預算編報體系，業務部門按照“管生產也要管經營”的原則，全程參與預算的編制、執行和考核，不斷優化預算編制流程圖，形成固化流程，實現預算管理流程統一。二是強化預算執行的分析考核，以月度滾動預算的推行為著力點，財務預算以生產計劃為依據按月編制，動態管理，生產任務的責任考核通過財務數據量化，以此來實現業務、財務考核責任統一，逐級傳遞到部門、個人。三是運用信息化手段，加強對各項預算執行情況的分析和趨勢研判，推進全面預算管理信息系統的運用[5]，統一財務和非財務信息標準，實現業財指標統一，為實施滾動加零基預算編制、月度滾動預算編制提供技術支撐。（3）堅持問題導向和目標導向，提高經濟活動分析質量。一是做好數據收集，整合財會信息資源，建立財會信息系統數據集中管理體系，加大數據共享工作力度，推進財會基礎字典完整統一。以會計核算、財務預算、運輸清算、資金結算“四算合一”為目標，研究構建財會信息大數據，探索打造財務分析平臺，利用成熟先進的報表分析軟件工具，通過多維度、多角度的綜合分析，實現集團財務分析便捷化、顯性化，為管理決策提供數據支撐。二是豐富分析手段，全面比對、定性定量、把握重點。把全部會計報表以主要生產指標完成情況、資產負債、損益、生產經營費用和現金流量五大報表為核心分類，做好全范圍、分層級覆蓋，通過信息系統展示、會議、報告、調研等多種途徑及形式，及時監督、分析預算執行情況[6]，通過比對分析尋找差異，鼓勵正向差異，控制負向差異。堅持經濟活動分析按月進行，優化生產指標日報模式，通過對指標的連續描述，形成財務指標變化趨勢，反映工作成果，預測未來走勢。2.3強化生產要素分析，健全成本費用定額體系。（1）構建全路統一成本定額標準體系，提升預算管理水平。一是逐步構建財務預算指標標準管理體系，結合各鐵路企業組織架構和運輸生產作業環節特點，指導鐵路局集團公司將歷史標準、行業標準與先進標準有機結合，建立各鐵路企業預算指標的標準后，通過對標、立標和達標的閉環式管理，不斷提高預算定額水平。二是借助全路財務管理信息化集成平臺優勢，積極推進成本定額標桿管理，通過定量化的比較查找自身差距，開展定期對標活動，從成本差異信息入手，分析查找系統內各單位成本管理、定額管理乃至作業流程存在的問題，提升定額管理的準確性和時效性，促進各單位瞄準本系統內或行業內先進定額，共同提高成本管理水平，不斷優化成本支出。（2）持續推進成本寫實，增強成本控制能力。一是結合工電供綜合維修一體化、機輛修程修制改革和設備分等級管理實施推進，運用作業成本法深入開展維修成本寫實，分析大項成本支出性態，充分發揮鐵路專業化、集約化管理優勢，加快推進區域性物資采購中心和配件中心建設，挖掘自主維修潛力，降低委外維修成本。二是推進成本定額管理向縱深發展，結合作業剖析科目涵蓋的主要項目，查找成本發生的內在動因及消耗，通過對生產成本進行分析跟蹤、實地調研，運用各種方法和手段，找到一個標準狀態下或核定的一個成本最優標準。三是強化定額分析，在沒有可借鑒的經驗時，必須首先進行寫實，對各項費用和消耗進行初步記錄總結，在歷史成本數據不能有效反映實際成本定額的情況下，持續推進成本寫實，分析定額與實際的差異，對現有的成本定額進行校準，提高定額基礎數據的準確性，避免預算定額脫離實際。2.4提高過程管控水平，推行預算管理信息系統。（1）推廣運用全面預算管理信息系統，提高預算管理效率。全面推進國鐵集團全面預算管理信息系統的推廣運用，堅持提質提效的原則，優化完善全面預算管理信息系統。以滿足落實全面預算管理為基本原則，實現預算編制下達、預算審批流程、預算執行監控及分析、預算動態調整、執行預算考核五項核心需求，開發兼具擴展性、易用性和前瞻性的模塊化功能。理清預算項目在不同管理口徑下的指標含義，盡快完成預算管理信息系統與財務管理信息系統的完整對接，推進與業務部門數據接口的功能開發，實現全方位的數據共享。增加全面預算管理信息系統的管理縱深，完善系統總體技術方案的構架設計，將系統管理構架從國鐵集團、鐵路局集團公司兩級縱向延伸至基層站段，匹配鐵路企業3級管理體系。通過信息系統獲取的全流程數據，有力支撐預算閉環管理需求，有效提高生產經營活動分析水平，為決策提供科學依據。（2）強化預算動態管理，促進經營高質量發展。一是加強預算執行過程監控管理，繼續堅持對鐵路局集團公司的預算督導制度，加強和業務部門聯動，強化過程指導和盯控，健全對預算執行過程中出現異常情況或重大差異的通報、約談等監控制度，確保財務預算和生產計劃銜接匹配。二是繼續加強生產過程中的指導和服務工作，做好政策支持、業財聯動，持續推進增收節支。深化設備大修、更改管理方式改革，實行大修和更改統籌歸口管理，探索大修資金由鐵路局集團公司統籌投入產出的自決機制，全面推進設備分級管理、分級維護修理工作，持續推進各項修程修制改革，有效降低設備維修成本。積極推進減稅降費政策落實，指導鐵路局集團公司關注政策變化和落地情況，大力推進直購電管理工作，嚴格控制非生產性支出，爭取企業利益最大化。2.5突出效率效益導向，建立企業績效評價體系。（1）構建經營質量評價體系，體現投入產出效率效益導向。一是落實中央關于全面實施預算績效管理的要求，結合鐵路企業實際，制定貫徹落實方案，圍繞預算管理的主要內容和環節，建立涵蓋績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果運用等環節的管理流程，預算編制環節突出績效導向，預算執行環節加強績效監控[7]，加快預算績效管理信息化建設，打破“信息孤島”，促進各層級、業務與財務間的信息互聯互通。二是根據鐵路運輸企業業務領域，從創收能力、盈利能力、投入產出、主要效率、發展潛力5個方面，突出重點，篩選關聯度、適應性強、反應度高的關鍵性指標進行評價。三是初步建立鐵路局集團公司運輸經營指標與所在地區域宏觀經濟指標關聯關系，促進鐵路局集團公司有效提升把握發展機遇、深挖內部潛力的意識，不斷推動企業經營質量提升。（2）優化盈虧考核機制，突出“做大蛋糕”目標導向。發揮目標激勵導向作用，優化盈虧考核機制，設置職工工資增長兌現考核指標以調動職工工作積極性為目標，盈虧總額、運輸總收入與工資總額掛鉤考核實施“設置基數底限，預算自主確定”模式，鐵路局集團公司在保證完成基于國鐵集團經營目標核定的盈虧、收入基數的前提下，結合企業實際，自主確定工資增幅及對應的盈虧總額目標和收入預算目標，給予鐵路運輸企業更大自主權。

3結束語

全面預算管理是現代企業管理的一項重要工具，鐵路企業推進全面預算管理對現代企業制度的建立具有重要意義。由于鐵路行業具有一定的特殊性，既是運輸市場主體承擔著國有資產保值增值責任，同時又承擔了大量的公益性運輸任務，需要根據鐵路企業的實際狀況，以強化全面預算管理為抓手，促進鐵路企業充分挖掘生產潛力、降本增效[8]，探索適合鐵路企業的預算管理模式和方法，不斷提高鐵路企業全面預算管理水平。

作者:閆力斌