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1當前規劃管理中存在的主要問題

1.1工業遺產保護法規尚需完善現行的從國家到地方有關歷史文化遺產保護的法規中，都沒有專門針對工業遺產建筑保護的條款，已列入文保單位、文保點、歷史建筑保護名錄的工業遺產建筑可以遵照其相適應的法律法規來進行保護與利用。由于現行的政策法規對工業遺產建筑保護和再利用的指導性不強，約束力較弱，使得不少有保護價值的工業建筑由于缺乏法制的保護而面臨破壞和被拆除的危險，亟需在現有法規體系的基礎上完善工業遺產建筑的保護內容。

1.2管理部門審批協調困難工業遺產建筑的審批涉及發改委、規劃、國土、建設、消防、綠化、文物、房管等眾多管理部門，管理上的條塊分割加上缺乏相應的管理規定，增加了項目審批過程中部門之間協調的難度，造成審批流程的不暢和行政服務的低效。

1.3保護名錄認定程序缺失由于國家尚未有專門關于工業遺產建筑保護名錄認定和審批程序，部分城市是以個案的形式，通過專家論證進行認定。這種方式靈活性大，但由于不是法定程序，其改變或撤銷的隨意性大，對建筑的保護約束力不強，保護規劃難以落實。

1.4規劃用地性質難以界定通常建設項目都是按規劃審批確定的用地性質進行建設，而工業遺產地塊是建筑已經存在，功能調整后如何確定它的規劃用地性質，這是現行的政策法規、規范難以解決的問題。規劃編制無法明確界定工業遺產的用地性質，帶來后續的規劃管理以及與國土等部門的審批銜接等一系列問題。另外，工業遺產的再利用過程中由于建設主體和使用功能的不確定性，按照現行的《城市用地分類與規劃建設用地標準》，不能明確表達涉及工業遺產建筑用地的規劃要求，對項目的審批和實施難以進行有效的控制和管理。

1.5規劃地塊指標難以設定工業遺產建筑一般具有大空間、大跨度的空間環境特點，空間使用具有很大靈活性，地塊的容積率、建筑密度等指標若按一般建設項目指標進行控制，則既不符合實際又限制了工業遺產建筑的保護和再利用。如何設定地塊指標是規劃管理中面臨的一大難題。

2工業遺產建筑規劃管理政策體系構建

工業遺產建筑不同于新建項目，無法完全按照目前已有的建設項目規劃審批程序進行管理。結合一般建設項目的規劃審批流程和工業遺產建筑的特點，杭州市從保護名錄認定、保護規劃編制、規劃審批、用地審批、建筑審批等方面構建工業遺產建筑的規劃管理機制框架。

2.1審批管理主體工業遺產建筑按歷史、藝術、科學等價值的不同可分為文物建筑、歷史建筑和其他工業遺產建筑。文物建筑和歷史建筑都已有完善的政策法規體系和相應的審批管理主體，其他工業遺產建筑的審批管理，重點是對其再利用改造的管理，往往涉及遺產建筑所在地塊規劃指標的變動，主要的審批權限屬于城鄉規劃主管部門，考慮到工業遺產建筑涉及管理部門較多，杭州市采取城鄉規劃主管部門牽頭、多部門聯合審批的方式，組織發改委、規劃、國土、建設、文物、房管、消防、綠化等有關行政主管部門進行聯合審查。

2.2保護名錄認定程序“每一國家或地區都需要鑒定、記錄并保護那些需要為后代保存的工業遺存。”①杭州市于2008年對全市的工業遺產進行了全面的普查登記，隨后編制了《杭州市區工業遺產(建筑)保護規劃》，規劃中推薦了一批工業遺產保護名單，經相關部門和專家咨詢論證、公示并經市政府批準，建立了工業遺產建筑保護的基本名錄。為了使后續發現的工業遺產能夠及時得到保護，杭州市通過增補名錄的方式，建立了一套動態的保護名錄認定程序(圖1)。

2.3工業遺產建筑的使用功能與用地性質

工業遺產地塊用地性質的確定是規劃審批過程中的一大難點。在確定用地性質之前首先應明確建筑的使用功能。規劃管理需要對工業廠房再利用的使用功能進行規定和引導，旨在既有利于保護，又能發揮其大跨度、大空間、易分隔等優勢，實現工業遺產保護和再利用的雙贏。

2.3.1建筑使用功能工業遺產再利用的類型主要有：用作博物館和展覽館；發展文化創意產業；將大跨度廠房改建成大型超市等商業用途，多層廠房改造成公寓、旅館和辦公樓；用于社區配套等。

2.3.2用地性質結合當前國內一些城市工業遺產的再利用形式，與《城市用地分類與規劃建設用地標準》相銜接，杭州市創新了用地分類，將工業遺產的用地性質分為2大類、7中類、11小類。為了在審批過程中便于將工業遺產用地與其他建設用地區分開，在土地使用性質尾部加注“GY”。同時對工業遺產建筑使用功能與相應的土地使用性質作了規定，原則上都應符合表1的規定，允許適度兼容。

2.4工業遺產建筑的規劃編制

2.4.1規劃編制體系杭州市目前已經形成了較為完善的保護規劃編制體系。工業遺產建筑的規劃編制應該與已批準的法定規劃相銜接，在城市總體規劃和歷史文化名城保護規劃中明確工業遺產保護要求，在控制性詳細規劃中落實工業遺產保護圖則的相關內容，增加保護規劃的剛性和可操作性。為了在空間上協調保護建筑和新建建筑之間的關系，杭州市的經驗是在編制控規之前對工業遺產地塊先進行城市設計，通過城市設計的論證來劃定合理的保護范圍，同時使得控制性詳細規劃設定的工業遺產地塊的控制指標更具合理性。

2.4.2規劃指標控制工業遺產地塊內的各項規劃指標的控制應以保護為前提，根據保護的要求，在測算現狀指標的基礎上，進行適當改善。對工業遺產建設用地內的保留建筑，在尊重現狀、滿足保護要求和符合城市設計的基礎上，經相關職能部門審查同意，在規劃控制指標上可適當放寬要求，對建筑退讓、建筑間距、建筑密度、綠地率、停車配建等指標采取適度彈性的控制原則。杭州市通過大量個案的研究，形成了一套非常有針對性的具體操作規程。

2.5工業遺產建筑保護實施主體

國外在實施工業遺產的保護方面主要有兩種模式：由開發公司主導實施的再利用模式和公私合作的項目開發管理模式。前者由于難以對私人投資與建設進行有效的監管，容易造成對工業遺產的破壞性再開發；后者發揮政府對工業遺產保護的引導作用，采取企業投入、市民參與的方式引導工業遺產用地的良性開發，既保證政府對開發主體的建設活動能進行有效的監管，又不至于影響開發主體的主動性和積極性。借鑒國內外的成功經驗，工業遺產建筑保護應在充分發揮政府主導作用的基礎上，采用多種途徑的保護方式，積極引導企業參與，減輕政府在工業遺產保護資金上的壓力，形成政府部門、市場投資開發主體、工業遺產所屬企業三力合一的保護態勢，實現工業遺產的可持續發展。

2.6工業遺產用地開發模式

工業遺產項目按實施主體不同可分為政府投資項目、社會投資項目、政府與社會聯合投資項目三類，相應的用地開發模式有行政劃撥模式、公開出讓模式和功能更新模式三種方式。

2.6.1行政劃撥模式工業遺產建筑用于非營利性教育設施、公益性科研機構、非營利性體育設施以及非營利性公共文化設施的，建設單位可以按照行政劃撥方式取得建設用地使用權。圖2為采用行政劃撥模式由原杭州市土特產有限公司橋西倉庫改建成的中國刀剪劍博物館和中國傘博物館。

2.6.2公開出讓模式工業遺產建筑用于經營性用途的,建設單位必須通過公開出讓方式取得建設用地使用權。大部分的工業遺產用地都將以公開出讓模式進行開發。工業遺產地塊的出讓不宜采用價高者得的拍賣方式，事實證明這種方式不利于工業遺產的保護，建議采取招標或掛牌的方式，根據報價和方案綜合評標辦法確定中標者。圖3為采用公開出讓模式，利用原杭州市重型機械廠工業遺產建筑開發的杭州創新創業新天地項目。

2.6.3功能更新模式功能更新模式指工業遺產建筑在保持現有土地權屬和土地用途不變的前提下，臨時改變建筑物使用功能，發展文化創意產業等。此種情況，建設項目須經論證并批準，且按規定繳納土地收益或土地年租金。圖4為采用功能更新模式改建的鳳凰國際創意產業園區。

2.7工業遺產的建筑管理對工業建筑進行保護和改造再利用，可以避免能源浪費并有助于實現可持續發展。保護和改造應盡可能地著眼于維護原有的狀態，同時應具有可逆性，并且對其本身的影響應保持在

最小限度內。

2.7.1建筑物內部空間的改變為了鼓勵開發主體做好工業遺產的保護，提高開發利用的積極性，在審批管理上應該適度政策傾斜，允許企業通過提高廠房內部空間的利用率來增加經濟收益。大部分工業遺產建筑原先是作為廠房或倉庫等用途，具有大開間、層高較高的特征。在符合結構安全、消防、衛生、環保等規范的前提下，可根據使用需要對內部空間進行適當分隔或通過夾層、加層、加建、加固等改造方法，實現工業建構筑物的適宜性再利用。但產權不允許分割，也不允許分割出售，以確保工業遺產的完整性。

2.7.2結構、外觀和立面的保護在對工業遺產建筑內部進行改造時，一條重要的原則是不能影響或改變舊建筑的主體結構，即使是加固措施也不能損害舊建筑的原有結構。另外，在再利用過程中使新舊結構清晰可辨，通過材料和技術方法上的對比，還可以表現一種獨特的審美情趣，同時也烙上了當代的印記，延續了歷史，“使歷史的每個時代都清晰可了解”③。工業建筑的外觀和立面是其區別于其他建筑的主要特征，具有很強的識別性。對于保護價值較高但損壞嚴重、影響再利用的工業遺產建筑，應在保留建筑結構和式樣的基礎上，盡量利用原有的材料、裝飾構件等進行修繕。對于遺產價值不是很突出的工業建筑，可對原建筑物進行加層或立面裝飾，但應盡可能保留建筑結構和式樣的主要特征。任何對工業遺產建筑外觀的改變，都須通過工業遺產建筑方案的論證來確定。在規劃管理中，這些可以作為指導性的規劃要求。

3結語

工業遺產建筑的保護和再利用是一個新課題，涉及到包括規劃管理在內的多方面內容，本文探討的只是其中的一個主要方面。通過發揮政府的主導作用，制定一系列的優惠政策和保障扶持措施，鼓勵社會公眾的參與，是實現工業遺產建筑可持續發展的有效途徑。杭州市結合保護和利用的具體實踐，出臺了相應的管理規定，使工業遺產建筑的規劃管理走上法制化的軌道，以期更好地促進工業遺產建筑的保護和再利用。

作者：劉曉東楊毅棟舒淵王學雄江凱達徐雁飛單位：杭州市規劃局杭州市城市規劃設計研究院杭州市規劃局建筑管理處杭州市規劃局用地處