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隨著我國水電開發逐步向自然環境較差、后備資源不足的高海拔等地區挺進［1］，當地以土地安置的環境容量嚴重不足，農村移民生產安置面臨較大的挑戰［2］。為此，相關各方為有效解決水電工程農村移民生產安置問題進行了大量探索［3－4］，逐年貨幣補償安置方式就是其中的一種。逐年貨幣補償安置方式實施以來，在一定程度上取得了效果［5］。但是，這種安置方式也存在諸多問題，特別是目前尚未在國家層面出臺相關政策，導致其在實施過程遇到阻礙。因此，筆者從法律法規的角度對逐年貨幣補償安置方式進行了探討。

1逐年貨幣補償安置方式

目前，逐年貨幣補償安置方式在湖南、廣西、云南、貴州、四川等省區的水電工程中進行了較為廣泛的探索和應用。早期逐年貨幣補償安置被稱為長期補償、長效補償、逐年補償，2011年國家發改委在對毛爾蓋水電站移民安置問題的復函中正式提出了“逐年貨幣補償安置方式”。1．1定義。綜合各省區相關政策初步定義為:對水電工程被征收農村集體經濟組織耕園地的移民戶，根據其被征收耕園地面積的產值(產量)或對應的逐年補償人口，采用逐年、長期發放貨幣補償金或實物的一種生產安置方式［6－7］。1．2主要內涵。(1)補償對象。從目前各省區執行的政策來看，補償對象分為“對人不對地”和“對地不對人”兩類。“對人不對地”是指對與生產安置人口掛鉤的補償人口進行補償。這種操作方式在云南省最為典型，《云南省人民政府關于進一步做好大中型水電工程移民工作的意見》(云政發［2015］12號)中稱之為“逐年補償安置人口”。“對地不對人”是指對因水電工程建設而征收的集體經濟組織所有的耕園地進行補償，不同項目在耕地和園地的范圍上存在一定的差異［7］，但基本都是遵循“淹多少、補多少”的原則。(2)補償標準。補償標準有兩種方式，一種是直接按照相關部門頒布的耕地畝產值(耕地統一年產值);另一種是耕地畝產值中扣除一定成本后的耕地凈產值。同時，對于補償對象為“逐年貨幣補償安置人口”的，首先確定建設征地范圍內人均耕園地面積，根據人均耕園地面積與耕地年產值(凈產值)確定補償標準。(3)補償期限。補償期限也有兩種，一種是與電站運行期一致，直至土地復墾為止;另一種是與耕地承包期一致。(4)資金來源。資金來源可以分為兩個階段，前期采用土地補償費和安置補助費(土地“兩費”);土地“兩費”發放完畢后，不足部分主要由項目業主等籌集資金進行補充。籌集的資金有的從項目業主發電收益中提取，有的計入電站運行成本，也有項目將不足部分納入投資概算。(5)兌付方式。不同地區和不同項目在資金兌付方式上有所差異，一是項目業主根據年度支付的補償數額逐年將當年資金撥付，二是項目業主將納入概算的補償資金一次性撥付。

2法律思考

目前，不同地區、不同項目在逐年貨幣補償安置操作上存在著較大差異。筆者從法律層面分析逐年貨幣補償安置的補償對象、補償期限、兌付方式與現行《土地管理法》《土地管理法實施條例》等法律之間的關系，從法理上探討逐年貨幣補償安置方式的合理性。2．1補償對象。(1)補償對象的確定。根據《土地管理法》第四十七條，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費……征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算”;《土地管理法實施條例》第二十六條規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”。同時，《物權法》第五十二條、《村民委員會自治法》第二十四條均規定“征地補償費的使用、分配方案”需經村民會議討論決定方可辦理。一方面，同安置相關的土地補償費用為土地補償費和安置補助費，土地補償費的使用可經村民會議討論決定用于安置被征收土地農業人口。另一方面，土地補償費的計算對象為被征收的土地，而安置補助費是根據“需要安置的農業人口”計算的，需要安置的農業人口計算的基礎為被征收的耕地。因此，根據我國現行法律的規定，與安置相關的費用計算和確定的基礎均為被征收的土地。同時，根據《物權法》的規定，“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利”，這些權利的載體為承包的土地，脫離土地這些權利將不復存在。從目前逐年貨幣補償安置的補償對象來看，“對地不對人”的操作方式似乎更符合法律規定。一方面，若以“人”為對象，根據現行“逐年補償安置人口”的計算方法，由于補償標準按照人均耕園地面積確定，逐年補償安置人口同人均耕園地面積的乘積在實際情況下基本都大于實際征收的耕園地，多出耕園地的土地補償費從何而來，難以用法律解釋;另一方面，從承包權的角度來看，《農村土地承包法》第三條規定“農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式”，農村集體土地承包的單位是家庭而非個人，因此以人作為補償對象不能用法律邏輯進行解釋。(2)補償對象的繼承。從權利繼承的角度來看，《農村土地承包法》第三十一條規定“承包人應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承”。作為一種權利或者收益，逐年貨幣補償是可以繼承的，但其繼承的載體應該是為承包人帶來收益的土地，而并非“逐年補償安置人口”的特殊身份。同時，在土地權利繼承方面，我國實施的是“增人不增地，減人不減地”，是以土地為權利實質進行繼承。因此，從權利繼承的角度看，以征收的耕園地為補償對象更合乎法律視角。因此，不論是從補償對象的確定還是補償對象的繼承，將征收的耕園地作為補償對象(對地不對人)更符合現行法律要求。2．2補償期限。目前，逐年貨幣補償的期限有與電站運行期一致和與土地承包期一致兩種。一般而言，電站運行期可以達到50a或者更長。《土地管理法》第十四條規定“土地承包經營期限為三十年”;《農村土地承包法》第四條規定“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定”等，預估在未來幾十年農村土地承包關系不會發生較大變化。如果從時間度量，電站運行期和承包期基本一致，但嚴格地講，只要電站在運行則不能停止實施逐年貨幣補償安置，而土地承包關系則存在變化和調整的可能。相比較而言，采用電站運行期作為補償期限更為合理。2．3兌付方式。目前兌付方式的差異主要體現在項目業主是否一次性撥付補償資金，而根據《土地管理法實施條例》第二十五條規定，“征用土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付”。可以看出，國家法律對補償資金要求“全額支付”，同時對撥付的時間也作出明確的規定。因此，項目業主一次性撥付補償資金才是符合法律要求的。項目業主逐年撥付補償金不僅違反了《土地管理法實施條例》第二十五條規定，還存在“租地”之嫌。同時，在兌付形式方面，還有一個程序值得重點關注，部分規劃設計成果及文獻在兌付程序上有這樣的表述，“(補償資金)由某某縣移民管理機構直接發放給移民戶”。如前所述，安置補助費主要用于移民安置，直接發放到移民戶無可厚非，但是根據《土地管理法實施條例》第二十六條之規定，土地補償費應歸集體經濟組織所有，它是農村土地集體所有制的體現，直接將土地補償費發放給移民戶有悖于法律規定，它本質上體現了農戶承包權同集體所有權的沖突，將土地補償費直接發放給移民的做法損害了集體經濟組織的利益，削弱了集體所有權權能［8］。根據法律規定，土地補償費應兌付給集體經濟組織，再由集體經濟組織決定其用途。對于土地補償費的使用，《土地管理法》第四十九條、《物權法》第五十二條、《村民委員會自治法》第二十四條均明確規定“征地補償費的使用、分配方案”需經村民會議討論決定。故從法律上講，土地補償費發放給移民戶是可行的，但是其必須是經過村民會議討論決定的結果，根據《村民委員會自治法》第三十條的規定，還需要建立村務檔案，該過程至關重要不能忽略。

3政策思考

3．1國家層面政策規定。目前，在國家層面出臺的逐年貨幣補償安置政策較少，明確提出該種安置方式的是2012年國家發展和改革委員會下發的《國家發展改革委關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》(發改能源〔2012〕293號)，要求“因地制宜穩步探索以被征收承包到戶耕地凈產值為基礎逐年貨幣補償等‘少土’、‘無土’安置措施”。同時，針對部分項目從國家層面同意開展逐年貨幣補償安置方式，如2011年《國家發展改革委辦公廳關于四川黑水河毛爾蓋水電站移民安置有關問題的復函》(發改辦能源〔2011〕3232號)，同意“經省人民政府審核同意后的‘逐年貨幣補償安置方式’作為編制移民安置規劃調整報告的依據”。可以看出，國家層面出臺的針對逐年貨幣補償安置方式的政策規定相對較少，且尚未正式全面開展。3．2省級層面政策規定。由于各省區的實際情況和安置環境存在一定的差別，因此其政策規定和操作方式有較大的差異。其中，在省級層面明確出臺了相關政策的主要有云南、廣西、青海等省區。云南省是明確出臺逐年貨幣補償安置方式較早的省份，于2007年出臺了《云南省人民政府辦公廳關于印發云南金沙江中游水電開發移民安置補償補助意見的通知》(云政發［2007］159號)，提出了“立足長效補償機制、實行六種安置方式并舉”，在省級層面明確出臺開展“長效補償”。云南省人民政府在2015年印發了《云南省人民政府關于進一步做好大中型水電工程移民工作的意見》(云政發［2015］12號)中，明確了對逐年補償安置方式的標準確定原則、標準調整機制、資金統籌方法等。廣西也是較早實踐和明確逐年補償安置政策的省份。《廣西壯族自治區人民政府關于加強全區新建中小水利水電工程移民工作的通知》(桂政發［2004］8號)，明確要求“對水利水電工程建設征地和水庫淹沒土地實行長期補償政策，按照‘淹多少、補多少’的原則”。可見，從省級層面明確出臺政策規定的較少，各省區已出臺的政策，在補償對象、補償標準及其他操作方式上也存在較大差別，部分政策存在一定的風險。

4結論及建議

4．1結論。(1)逐年貨幣補償安置方式的精神符合我國相關法律的要求。根據我國《土地管理法》《物權法》等相關法律的規定，土地承包經營權人依法對其承包經營的土地享有占有、使用和收益的權利，需要對被征收土地的農民進行妥善安置，以恢復和提高其生活水平，維護被征地農民的合法權益。逐年貨幣補償安置方式充分體現了上述法律的要求，建立了保障移民收益的長效機制、使移民共享水電資源開發效益，符合我國法律的精神和要求。(2)現行逐年貨幣補償安置方式存在較大的差異。其中補償對象“對人不對地”、補償期限為土地承包期、兌付方式“由項目業主逐年支付補償金”等操作方式與我國現行的法律政策不一致。同時，未經村民會議討論決定，將補償金直接發放給移民戶的做法也不符合法律要求。(3)應采用以土地為補償對象、以工程運行期為補償期限。依據我國《土地管理法》《土地管理法實施條例》《物權法》等的相關規定，逐年貨幣補償安置方式應以被征收的耕園地作為補償對象、以工程運行期為補償期限，項目業主可將屬于土地“兩費”的逐年補償資金一次性撥付給地方政府，由集體經濟組織召開村民會議討論補償資金的使用方案后進行兌付。4．2建議。(1)統一逐年貨幣補償安置政策。為全面發揮該安置方式的作用，應盡快在國家層面出臺關于逐年補償安置適用范圍、補償對象、標準、兌付方式等的政策規定。(2)完善逐年補償資金管理機制。根據法律要求，項目業主可將屬于土地“兩費”的逐年補償資金一次性撥付給地方政府，由地方政府負責兌付。逐年補償金數額一般較大，其管理、歸口、發放等工作較為復雜，對相關責任方的要求較高。因此，應加強對逐年貨幣補償資金的管理，制定完善的管理、撥付和使用辦法，強化政府補償資金的管理能力。(3)識別化解逐年補償政策風險。一是在制定政策的過程中，應全面深入分析相關政策與我國現行法律之間的關系，杜絕政策規定同法律要求相違背的情況。二是在制定政策的過程中，應充分考慮對其他安置方式、該安置方式的原政策的影響，做好新老政策銜接。

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作者:汪奎 鄧益 陳敬 吳曉 單位:中國電建集團