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2004年2月1日起施行《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》后，建設(shè)工程監(jiān)理單位作為工程建設(shè)安全管理的一個(gè)責(zé)任方，監(jiān)理單位應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的安全責(zé)任。但是，由于國家現(xiàn)行法律法規(guī)，如《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程安全管理?xiàng)l例》以及《刑法》等的協(xié)調(diào)性存在一定問題，而且現(xiàn)行法規(guī)制度對建設(shè)監(jiān)理單位應(yīng)承擔(dān)安全責(zé)任的深度沒有具體、清晰的界定，建設(shè)工程監(jiān)理單位如何承擔(dān)安全責(zé)任仍存在諸多問題。

1.現(xiàn)行法律法規(guī)體系對監(jiān)理安全責(zé)任的規(guī)定

1.1建設(shè)行業(yè)“一法兩條例”規(guī)定

從《建筑法》上看，建設(shè)工程安全管理的職責(zé)在政府建設(shè)行政主管部門，施工安全的責(zé)任主要由施工企業(yè)負(fù)責(zé)，對監(jiān)理單位的安全責(zé)任沒有明確的規(guī)定。《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》(以下簡稱《質(zhì)量條例》)第七十四條明確了對監(jiān)理單位降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，造成重大安全事故的處罰措施。《建設(shè)工程安全管理?xiàng)l例》(以下簡稱《安全條例》)明確規(guī)定:“工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)審查施工組織設(shè)計(jì)中的安全技術(shù)措施或者專項(xiàng)施工方案是否符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)……,應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)理，并對建設(shè)工程安全生產(chǎn)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。”

1.2《安全生產(chǎn)法》和《刑法》中的規(guī)定

《安全生產(chǎn)法》主要強(qiáng)調(diào)了生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全責(zé)任，還明確了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督部門對安全監(jiān)督管理的職責(zé)，沒有對建設(shè)工程監(jiān)理單位的安全責(zé)任做出規(guī)定。

《刑法》(2005年2月28日修正)第137條規(guī)定:“……工程監(jiān)理單位違反國家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),造成重大安全事故的，對直接責(zé)任人員,處5年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金……。”

1.3監(jiān)理單位承擔(dān)安全責(zé)任的依據(jù)

直到《安全條例》頒布一段時(shí)間后，還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，判定監(jiān)理安全責(zé)任的依據(jù)除了現(xiàn)有的法律法規(guī)外，還要看委托監(jiān)理合同的內(nèi)容是否包含安全監(jiān)理的內(nèi)容。實(shí)際上,按照目前的法律框架和合同體系，建設(shè)監(jiān)理所應(yīng)承擔(dān)的安全責(zé)任，并不是來源于業(yè)主方的委托(因?yàn)槭┕ず贤痉段谋局校瑳]有規(guī)定業(yè)主對施工單位安全管理的權(quán)利)和授權(quán)，而是國家法律《安全條例》的直接規(guī)定，這是國家要求建設(shè)監(jiān)理所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任的直接體現(xiàn)。

2.監(jiān)理安全責(zé)任分析

從承擔(dān)法律責(zé)任的角度看，建設(shè)工程監(jiān)理的安全責(zé)任可以分為行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任。另外，也有人按照建設(shè)監(jiān)理主觀行為方面劃分為過失責(zé)任、瀆職責(zé)任、未盡職責(zé)任等。為了便于更清晰地分析有關(guān)安全責(zé)任問題，可從以下兩個(gè)視角來分析。

2.1從安全責(zé)任的內(nèi)涵上劃分

2.1.1工程實(shí)體安全責(zé)任

工程實(shí)體安全是指建設(shè)工程項(xiàng)目施工要確保工程實(shí)體的安全性能，要滿足必要的可靠度和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，本質(zhì)上講屬于產(chǎn)品安全范疇，《質(zhì)量條例》和《刑法》中關(guān)于監(jiān)理的安全責(zé)任主要是指工程實(shí)體安全責(zé)任。

《質(zhì)量條例》第三十六條“工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)以及有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建設(shè)工程承包合同，代表建設(shè)單位對施工質(zhì)量實(shí)施監(jiān)理，并對施工質(zhì)量承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任”；第七十四條“……工程監(jiān)理單位違反國家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，造成重大安全事故，構(gòu)成犯罪的對直接責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任”。刑法137條也對降低工程質(zhì)量造成事故的責(zé)任人做出了處罰規(guī)定。因此，監(jiān)理單位未盡到監(jiān)理責(zé)任，造成建設(shè)工程的實(shí)體質(zhì)量出現(xiàn)問題引發(fā)安全事故的，要承擔(dān)相應(yīng)的安全責(zé)任。

2.1.2施工措施安全責(zé)任

施工措施安全是指施工單位在施工安裝過程中要確保施工措施與行為的安全，是一種施工過程安全責(zé)任。施工措施、設(shè)施的設(shè)計(jì)、施工、使用、拆除等都由施工單位負(fù)責(zé)，費(fèi)用從措施費(fèi)中計(jì)取，它屬于施工單位為了完成合同內(nèi)容所采取的技術(shù)措施或組織措施。《安全條例》中關(guān)于監(jiān)理的安全責(zé)任主要是指施工過程安全責(zé)任。

2.2從建設(shè)監(jiān)理單位行為劃分

2.2.1由于不作為引起的安全責(zé)任

《安全條例》第五十七條明確規(guī)定了對監(jiān)理單位下列不作為行為的法律責(zé)任：1.未對施工組織設(shè)計(jì)中的安全技術(shù)措施或?qū)ｍ?xiàng)施工方案進(jìn)行審查的；2.發(fā)現(xiàn)安全事故隱患未及時(shí)要求施工單位進(jìn)行整改或暫時(shí)停止施工；3.施工單位拒不整改或者不停止施工，未及時(shí)向有關(guān)主管部門報(bào)告的；4.未按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)理的。

上述四條，可以簡稱“四未”，即監(jiān)理單位是通過“審查確認(rèn)”、“指令整改”、“及時(shí)報(bào)告”、“強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)檢查”等手段來履行安全責(zé)任的，如果未做到法律規(guī)定，依據(jù)情節(jié)和后果，就有可能從行政(停業(yè)、降級等)、民事(賠償損失)或者刑事等方面承擔(dān)責(zé)任。

2.2.2由于不當(dāng)作為引起的安全責(zé)任

主要有以下表現(xiàn)：1.與建設(shè)或施工單位串通，弄虛作假、降低工程質(zhì)量的；2.將不合格的建設(shè)工程按照合格工程驗(yàn)收的。由上述行為引發(fā)安全事故的，監(jiān)理單位要承擔(dān)相應(yīng)安全責(zé)任。對上述行為的法律責(zé)任在《建筑法》和《質(zhì)量條例》中都有明確的規(guī)定。

除上述兩條之外，還可能產(chǎn)生另外一種情況,即由于監(jiān)理單位違章指揮，發(fā)出錯(cuò)誤指令造成安全事故的，監(jiān)理單位應(yīng)該承擔(dān)安全責(zé)任。

3監(jiān)理安全責(zé)任方面存在的問題

3.1現(xiàn)行法律、法規(guī)的不協(xié)調(diào)性

法律的產(chǎn)生一般是滯后于實(shí)踐的，由于各部法律制定的時(shí)間不同，調(diào)整的范圍不同，造成《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》、《質(zhì)量條例》、《安全條例》和《刑法》在建設(shè)工程監(jiān)理安全責(zé)任方面的規(guī)定并不一致。

例如《建筑法》中并沒有明確的監(jiān)理安全責(zé)任的表述，《安全生產(chǎn)法》只是強(qiáng)調(diào)了安全生產(chǎn)單位的安全生產(chǎn)責(zé)任和政府安全監(jiān)督行政主管部門的安全監(jiān)督管理責(zé)任，而依據(jù)《建筑法》和《安全生產(chǎn)法》（高階位法）制定的《安全條例》(低階位法)中卻對監(jiān)理單位在建設(shè)工程監(jiān)理過程中的安全責(zé)任做出了明確規(guī)定。

再如，同樣對工程質(zhì)量法律責(zé)任的規(guī)定，《建筑法》和《刑法》中并不一致。《建筑法》第六十九條“工程監(jiān)理單位與建設(shè)單位或者施工企業(yè)串通，弄虛作假、降低工程質(zhì)量的，責(zé)令改正……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，《刑法》第137條規(guī)定:“……工程監(jiān)理單位違反國家規(guī)定,降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),造成重大安全事故的，對直接責(zé)任人員,處5年以下有期徒刑……”。《建筑法》強(qiáng)調(diào)了監(jiān)理單位的主觀故意，而《刑法》中的行為還包含監(jiān)理單位基于能力方面的過失、未盡職等行為。另外，前者說“降低工程質(zhì)量”，或者說“降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，兩者的內(nèi)涵不盡相同。

3.2各種規(guī)范性文件的不協(xié)調(diào)

目前,建設(shè)工程監(jiān)理工作的依據(jù)有兩個(gè)，(1)是現(xiàn)行法律法規(guī),(2)是建設(shè)單位的授權(quán)。《建設(shè)工程施工合同示范文本》、《工程建設(shè)監(jiān)理委托合同示范文本》、《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》這些規(guī)范性文件與現(xiàn)行法律為建設(shè)工程監(jiān)理的工作內(nèi)容、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作程序、權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任等提出了要求。但目前兩種合同示范文本上尚未體現(xiàn)監(jiān)理安全管理方面的內(nèi)容，這除了與法律要求不協(xié)調(diào)外，也不利于建設(shè)單位對監(jiān)理工作進(jìn)行考核。

3.2.安全監(jiān)理深度不明確，責(zé)任無法量化

《安全條例》、《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》都對監(jiān)理單位在建設(shè)工程安全管理中的職責(zé)作了規(guī)定，但是由于法規(guī)的條文并沒有對安全監(jiān)理的深度做出進(jìn)一步規(guī)定，使得在實(shí)際操作中很難對監(jiān)理的安全責(zé)任進(jìn)行量化。例如《安全條例》和《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》都提出“監(jiān)理單位應(yīng)該審查施工組織設(shè)計(jì)中的安全技術(shù)措施或者專項(xiàng)施工方案是否符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”、“施工方案應(yīng)由總監(jiān)簽字”。但是，(1)監(jiān)理單位對施工技術(shù)措施的審核應(yīng)該達(dá)到什么深度？(2)是只需進(jìn)行程序性審核還是要有技術(shù)性審核？現(xiàn)有條件下，監(jiān)理單位能否做到技術(shù)性審核？(3)如果監(jiān)理單位進(jìn)行了審核，基于監(jiān)理工程師的能力及水平所限，沒有審查出問題，出了安全事故，責(zé)任又如何承擔(dān)？(4)對于資質(zhì)有效并取得安全生產(chǎn)許可證的施工企業(yè)，它所遞交的具有完整計(jì)算書并且內(nèi)部審核簽字完善的安全技術(shù)方案，監(jiān)理單位還要履行計(jì)算程序否？對監(jiān)理的安全巡視深度(定量)有何要求？

3.3監(jiān)理單位自身方面的問題

主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1).對監(jiān)理安全責(zé)任方面的認(rèn)識還不夠深入，監(jiān)理安全責(zé)任防范機(jī)制缺失；(2).監(jiān)理的安全管理組織機(jī)構(gòu)不健全，安全責(zé)任制度不完善；(3).專業(yè)安全管理方面的人員培訓(xùn)缺乏。

4針對監(jiān)理安全責(zé)任的宏觀與微觀對策

4.1國家宏觀管理方面

4.1.1法律法規(guī)體系的協(xié)調(diào)

為了更有效的貫徹國家安全管理方面的方針政策，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的安全，同時(shí)也使監(jiān)理單位更好地履行自己的職責(zé)，促進(jìn)建設(shè)監(jiān)理的繁榮發(fā)展。國家應(yīng)該對現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)的相關(guān)條款作出修訂，保證法律體系的協(xié)調(diào)性和一致性，完善監(jiān)理安全責(zé)任的法理依據(jù)。同時(shí)，國家相關(guān)部門還應(yīng)該對《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》和兩種合同的示范文本作出相應(yīng)調(diào)整。

4.1.2出臺易操作的安全監(jiān)理深度規(guī)定文件

在一些行業(yè)和地區(qū)也有安全監(jiān)理方面的規(guī)定。例如云南省2005年7月1日起實(shí)行《云南省建設(shè)工程安全監(jiān)理實(shí)施細(xì)則》對安全監(jiān)理作了一些規(guī)定。但是這些行業(yè)和地區(qū)規(guī)定所要求的內(nèi)容、深度要求并不相同，且只在本行業(yè)、本地區(qū)實(shí)施，法律效力低。

為了更好的貫徹《安全條例》，國家應(yīng)該出臺全國性的安全監(jiān)理方面的實(shí)施細(xì)則，對安全監(jiān)理的范圍、內(nèi)容、深度、工作標(biāo)準(zhǔn)等作出具體的規(guī)定。作為判定監(jiān)理安全責(zé)任的依據(jù)，應(yīng)提高安全監(jiān)理細(xì)則或?qū)嵤┺k法的法律效力，最好以建設(shè)部令的形式。

例如,在實(shí)施細(xì)則中可以規(guī)定最低限度的安全巡視要求(時(shí)間或次數(shù))，要求監(jiān)理人員(在施工單位安全員陪同下)做好現(xiàn)場安全記錄，此書面安全記錄(雙方簽字)可以作為出現(xiàn)安全事故時(shí)判定監(jiān)理安全責(zé)任的依據(jù)之一。

4.1.3抓緊監(jiān)理取費(fèi)調(diào)整修訂

為配合《安全條例》的實(shí)施，2005年9月1日起施行的《建筑工程安全防護(hù)、文明施工措施費(fèi)用及使用管理規(guī)定》對施工單位安全防護(hù)費(fèi)用作出相應(yīng)調(diào)整。同樣，按責(zé)權(quán)利均衡原則，應(yīng)對監(jiān)理取費(fèi)作出相應(yīng)調(diào)整。據(jù)悉，建設(shè)部正與國家發(fā)改委一起組織專家，對各部門或行業(yè)組織提出的專業(yè)工程收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方案的初稿進(jìn)行論證修改，準(zhǔn)備提出《建設(shè)工程監(jiān)理與咨詢服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(征求意見稿)》，希望修訂中能夠考慮監(jiān)理安全責(zé)任承擔(dān)問題。

4.2監(jiān)理單位微觀對策方面

4.2.1健全組織機(jī)構(gòu)，完善規(guī)章制度

為了貫徹執(zhí)行《安全條例》，監(jiān)理單位應(yīng)建立、健全安全管理組織機(jī)構(gòu)，落實(shí)從公司到項(xiàng)目再到具體的安全責(zé)任人，把安全管理目標(biāo)落實(shí)到人。要制定安全管理制度，用制度來管人；在國家有關(guān)部門出臺具體的安全監(jiān)理細(xì)則之前，制訂企業(yè)內(nèi)部安全監(jiān)理實(shí)施細(xì)則與操作手冊；完善安全管理流程；努力做到安全管理工作規(guī)范化、程序化。

4.2.2加強(qiáng)專業(yè)安全監(jiān)理人員培訓(xùn)

安全管理工作是監(jiān)理單位工作中的薄弱環(huán)節(jié)，與目前監(jiān)理單位人員知識結(jié)構(gòu)有關(guān)。為了更好的承擔(dān)法律要求的安全責(zé)任，監(jiān)理單位應(yīng)該加強(qiáng)安全專業(yè)人員上崗培訓(xùn)，配備滿足安全監(jiān)理工作需要的、足夠數(shù)量的安全監(jiān)理專業(yè)人員，完善項(xiàng)目部的人員專業(yè)結(jié)構(gòu)。

目前,中國建設(shè)監(jiān)理協(xié)會(huì)組織編寫的《全國監(jiān)理工程師培訓(xùn)考試教材》中尚缺乏安全監(jiān)理方面的內(nèi)容，有待于進(jìn)一步補(bǔ)充完善。

4.3監(jiān)理安全責(zé)任方面應(yīng)避免的傾向

由于監(jiān)理單位安全責(zé)任與權(quán)利、利益之間的嚴(yán)重不對稱性，監(jiān)理單位很難承擔(dān)過細(xì)、過多的安全責(zé)任。建議有關(guān)部門在制定政策時(shí)，要合理區(qū)分施工單位安全責(zé)任與監(jiān)理安全責(zé)任，避免安全監(jiān)理工作過細(xì)以致成為施工單位的安全管理人員。應(yīng)該充分發(fā)揮施工單位作為安全生產(chǎn)主體的安全管理職責(zé)，監(jiān)理單位對施工單位安全技術(shù)措施的審查應(yīng)側(cè)重程序性審查與符合性審查。有關(guān)部門在追究安全生產(chǎn)責(zé)任時(shí)，要以事實(shí)為依據(jù)，以《安全條例》為準(zhǔn)繩，客觀公正地進(jìn)行處理，避免監(jiān)理單位的安全責(zé)任無限擴(kuò)大。

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