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——以江蘇省淮安市席橋鎮為個案

摘要：農村專業合作組織的建立，極大地促進了我國農村經濟的快速發展。了解在市場經濟背景下基層政府對農村專業合作組織發展的影響，有助于基層政府進一步轉變職能，為促進農村專業合作組織發展作出正確的決策。本文根據南京農業大學人文學院社會學系于2004年在江蘇省淮安市席橋鎮進行的“江蘇省蘇北地區農村專業合作組織發展狀況調查”的個案，來分析基層政府在農村專業合作組織的建立、發展過程中的重要作用，以及“過多干預”所帶來的負面影響，并提出一些相應的建議。

關鍵詞：農村；專業合作組織；基層政府；經紀人

AnalysisontheInfluenceoftheGrassrootGovernmentontheDevelopmentofRuralProfessionalCoorperativeOrganization

--------TakethecaseofxiQiaoTownofHuai’anCityinJiangSuProvince

StudentmajoringinSociologyNiShaobai

Abstract:TherapiddevelopmentofruralprofessionalcoorperativeorganizationeconomyhasgreatlypromotedthedevelopmentofruraleconomyinChina.Thegrassrootsgovernmentshouldlookintoitsinfluenceontheruralprofessionalcoorperativeorganization,whichwillcontributetotheirmakingrightdecisions.ThisarticletakesthecaseofXiQiaotownofHuai’anCityinJiangSuProvince,accordingto“surveyofthedevelopmentoftheruralprofessionalcoorperativeorganizationinthenorthernareaofJiangSuProvince”conductedbytheSociologyDepartmentofLiberalCollegeofNanJingAgriculturalUniversityin2004,toanalysistheindispensallefunctionplayedbythegrassrootsgovernmentintheestablishmentanddevelopmentoftheseOrganizations,andtoanalysistheproblemsattributingtotheescessinterferenceofgrassrootsgovernmentandpresent.Thisarticlepresentssomesuggestionsandbasedonthedatumcollationofthesurvey.

Keywords:countryside;professionalcooperativeorganization;GrassrootGovernment;broker

一、問題的提出

我國社會主義市場經濟體制的建立和農業發展新階段的到來，千家萬戶的農民作為市場主體，如何面對復雜的市場環境，尤其是應對WTO對我國農業的挑戰，在新形勢下激活市場主體的活力，鞏固和搶占應有的市場份額，加快培養具有較強抗風險能力的市場主體已成為當務之急。改革開放二十多年來，特別是近幾年農業產業結構的調整，農業的先發優勢已得到充分體現，隨著效益農業向縱深發展，迫切尋求有效的載體，推動產業化經營，以鞏固新優勢。在堅持自愿的前提下，按照“利益共享、風險共擔”的原則，培育和發展農村專業合作組織，是解決“三農”問題的現實選擇，是農業走向規模化、產業化、國際化、現代化的必然要求。黨的十六屆三中全會《決定》中關于“支持農民按照自愿、民主的原則，發展多種形式的農村專業合作組織”的論述[1]，要求在中國農村地區大力發展農村專業合作組織經濟，帶動中國農村經濟的發展。同時，給我國“三農”問題解決指明了方向。

實踐證明，農村專業合作組織經濟的快速發展有力地拉動了我國農村經濟，提高了農產品的市場競爭力。在盤活市場流通，提高農民收入，加粗產業化鏈條，促進農業板塊經濟帶的建設諸方面，發揮了積極的橋梁與紐帶作用。但是，隨著市場經濟的進一步發展和農村專業經濟合作組織自身的進一步完善，越來越多問題也顯現出來。

應當承認，農村專業合作組織在建立和發展過程當中，大多都得到了地方基層政府的大力支持，地方基層政府在對農村專業合作組織的形成發展起到了不可或缺的作用，但是隨著農村專業合作組織的進一步發展，基層政府干預過多造成的問題也日益突出。有的對農村專業合作組織的重要性認識不足，對農民自發組建的專業合作組織過問不多，對政府部門自己牽頭舉辦的，只求形式，不求效果，或只管建立，不管發展和發揮作用，做表面文章；有的對農村專業合作組織的性質認識不足，沒有正確把握農村專業合作組織的“民辦、民管、民受益”的基本原則，造成地方政府在引導、發展農村專業合作組織的過程中，包辦過多，介入過深，行政色彩過濃，“政社（合作社）、政會（專業協會）不分”[2]。這些問題嚴重阻礙了農村專業合作組織的發展。

因此，研究在市場經濟大背景下基層政府的決策對促進農村專業合作組織發展具有重要的意義。

二、研究設計

（一）研究方法

1、社區選取

本文選取我國東部地區江蘇省蘇北地區的淮安市席橋鎮為研究對象。

席橋鎮位于江蘇省蘇北地區淮安市的中西部，橫穿楚漣公路，交通便利，全鎮轄13個行政村，3萬人口。耕地面積30000畝，是江蘇省遠近聞名的蔬菜、花木基地。2004年全鎮蔬菜面積達1.8萬畝，復種蔬菜面積4.5萬畝，年蔬菜產量10萬噸，年產值6000萬元，花木面積1300畝，遠銷上海、山東等12個省市。到2004年底全鎮成立了3家農村專業組織，分別為席橋鎮蔬菜花木產銷協會、浦馬村蔬菜加工銷售協會、黃橋村花木產銷協會，60多個營銷聯合體，1200多人的農民經紀人隊伍。

席橋鎮在交通、農業基礎、農村人口、農業經濟發展水平等方面都是一個比較合適發展農村專業合作經濟組織的鄉鎮。

2、資料收集方法

2004年暑假期間和2005年2月份筆者先后兩次到江蘇省淮安市楚州區席橋鎮進行實地調研。期間采用訪談法和觀察法對當地農村專業合作組織和部分主管農業的領導進行了個案訪談。

（二）概念界定

農村專業合作組織，是指農民為主體，按照合作制或股份制方式進行生產、經營、分配、管理的互助經濟組織，包括在農村中出現的各種形式的股份合作制、專業協會和專業合作社。[3]

農民經紀人，是指農民中為促進農產品生產者與需求者之間相互銜接以獲取傭金或銷售差價的中間人或運輸商。

三、基層政府在農村專業合作組織形成過程中的作用

為了解席橋鎮鎮政府在對該鎮農村專業合作組織興起、發展過程中所起的作用，筆者走訪了席橋鎮兩位分管農業的副鎮長、黨委宣傳委員和席橋鎮蔬菜花木產銷協會負責人。

席橋鎮蔬菜花木產銷協會，最早要追到20世紀90年代。20世紀90年代在農業結構大調整的背景下席橋鎮鎮政府號召村民加快種植業結構調整，擴大蔬菜、花木種植面積。當時隨著市場經濟的不斷發展，農產品“賣”難問題日益突出。在這種背景下，1994年初，浦馬村原黨支部書記胡建友把10多個頭腦靈活，具有一定營銷經驗的鄉村社會精英組織起來，采取統購統收的方式，為菜農跑銷售，并在同年5月份成立了“浦馬農副產品購銷有限公司”，籌集股金9萬元。該公司南下蘇州、鎮江，北上炎城、壽光，西去蕪湖、宿州，東到鹽城、東臺開拓市場，還在上海、杭州、南京等大城市設立辦事處。一年后股金增加到20萬元。在其影響下，該鎮先后出現了8個營銷聯合體，年購銷蔬菜達到50萬公斤，搞活了席橋鎮的蔬菜銷售、帶動了整個鄉鎮的經濟發展。但是隨著市場化的進一步深入，它們之間的弊端日益顯露出來，由于9家公司、聯合體沒有一個統一的領導結構，形成了各自為政的局面，之間缺乏有效的交流，彼此間生產、銷售信息不能得到很好的共享，都形成了一種“小而全”的局面，每樣都涉及，但每樣都不專。這種弊端在對外市場競爭中逐漸顯現，蔬菜銷量沒有增加，甚至有的年份出現銷量下降情況。

針對這種情況，席橋鎮黨委、政府專門成立了工作組，在全鎮著力構建專業產銷協會，造就農副產品營銷網絡。

第一、政府引導。在席橋鎮鎮政府的支持下，席橋鎮農機站牽頭成立了“席橋鎮蔬菜花木產銷協會”，引導帶領全鎮各營銷聯合體共同闖市場，改變了過去散兵游勇、各自為政、互相惡性競爭的局面。建立了開放式的信息服務中心，信息共享，協同開發市場。利用鄉鎮政府組織的自身優勢，收集全國各地蔬菜、花木供求信息，并由政府出面召開信息會，在網上席橋鎮蔬菜花木生產銷售情況；申領農產品注冊，極力打造席橋鎮蔬菜、花木的知名度；對農民進行生產技術規程指導，且由政府出面邀請專家、技術員來指導生產。

第二、資金支持。鎮財政和信用社加大對種植、銷售大戶的貸款額度，同時每年拿出100多萬元作為支持銷售大戶的專項發展基金；減免部分稅收，包括營業稅、所得稅、治安管理費、場地費等；積極向上申請專項發展資金。據該鎮副鎮長介紹，2005年江蘇省將下發60萬專項扶貧資金全用于本地的農村專業合作經濟組織的發展。

第三、加強基礎設施建設。地方基層政府組織掌握了積累的支配權，農村各項基礎設施和社會事業，包括交通、郵電、通訊、城鎮建設、醫院、學校、文化娛樂場所、賓館等，都是由政府統一規劃實施。圍繞上述基礎設施建設，特別是在道路交通建設方面，席橋鎮政府每年都投資達150多萬元，在蔬菜、花木產區搞起了縱橫交錯的砂石公路水泥路面，保證了運輸車輛的暢通無阻。

第四、表彰激勵和選賢任能。一方面，每年底針對性表彰一批貢獻突出的營銷戶，組織他們披紅戴花登臺領獎；另一方面，對部分表現突出的營銷大戶提拔到鄉村兩級領導崗位任職。據調查了解，近3年已有10名銷售大戶走上了鄉村兩級領導崗位。

第五、引進和開發新品種。面對目前農業產業結構調整中出現的“你也調，我也調，調來調去賣不掉”的現象，席橋鎮政府為了消除農戶因銷售難而不敢引進新品種的顧慮，采取政府出資，承包土地，引進新品種，組織專人負責進行試種。在政府機構的大力支持下，席橋鎮農作物新品種引進位列淮安市楚州區各鄉鎮之首。新品種的引進也極大的增強了該鎮農產品的市場競爭力。

第六、政府出面，加強協會組織化的建設，形成農副產品銷售網絡。席橋鎮政府針對本地區這種分散經營模式，發展出了一套獨具特色的“自下而上”發展模式，即由當地村民利用當地資源優勢，自發形成一個個農村專業合作經濟組織，自行銷售，當發展到一定規模和數量時，由政府出面把各個分散的專業合作經濟組織組織起來，進行統一管理。在這種模式指導下，目前該鎮農村專業合作經濟組織主要形成以下三個層次：（1）鎮成立龍頭蔬菜花木產銷協會和蔬菜花木股份公司，這里集中一批率先闖蕩市場的銷售大戶，擔負著全鎮農副產品銷售的“龍頭”角色，蔬菜花木產銷協會下設：種植、加工、銷售三個分會；（2）組建村級合作組織，全鎮目前有8個村成立了蔬菜、花木銷售組織；（3）組建農民經紀人隊伍，目前全鎮已有1200多人。

在席橋鎮政府的大力支持之下，席橋鎮蔬菜花木產銷協會得到了長足的發展。2002年上半年協會的蔬菜種植面積達到9900畝，總產值1464萬元；2002年下半年，蔬菜種植面積達到12807畝，總產值1408.6萬元；2003年，協會農戶總數擴大到3826戶，蔬菜種植面積達2萬畝，協會成員人均增收526元。

四、基層政府介入所帶來的問題及解決途徑

基層政府組織的介入，對農村專業合作組織的產生、發展、壯大具有不可或缺的作用。但是，隨著農村專業合作組織的進一步完善，市場化的進一步深入，基層政府的過多干預，致使農村專業合作組織在發展過程中出現了一些不可忽視的問題。這些問題如果得不到解決，勢必影響農村專業合作組織的健康發展。

第一，由于基層政府組織的干涉較深，協會的性質發生了變化，既像農村專業合作組織，又像政府職能部門一樣[4]。一般協會的負責人是由鎮上主管農業的副鎮長兼任，這造成每個協會在運作過程當中不僅要承擔協會自身的發展義務，還要承擔起全鎮相關產業的發展，為完成上級所下達的指標，而忽視協會的市場性質。由于工作人員兼職者多，專職者少，使農村專業合作組織缺乏嚴密的組織機制和較強的凝聚力。

第二，基層政府組織對農村專業合作組織的性質認識不足。沒有把握好農村專業合作組織“民辦、民管、民收益”[5]的基本原則，造成地方政府在引導，發展農村專業合作組織時，包辦過多，管了不該管的事，而在該管的領域如引導、規劃、質量把關等方面管得較少，農民真正得到的實惠不多。

第三、狹隘的“社區擁有”[6]觀念嚴重束縛著各級政府組織，阻礙各種生產要素的社會流動，阻礙了農村專業合作組織向更大規模發展[6]。在這種觀念影響下，各基層政府組織在安排生產時往往只會考慮到本鎮、本鄉的農村專業合作組織的發展，而缺乏與周邊縣市鄉鎮的同類組織合作，不能進行有效的信息資源共享。這種各自為政的局面，又造成地域各類品牌林立，地區產品整體競爭實力分散，使得地區農產品在對外爭奪市場時處于劣勢，缺乏競爭力。

第四、地方基層政府組織為響應上級的號召，往往會不切實際，不根據地方具體實際情況而盲目上馬，造成一批“小而全”的各類農村專業合作組織，形成一種“自上而下”的發展模式。這種“自上而下”[7]模式是指地方基層政府組織為響應上級號召，完成指標，沒有依據當地自身條件，由基層政府直接出面，來組建農村專業合作經濟組織。在這種模式下，造成的一批“小而全”的農村專業合作組織不但不能給地方經濟帶來發展，而且會造成當地大量資源浪費。

第五、服務面窄，服務能力差[8]。隨著農村專業合作組織的進一步發展和市場化的進一步深入，要求專業合作組織必須能夠提供更廣、更深層次的服務，但基層政府的過多干預，加上個人專業素質的限制，造成專業合作組織往往僅局限于向農戶提供技術指導等方面。服務面窄，服務能力差，市場分析能力差，對生產資料供應服務、銷售服務較少，缺乏吸引力。

以上問題的存在，原因不是單方面的，而是多種因素的“綜和癥”，諸如制度不健全，體制不合理，政府干預過多等。我們必須認真分析，正確對待，積極探索新形勢下發展農村專業合作經濟組織的新途徑、新對策。針對目前當地農村專業合作組織發展過程中存在的問題，筆者認為應結合江蘇省社會經濟發展情況，從以下五個方面開展工作，為農村專業合作組織的健康發展創造一個良好寬松的環境。

首先，要實行“政社（合作社）、政會（專業協會）”分離，充分發揮農村專業合作組織獨立運行的職能。[9]由于目前農民組織化程度較低，單靠內部的自發組織力量來推動農村制度變遷有一定的難度，因此，在促進農村專業合作組織發展方面，依托農村現有的組織資源，充分發揮地方政府的引導和協調作用。但是，農村專業合作組織作為市場經濟條件下的民間自治組織，是農民為提高市場競爭力而組建的經濟組織，以產品和資金為基礎，追求經濟利益最大化，因此，它實際上是一個產權明晰、責任明確、風險共擔、利益均沾的經營實體，具有獨立的企業法人資格。對這種性質的組織，政府要把握好干預的尺度和力度，不能無限制地把政府權利擴展到組織的內部事務，一旦時機成熟，政府應調整好心態，更換角色，從“包辦、代管”的鏈條中退出來，使農民真正成為合作組織的主體。堅持按照市場原則來發展農村專業合作經濟組織，減少政府的直接干涉，加強宏觀管理。堅持把握專業合作組織“民辦、民管、民受益”的基本原則。

其次，從思想上消除對農村專業合作組織的片面甚至錯誤的理解，提高基層政府工作人員對農村專業合作組織的認識。農村專業合作組織是農村社會發展進程中出現的一個新事物。在農村地區，大部分干部對農村專業合作組織缺乏了解，認為抓與不抓、發展與不發展無所謂。在這種情況下，很多基層干部對農村專業合作組織缺乏熱情，甚至產生抵觸和畏懼心理。為改變廣大干部的思想觀念，筆者建議：一是要利用電視、廣播、報紙等媒體，廣泛宣傳建立農村專業合作組織的必要性和意義。二是編寫《農村專業合作組織基本知識讀本》，舉辦各種培訓班，組織鄉鎮干部和能人大戶深入學習，使其了解農村專業合作組織的性質、地位、權利和義務。

第三，要打破地方狹隘的“社區擁有”觀念，逐步建立農業行業協會，不斷擴大農村專業合作組織的合作領域。基層政府應由領導者的角色轉變為中介者的角色，宏觀上引導本地區的專業協會走出去，加強與周邊行業協會的合作，來共同打造地區品牌，增強地區產品的對外競爭力。此外，還要宏觀上加強行業信息采集、，協助編制行業發展規劃、行業生產規程和產品質量標準，實施農產品推廣和價格協調，處理貿易糾紛，真正發揮行業代表、行業協調、行業自強和行業服務等作用[10]。

第四，加強扶持力度，營造農村專業合作經濟組織發展的良好氛圍。針對目前農村地區各專業合作經濟組織組織分散實力不強的實際，應著力培植典型，組織觀摩和經驗交流，總結推廣典型經驗，重點扶持一批農村專業合作組織，充分發揮其典型示范作用。充分利用現有的資源，加大對專業合作組織人員的培訓，提高成員的市場經濟意識和發展合作經濟能力；此外，還應繼續加大對合作經濟組織的政策扶持，進一步完善財政、信貸、稅收等方面的優惠政策。

第五，基層政府應因地制宜，多模式發展農村專業合作組織，切忌拔苗助長，搞形式主義。中國各地的自然、經濟社會條件不同，農村專業合作組織的建立和發展也不可能采用統一的模式，基層政府在引導其發展時，要堅持因地制宜，分類指導。在組建形式上，或農民自辦、聯辦的，或農民與國家經濟技術部門、事業單位聯辦，或農民與其涉農企業、公司聯辦。在服務內容上，可以是單項的，也可以是多項的。在經驗推廣上，基層政府一定要防止“一刀切”，搞形式主義。

五、結語

以上簡要分析了基層政府在農村專業合作組織的形成、發展過程當中的積極作用和所帶來的問題及問題的原因。這些作用和問題在不同的地方其表現不同，其突出的方面也不同，但可以比較肯定地說，農村專業合作組織在未來的發展過程中，基層政府將會逐步擺正自己的位置，找準工作的著力點和切入點，進一步轉變職能，由原來的領導型轉軌為服務型，與時俱進，做好農村專業合作組織這篇大文章。