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轉型期中國政府管理創新的邏輯起點應當是公共行政價值，只有確立起適合轉型期行政環境的行政價值體系，政府方能在各種行政管理實踐中擁有充分的價值判斷依據，進而為指導、整合、評估政府行為提供倫理支持，并且行政價值體系的有效性直接關系到政府合法性問題，而從協商民主的角度來探討行政價值問題，可以為我國公共行政價值體系的構建提供一個新的視角。

一、協商民主：語境、內涵

（一）協商民主的語境分析

“協商民主”在中國學術背景中亦譯作“審議民主”，“商議性民主”，“審慎的民主”以及“慎辯的民主”等，于1980年由約瑟夫．M．畢塞特最先提出。［1］（P4）之后，伯納德•曼寧、喬舒•亞科恩、詹姆斯•伯曼等對之作了拓展性研究，［2］（P1－7）西方當代政治哲學大師哈貝馬斯（交談倫理學）和羅爾斯（交叉共識的觀念）也對之進行了深入研究。協商民主作為一種新興的民主理論研究范式，其核心要旨在于追求實質的政治平等和各種決策中的實質民主。本文從如下四個語境對協商民主予以分析：

1．后現代主義視角中協商民主的影像哲學上的后現代主義思潮濫觴于20世紀50年代的法國，福柯、利奧塔等是其典型代表人物。后現代主義者高揚革命性思維和顛覆性的知識論，以“解構”為工具，否定“邏各斯中心論”即認為任何特定的語言結構之外都獨立存在著某種意義秩序，不存在放之四海而皆準的真理，例如斯坦利•費希認為“文本”的意義只在某一特定的群體和時空結構中才有意義，我們對于其意義的判定要在特定的歷史文化中闡釋，因此需要反對一切普遍性理論。同時后現代主義還反對基礎主義（即試圖從某一絕對的、不容置疑的基點出發導出結論），［3］（P133－246）將所有批判的矛頭直接對準了后工業時代社會及其所謂的“現代性”，對包括政治學、行政學、管理學等學科在內的整個社會科學產生了巨大的影響。以政治現代性為例，西方資產階級革命以來建立起的資產階級代議制盡管在限制專制王權、維護民主權利以及建立憲政等方面有極大進步意義，但只是解決了形式平等和形式民主的問題，在很多方面缺乏有效的實質民主。另外，西方出于冷戰意識形態的需要，基于其多黨制、普選制、媒體自由等，將其民主模式包裝成普世民主模式向全球推廣，體現出了西方政治普遍主義的傳統，對此后現代主義者的觀點是“不同思維范式在認識真理的本質上未必真的就那么差異懸殊，不同的范式間應該進行‘范式間的交流’。雙方的討論必須自由、真誠，并要對討論中使用的術語進行明確的界定，須公開陳述其觀點的含義”，［3］（P133－246）這里面透漏出來的一方面是一種特定主體間通過對話與協商去解決公共問題的理念，另一方面是反對西方自由民主模式在國際上的的霸權色彩即“邏各斯中心”主義、普遍主義在國際政治中的體現。這實際上是從國內、國際兩個方面對西方現代性的政治民主模式進行了批判。就一國內部的政治民主而言，在后現代主義者看來，西方所謂具有現代性色彩的代議制（自由民主、選舉民主）遠非完美，比如他們建立起一門“懷疑的解釋學”，以西方一些政治丑聞為事實依據，認為由民選出的掌權者照樣可能將“真理和知識作為操縱的手段來達到個人的私利目的，因為掌權者決定知識是什么它就是什么”，［3］（P133－246）批判了西方代議制政治實踐中出現的價值與事實、倫理與實際的分離問題，強調人應具有“根本的自由和根本的民主”這一命題，拋開其“無政府主義”的政策建議不談，后現代主義與協商民主思想有很大程度的呼應。

2．超越自由主義民主的民主嘗試自由主義民主理論基于自由市場機制和個人主義，強調個人自由和個人權利，特別是私有財產權，政府的職責便是維護以經濟自由為核心的個人自由。自由主義大師哈耶克認為在社會主義國家公有制和計劃經濟體制下，根本不存在政治自由和民主，［4］首要的原因便是這樣的體制下不存在個人的經濟自由。貝淡寧將自由主義民主定義為三個主要支柱：人權、民主、資本主義。自由主義民主在長期的政治實踐中逐漸演變成一人一票、普選制、多黨輪流執政、軍隊國家化等一套固定的模式，美國政府更是將這種民主模式鼓吹成“普世價值”，把它和其標榜的“人權”當成制定外交政策的標準，不顧其他地區的歷史文化習俗、傳統、社會發展水平與需要大力推進所謂民主。從實踐的角度看，自由主義民主至少回避不了如下問題：自由民主的實質是精英政治，其實際的運作主要操作在少數人手中并極易被利益集團所操縱，充其量只是解決了領導人如何產生即“誰統治”的政治問題，而不能回答和解決“如何統治”這種更具程序性的難題。也可以說它只是一種形式上民主或者說政體民主而不涉及更深層次的“國體民主”，即不涉及多數人的統治，因而產生了民眾普遍的“被代表”的無奈、普遍的政治冷漠等政治文化現象。博曼認為，協商民主觀念的源流之一是經典的民主理念，即一個合法的政府應該體現“人民的意志”這一觀念，［1］P4－85）也就是對共同利益的強調。協商民主論者批判自由主義者的一個方面是，在自由主義民主實踐中，對于解決票決制下的種族差異和宗教沖突問題的束手無策，對于如何解決少數族裔的利益訴求、避免多數暴政和宗教沖突問題自由主義開不出有效的藥方。解決諸如“文明的沖突”需要不同文明間的平等對話而非用“自由”“民主”統一的手法。

3．社會多元主義的一種補充性理念市場經濟制度帶來了空前的個人自由，人的各種物質和精神選擇愈發豐富，人與人之間的差異性即文化的異質性、多元性也隨之而來。后現代社會及后現代文化呈現出一種支離破碎的狀態，絕對權威和束縛的消逝以及知識資源的流動，使得多元的價值觀念、審美旨趣、利益訴求、語言、宗教信仰、種族構成、政治立場等成為一個嚴肅的現實。多元化社會、多樣化文明格局的出現本身是一種進步，但出于集體行動解決公共問題的需要，在差異中尋求社會共識便是必要的。協商、對話、溝通、交流、和諧共存便理所當然的成為一種內心訴求，協商民主恰好充當了這樣的“救世主”角色。羅伯特•A達爾從多元主義民主理論出發，闡述了在一個多元政治文化中公民自治子系統的重要性，他眼中的多元主義民主指的是“在國家領域中大量相對自治（獨立）的子系統的存在”。［5］多元主義民主的初衷是要保證公民自治的權利和傳統，限制權力的控制等，減少政治控制的成本等，在西方長期的政治實踐中確實對促進民主發展起到了重要的作用。但在客觀上，由于不同公民擁有的政治資源不同，文化素質的良莠不齊等因素，使得公民極易在公共議程中讓渡出自己的權利，使民主被部分狹隘的利益集團操控，失去民主的本質含義。這種多元主義文化本身暗含的社會不平等、種族矛盾、宗教沖突、道德沖突以及因“種族文化認知資源的不平等而造成的多數人難以有效地參與公共決策”，［6］協商民主基于多元文化、尋求共識和“公共”的利益，為解決多元主義的負效應提供了一種理念上的支持。

4．政策網絡理論———協商民主在公共政策研究領域的共鳴者政策網絡理論在公共行政領域是作為一種治理理論的姿態而出現的，其集大成者是羅茨。從發生學看，政策網絡理論是對傳統官僚制和市場機制治理的一種補充。在理論形態上，后現代時期的多元主義面臨著其無法解決的困難，多元主義下的文化使政策價值觀難以凸顯，如何協調日益分化、專業化、部門化的政府，如何協調碎片化的政府與利益相關民眾的互動，如何整合多元的、沖突的價值觀成為公共政策領域的一個難題。［7］在公共行政實踐上，政府部門日益分化、專業化導致的碎片化和受新公共管理思潮影響而出現的政府民營化、非政府組織承擔部分公共服務等，盡管提高了公共服務品質和行政效率，但同時這種新治理結構引致了公私部門間責任的混淆、公部門權威的受損、行政人員行政倫理的缺失等。政策網絡理論針鋒相對地指出，在公共政策制定中，應當由多個與政策有直接或間接利益相關的行動者通過一定形式的中介，按照一定的程序，遵循一定的規則和策略來尋求最大共同利益，形成最大共識下的公共政策，以最大程度克服多元化和政府部門碎片化所帶來的弊端以及狹隘利益集團主導政治等問題，政策網絡體現的同時是一種“善治”的理念。政策網絡理論所主張的利益相關者共同對話、整合碎片化、尋求共識等的理念與協商民主思想可謂是一種同構性呼應。

（二）協商民主的內涵

作為一個新的話語系統，“協商民主”自身的概念尚未在學界達成廣泛的共識。艾米•古德曼把協商民主理解為在“相互正當性證明的基礎上達成相互約束的決策的過程”，并且內在地包含著基本的自由、平等等理念；菲利普•佩迪特認為協商民主的理念由“包容、理性判斷、對話”等部分組成；戴維•米勒將協商理念置于“不同的政治偏好將會導致沖突”這一基礎上，認為“達成協議的需要”會迫使每一個參與者在普遍原則和政策考慮的要求下，提出別人可以接受的建議。［8］何包鋼將協商民主模式與競爭性民主模式做了比較，認為協商民主“更注重實質性的直接民主，強調公眾參與從而通過高質量的理性溝通能力直接決定公共政策的制定”。［9］（P36）陳家剛認為協商民主是指“自由平等的公民基于權利和理性，在一種由民主憲法規范的權力相互制約的政治共同體中，通過集體與個體的反思、對話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主體制和治理形式”。［1］（P23）從中我們可以概括出協商民主的一些核心要素：首先，其主體是法律保障下的自由、平等的公民，此處的“公民”既是群體性概念又是具體的個人；其次，其邏輯前提是公民要具備“理性”和受憲政秩序保護的權利，“理性”既指個人理性又指公共理性，涉及到公共利益和公共美德；再次，其發揮作用的時空條件、制度、程序等須有民主憲政體制予以保障，要符合法治理念；復次，其涉及的技術方法是一個體系，微觀的如辯論、反思、對話、協商；宏觀的方法如協商民意測驗、公民陪審團、專題小組、大規模的協商大會等；另外，還包括協商民主中確定參與者的方法、工作程序、主持人工作方法等技巧。最后，其最終指向的是形成合法的共識，如某項公共政策和確定候選人等。由此可見，協商民主有自己的內在假設、邏輯前提、觀念追求、方法安排，因而稱之為一種“范式”是中肯的，并且其內涵具有多元之維：可作為一種國家制度、治理形式、公民參與模式、決策方式等。協商民主理論很大程度上超越了自由主義民主理論，是對自由主義民主理論的有益補充。公共行政愿景的核心是公共行政價值體系，協商民主對我國當下公共行政理論和實踐的影響也首先體現在公共行政的價值取向上。在構建公共行政價值體系方面，它可以相對有效地在政府和公民間搭建起價值訴求溝通的橋梁，從而確立起與我國轉型期相協調的公共行政價值體系。

二、協商民主中的行政價值

（一）行政價值問題的凸顯

從行政學的歷時態看，政治—行政二分法和官僚制在傳統時期迎合了效率主義的典范，突出了其工具理性和形式合理性色彩，將投入—產出式的機械性效率列為唯一的追求，認為它在多大程度上是高效率的便在多大程度上實現了它對政治的價值，這種工具理性總體上滿足了壟斷資本主義時期所要求的行政集中控制和效率要求，但這種治理模式忽略了價值理性和實質合理性在治理中的巨大作用，因而招致了各派的批判：哈貝馬斯一針見血地指出官僚制脫離了道德和倫理，官僚制中的官僚只向科層體制盡責，而缺乏對社會的責任與胸懷，使“個人進程”與“社會進程”相脫離。［10］沃爾多則認為政治—行政不是分離的領域，行政的工具理性應當同“公共利益”、公共道德結合起來，以免公共行政退化成純粹的“政府行政”［11］（P212）新公共行政學派的弗雷德里克森將傳統行政學的效率解釋為“機械性效率”，而非包含了公共利益、公共美德、個人價值、公平正義的“社會性效率”，并指出公共行政的核心價值應當是“社會公平”。新公共服務學派的登哈特認為公共行政從來不是中立的，效率只是評價標準之一，民主、公平、平等、回應性等亦應發揮作用。［11］（P306－406）因此，對公共行政學行政價值的呼喚已經成為了一股潮流，而20世紀80年代西方學界興起的協商民主理論剔除其自由主義的語境一定程度上可以回應中國公共行政理論和實踐中的行政價值危機。

（二）行政價值的概念

“價值”的概念隨價值論流派的不同而有所分歧。主體價值論者認為價值是一種人的主觀偏好，屬于人的精神現象，同人的旨趣、情感、意向、態度和觀念相關；本體價值論者如康德主張“價值認識是一種先驗知識，是一種非人格化的、具有普遍適用性的道德，是一種必然性的客觀存在，是絕對命令”；［12］屬性論者認為價值是一種實體在特定環境中展現出的特殊屬性；關系價值論者如馬克思，認為價值是客體屬性能否滿足主體需要的關系。本文認為價值應當以關系價值論和實踐論為基點，即價值系指在人類具體社會領域實踐中形成的客體屬性對主體需要是否達成滿足及多大程度上達成滿足的一種關系，而由于單一的價值不能滿足整個宏觀社會實踐的需要，因而在價值的外在形態上它呈現出體系化、系統化的一種結構化的形態。基于對價值的上述認識，本文認為行政價值區別于“行政價值觀”———種主觀上的價值判斷、偏好、認知；也區別于“行政功能”或“行政作用”—一種事物對外界產生的作用力，具有中立性和工具理性，不具有價值理性上的含義。行政價值指的是在以政府為主體的公共行政實踐活動中，行政客體的固有屬性能否滿足及多大程度上滿足行政主體需求的一種關系，行政價值的外在形態體現為一種體系化、系統化的結構，具體說是表現為一種“核心—邊緣”式的結構，例如在傳統公共行政時期的行政價值體系中，效率是主導和核心，而法制、民主、科學、發展、責任等價值為外延價值。［13］協商民主提供給我們的行政價值體現為公共利益、秩序與和諧、實質民主、社會性效率等。

（三）普遍性與特殊性：協商民主中行政價值的兩個向度

如上文所述，公共行政價值是一個動態的結構體系，在不同的時空條件下有不同的排列組合形態。就公共行政學術史而言，不同學術流派間分歧更多地導源于其所主張的行政價值組合順序不同，評判特定行政價值公允與否還需在特定的時空條件中進行。在時下轉型期的中國，協商民主可資中國公共行政價值體系構建借鑒的行政價值可以從普遍性與特殊性兩個向度分析。

1．在普遍性上，協商民主至少與社會主義公共行政的精神所蘊含的公共利益、社會性效率等價值相契合（1）公共利益利益分析學說認為，公共利益不僅是存在的而且是可以感知的、享受的，是可以轉化為具體的、實實在在利益的一種行政價值。協商民主所強調的培育公民美德、將個人理性和公共理性銜接起來無非是想對西方悠久的個人主義及其變異體———個人極端主義予以糾正。公共行政本身即是對“國家公共意志的執行”，公共利益必然是其維護的重要內容。行政倫理學從根本上講便是匡正公共利益與私人（含個人、團體、群體等）利益關系、使公共行政權力牢牢把握住公共利益而不偏離的一門學問。當然，公共利益要置于法治、憲政以及具體的政治、行政生態中討論和實現，不能抽象地談公共利益。因此，行政人員應當有“公為天下”的胸懷和“為人民服務”的理念，以及將其轉化為自覺的行政實踐。在中國的社會主義話語系統中，政府和民眾兩者間不存在根本利益沖突與對立，因而行政主、客體間是根本利益一致基礎上的平等、合作關系。為了使政府不偏離“公共利益”的軌道，需要把評價政府行政實踐的各種權利還給公眾。政府應當通過對公共財政制度改革、民意輿情接受與回應制度改革、媒體管制制度改革、社會管理模式改革、公民監督制度改革等方式，逐步地讓公眾在維護公共利益、約束政府行為的方向上擁有更多實質的權利和渠道。（2）社會性效率效率是公共行政永恒追求的價值之一，但不是唯一和全部的價值追求，因為它滿足的僅僅是人類物質上的需求，至于“如何分配”等精神性的價值則無法滿足。新公共行政學派的弗雷德里克森將效率作了“機械性效率”和“社會性效率”區分，認為傳統公共行政將效率奉為圭臬的“效率至上主義”是不妥的，公共行政應當追求社會性效率，即在追求效率的同時還應追求公共利益、公共美德、公平正義、個人價值等倫理性價值，并且他認為公共行政的核心價值是社會公平，即“不患寡而患不均”。公共行政追求社會性效率本身也表明公共行政所追求的價值是一個結構化的體系，而非效率至上的單一價值。實際上，在一國公共行政實踐中，不同的歷史時期和階段，其行政價值的重心不同：武漢大學的陳世香教授在考察了美國中央政府200余年行政價值體系演變的歷程后得出結論：在不同歷史時期，美國中央政府行政價值體系的側重點不同。他將這種發展時態劃分了四個階段：先是以國家安全與政治價值為重心，再以經濟———文化秩序維持與發展的價值為重心，然后以維護社會公正、公平為重心，最后發展到當前以整體性功能優化（效率）價值的追求為重心。［14］用這種演變規律來審視當代中國的公共行政實踐，當下中國的行政價值體系的追求，應當處于從第二階段向第三階段的過渡中，即“效率優先，兼顧公平”，這不折不扣的是一種社會性效率。這同時警示我們，行政價值體系有自己動態的演變過程，應該適時地根據行政實踐中行政價值主體的需求來變革行政價值體系，以為行政實踐提供強大的動力和導向支持。協商民主以其實質性民主姿態向我們宣示，在轉型期中國公共行政的價值取向應該更多地追求實質性民主、維護社會公平等。

2．在特殊性上，協商民主的行政價值主要是與自由主義民主相對照而言的，它超越了自由主義民主僅僅注重形式民主的弊端，高揚實質民主。同時結合中國特殊的政治生態，為了避免街頭政治、廣場政治、群體性事件等無序的民主參與方式，在協商民主的行政價值中，秩序與和諧也是其題中之義（1）實質民主毋庸置疑，公平正義是社會主義制度首要的的核心價值，它既是工具又是目的，是工具論和目的論的統一。協商民主視野中的公平正義主要是作為一種政治上的平等觀，正如羅爾斯在《正義論》中所指出的：“正義是社會制度的首要價值，正義觀的特定作用就是指定一個社會體系中的基本權利和義務，決定恰當的分配份額”。［16］（P6）他所提出的正義觀兩個最重要的正義原則之一即平等自由原則（主要指政治權利），但他將程序正義的判斷標準定為當代西方的民主制度，過于強調“程序民主”而忽視了實質民主即真正體現人民的意愿。協商民主實踐中通過利益相關者間的對話、辯論等以求在公共決策中最大程度達成共識，而不是僅僅把民主局限在幾年一度的投票上。是一種可以在平時也可以尊重公民民主權利、維護公民實質的政治利益的民主。衡量一個國家民主發展程度的一個核心指標是公共議程中公民參與的范圍和程度。而一個健全的民主程序須盡可能地使利益相關者暢所欲言，通過對不同意見的對比甚至公開辯論，以此曝露出內在的矛盾和深層次的利益訴求，以反應大多數群眾的真實意見。在社會主義市場經濟條件下，中國公共行政的價值取向應當將實質民主與程序民主結合起來，防止其公共屬性被資本和狹隘的利益集團所俘獲，真正維護好、實現好、發展好中國特色社會主義民主政治，保護好公民合法個人權利。（2）秩序與和諧從行政生態學的角度，和諧并不意味著沒有矛盾、沒有差異、沒有分歧、沒有斗爭，而是將矛盾雙方置于一種良性互動的秩序中予以解決，使行政主、客體達成一種動態的平衡。亨廷頓認為“人當然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序，必須先存權威，而后才能談得上限制權威”。［16］對于后發現代化國家而言，行政發展過程中穩定的秩序是確保實現現代化的要件之一，一般條件下，有序的公民參與才是有價值的。一個社會的和諧有四個基本前提：“共存性、多樣性、交互性、構建性”。［17］協商民主強調集體、個體在一定時空中的對話、反思，恰恰指出了和諧與秩序構建的含義和重要性，并為和諧社會的構建提供了靈感支持。20世紀90年代以來，我國行政發展面臨的宏觀背景是社會主義市場經濟條件下思想、利益、價值的分化和多元化，用協商民主所主張的秩序與和諧理念統籌、整合這些分歧對于避免“街頭政治”和群體性事件常態化大有裨益，通過踐行“秩序與和諧”理念，通過逐步的、主動的改革來增加公民實質的權利即“增量民主”，從而走上公共生活“優雅生存”的目標是可行的。

三、協商民主視域下的行政價值對中國構建公共行政價值體系的啟示

從公共行政學的角度理解中國的社會轉型，便是政府應該從價值理念到制度、體制、行為、績效都能夠滿足這一時期行政主體及其委托人———人民關于公共福利的合理需求。從行政哲學的角度，轉型期政府在職能定位、機構設置、行政決策、行政執行、績效評估、行政文化和倫理建設、社會治理、行政監督等諸方面的種種亂象折射的是背后公共行政價值體系的不完備。而在構建符合中國政治生態、發展階段特別是社會主義市場經濟這一大背景下的行政價值體系即明確政府在公共行政實踐中追求什么、反對什么，以何為榮、以何為恥，以何為美、以何為丑的過程中，協商民主理論給我們的重要啟示是：首先，轉型期我國公共行政價值體系的構建不能偏離“公共利益”的方向和對民主行政的追求。協商民主代表的是這樣一種歷史必然的趨勢，即公民個人實質權利不斷擴大。政府應該根據公民的行政價值訴求和愿望調適自己的價值選擇與價值追求，逐步消弭政府和民間存在的價值二元結構，同時要勇擔公共利益、公共服務等責任，堅守公權力的公共性、社會性屬性。其次，在構建公共行政價值體系的過程中應該采取漸進式模式，將維護社會的和諧與穩定作為推行“善治”的先決條件，同時通過政府和公民、社團的良好合作即正向博弈來促進社會和諧。最后，政府需要反思自己的效率觀，尋求“社會性效率”。每一種價值體系的歷史變遷都是社會生產力發展推動的結果。中國改革開放30年政府治理變革的大背景是我國生產力已經得到了較大的提升，與之伴隨的是各種社會利益的多元化、價值追求的多元化。此時政府的價值選擇應該更多地關注社會公平，擴大提高社會公平在績效考核中的比重。行政價值體系的構建是一個復雜而漫長的過程，需要在行政理論和行政實踐兩個層面進行較長時間的探索與調適才能形成積淀和穩固。不時吸收借鑒西方政治文明發展最新成果的有益成分，對于塑造中國特色行政價值體系具有重要的意義。