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論文摘要：環境影響評價制度是環境保護的重要手段和措施，健全環境影響評價制度對于開展環境影響評價活動，促進我國經濟和社會的可持續發展具有法律保障作用。然而，在實施環境影響評價實際工作中也出現了一些問題，存在一些不足之處。這些問題主要是：環境影響評價的范圍過窄，缺乏替代方案，環境法規不完善，管理體制不健全等。針對這些問題提出了相應的對策和建議。

論文關鍵詞：環境影響評價法律制度存在問題建議

環境影響評價是一項與社會的政治、經濟、文化和生活方式密切聯系在一起的社會活動。大多數國家和有關國際組織已通過立法或國際條約采納來實施環境影響評價，評價對象和范圍已經涉及到具體的建設項目以及立法、規劃計劃、重大經濟技術政策制定和開發區的建設等宏觀活動。環境影響評價制度在我國作為經濟建設活動所必須遵守的一項獨立的法律制度，對經濟建設的全面規劃、工業發展的合理布局、新污染源的嚴格控制和老污染源的強化治理等均有著十分重要的意義。因此，我們應對環境影響評價制度高度重視，讓其發揮應有的作用，促進環境事業的健康發展。

1環境影響評價制度在我國的發展

我國的環境影響評價制度是在借鑒國外經驗，結合我國的具體國情的模式下逐步發展起來的。環境影響評價制度作為一項正式的法律制度首創于美國。繼美國之后，瑞典、澳大利亞分別在1969年的《環境保護法》和1974年的《聯邦環境保護法》中效仿美國規定了環境影響評價制度，隨后西方各國陸續將這項制度推廣開來。我國在1979年的《環境保護法(試行)》中吸取了國外的先進經驗和有益做法，原則規定了擴、改、新建工程時，必須要提出環境影響報告書，這標志著環境影響評價制度的正式確立。1980年的《基本建設項目環境保護管理辦法》規定了環境影響評價的程序、范圍和內容。1981年和1986年又兩度對該辦法進行了修訂，使之更加完善。進入20世紀90年代，我國的環境影響評價進入快速發展階段，從1992年到1994年的3年間，執行的環境影響評價項目數分別為36366、34276和31476，分別占當年建設項目數的61％、57％和63％。1998年11月，國務院第10次常務會議通過了《建設項目環境保護管理條例》，并予實施，該條例對環境影響評價的分類、適用范圍、程序、環境影響報告書的內容以及相應的法律責任等都做了明確規定。2003年9月1日，《中華人民共和國環境評價法》正式出臺，作為國家對環境影響評價制度的最高立法，它對環境影響評價制度做出了更加系統、完整和明確的規定，最終從國家法律的高度肯定了這項制度。

2環境影響評價制度存在的不足

環境影響評價制度是“預防為主”原則的體現，是對傳統發展模式和決策方式的改革，是保證社會持續發展，健全環境方面的管理制度，加強建設項目管理，防止新污染，維護生態平衡的有效措施，是現代環境法的主要內容，對于預防新的污染源出現有極為重要的意義。雖然我國在環境影響制度建設方面已經作了大量的工作，并且出臺了《環境影響評價法》，但是從我國環境影響評價制度的實施情況來看，我國的環境影響評價制度還存在很多值得改進的地方，具體論述如下。

2．1環境影響評價的范圍過窄

我國《環境影響評價法》第二條對環境影響評價的范圍作了規定，主要是對規劃和建設項目實施可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，但對政策的環境影響評價并未涉及。在規劃的環境影響評價中，第七條也僅僅是指土地利用的有關規劃，區域、流域、海域的建設、開發利用規劃，特別是對綜合規劃中地位最高、作用最大的“國民經濟和社會發展計劃”并未納入該法的適用范圍。由此看出我國環評立法思想還不夠解放，無論從理論上或實踐上都有必要進一步充實，使環境影響評價從點源評價擴大到面源評價，從微觀層面到宏觀層面進行評價。

2．2環境影響評價缺乏替代方案

環境影響報告書是環境影響評價的書面形式，是其最終表現形式。我國在環境影響評價制度中缺乏替代方案的規定，使評價單位進行的環境影響評價實際上是“唯一”的可供選擇的方案。這樣就可能使決策部門和公眾無從選擇，只能按照此方案做出評價，即使有別的可供替代的方案，也只能按提供的唯一的方案進行評價，這樣就會使環境影響報告制度的作用降低。如果是對國家經濟建設有益的項目，一旦不能通過評估將會影響我國的經濟發展，這樣做雖然方便了評價機構和開發建設單位，但卻不利于實現我國環境影響評價制度的真正目的。

2．3評審體制的規定存在不足

《環境影響評價法》第九條規定，對規劃的環境影響評價的具體范圍由國務院環境保護行政主管部門會同國務院有關管理部門規定，報國務院批準。第二十三條所列的三種建設項目的環境影響評價由國務院環境保護行政主管部門負責審批。但對于第二十三條規定以外的建設項目的環境影響評價文件的審批權限，由各省、自治區、直轄市人民政府規定。由于地方保護主義的存在，各地就有可能因片面地追求經濟利益而犧牲生態利益，尤其是犧牲與其鄰近的它地的生態利益，如在與它地接壤處建立廢棄物倉庫等。這樣，一些不符合生態要求的經濟活動和其他活動項目，就有可能會通過各地自己的審批而被準許付諸實施，使得環境影響評價的審批名存實亡。

2．4環境評價的審批不健全

環境影響報告書或登記表由行業主管部門預審，沒有行業主管部門的，其環境影響報告書或登記表由具有審批權的環境保護行政主管部門審批。在現行的環境影響評價制度中，規劃的編制機關和審批機關在某種意義上是重合的，這容易使政府為了地方、短期的目標而作出不利于環境保護甚至蒙混過關的行為，滋生腐敗。而建設項目的環境影響評價文件又僅由環境保護行政主管部門審批，缺乏相應的監督和控制機制，這就很有可能導致行政審批權力過大而引起腐敗的產生。

2．5公眾參與機制不健全

公眾的參與是環境影響評價程序的重要組成部分。我國環境影響評價制度從產生直到1996年，公眾參與在一些重大的環境立法中都沒有體現，這也是造成我國環保領域有法不依、執法不嚴的原因之一。近年來，我國在重大項目的環境影響評價中雖實行了公眾參與機制，但廣度、深度不夠，且多數由公眾積極、主動地表達自己的環境權益要求；公眾參與環境影響評價也只在環境影響報告書編制過程中進行，而在政府審批決策時，很少組織聽證會等形式的公眾參與。《環境影響評價法》對公眾參與的規定較之于以前有了實質性進展，但該法對法律實踐中必須明確的一些內容，如公眾如何參與、通過什么方式參與以及在哪些階段參與、公眾參與的范圍、如何保障公眾參與等依然缺少具體規定。一般情況下，“環境影響評估制度的公共參與強調愈早愈好，愈早期的參與，民眾以及各界的關切較容易有表現的空間。一旦評估工作已經完成，民眾及各界對繁雜的數據作評論，開發單位接受意見的可能性也大為降低”。

2．6法律責任的不健全

建設單位、評價單位的環境影響評價結論以及對環保部門審批結論進行監督管理和承擔相應的責任的機制，在《環境保護管理條例》中沒有全面做出規定。在《環境影響評價法》中雖然規定了環保單位、規劃的編制單位、建設單位、審批部門的相應責任，但其中對決策者的法律責任未作規定，這是一大缺陷，因為決策者在其中起主導性的作用，沒有決策的做出，將不會產生以后的責任問題，有必要對其進行法律約束，設立責任制度。其在理論和實踐的聯系上還存在欠缺，這就可能造成環境影響評價流于形式，極大地影響了環境影響評價制度的實效。所以，此評價制度對于評審各個階段的有關單位和人員的法律責任規定還不是很明了，要對其有更細致的規定。

3完善環境影響評價制度的幾點建議

3．1增加對政策、法規等宏觀性、戰略性行為的環評活動

隨著可持續發展戰略的提出和實施，世界各國越來越多地把立法政策以及替代方案等戰略環評作為完善環評的重要內容，對政策、立法等活動開展環評對決策科學化有重要意義。它可以超越少數政策制定者的認識局限，全面地對環境進行影響評價。在此基礎上，可以及時對某項政策、法規進行修改和補充甚至終止，以防止在政策上產生失誤和誤導，把立法、政策納入環評之內，這是經濟發展與環境保護相協調的最好方法。

3．2環評內容應引進替代方案機制

科學決策應遵循擇優原則，即在決策的幾個方案中權衡利弊，最終確定最佳方案。在進行戰略環境影響評價時，立法中應規定替代方案的環境影響評價的內容，這樣才能體現環境與發展綜合決策和預防為主的思想。國際趨勢及國外的經驗也表明，環境影響評價的核心是替代方案的分析。環境影響評價所尋求的不是那些沒有環境影響的發展項目，而是旨在找出任何情況下在環境和社會經濟方面都是最佳的項目的方案。這就意味著所有可能的項目替代方案必須在對一個具體項目做出承諾之前，對它的費用和效益進行審議，包括方案、選址、技術、工藝和原材料等均需予以考慮。因此，根據環境影響評價制度的實質內涵，在立法中應加強對有關替代方案的規定，明確規定環境影響評價制度必須包括替代方案。

3．3完善環境影響評價的評審體制

為了防止地方保護主義的干擾，使我國環境影響評價工作真正發揮作用，建議采取兩級評審體制，即被授權的中央級環境影響評價機關和被授權的省級環境影響評價機關。前者主要負責中央政府政策、規劃、計劃的環境影響評價及跨省區的對環境有重大影響的區域環境影響評價和項目環境影響評價的評審。剩余的環境影響評價由后者負責，包括本省的政策、規劃、計劃的環境影響評價及區域環境影響評價和項目環境影響評價等的評審。賦予兩種環境影響評價的審批結論具有同等的法律效力。其審批機關均為被專門授權的環境影響評價審批機關，被專門授權的省級環境影響評價審批機關是被專門授權的中央級環境影響評價審批機關在各省的派出機構，省級環境影響評價審批機關直接受中央級環境影響評價審批機關的領導，并對其負責。立法還應加強對審批部門的法律約束，以保證環境影響評價立法目的的實現。

3．4設立專門的環境審批機構以完善審批機關對規劃的編制機關和審批機關在某種意義上的重合問題應明確具體的編制機關，設立專門的審批機構。使其二者明確分離，防止機構重合帶來的權力重合問題，并注意在其中加大專家和公眾的意見所占的比重。其次，對于建設項目的環評文件僅由環境保護行政主管部門審批的情況，應加強對環評的組織管理。建立專門的建設項目審查委員會、環評專家委員會和專家小組，負責建設項目的環評工作，審查意見必須作出肯定或否定的結論，以此作為是否批準的依據。確保審批機關的權威性、專業性、科學性，避免行政部門的不法干預。

3．5建立有效的公眾參與環評機制，增強可操作性

《環境影響評價法》第五條、第十一條、第二十一條等的規定對公眾、專家參與規劃和建設項目環評的范圍程序、方式和公眾意見的法律地位做了明確規定，但還應作以下完善。

(1)將原則性規定具體化

《環境影響評價法》第五條是原則性規定，缺少具體條文的支撐，給人造成“宣言是規定”的印象。我國其他法律對公眾參與規定少之又少。如有也只是原則性規定。建議將具體的操作性規范在制定實施細則或有關行政法規、部門規章時予以明確。

(2)完善參與的具體程序

參與階段越早，公眾越有標準。我國應該在項目審查和范圍界定程序中引進公眾參與，由環保部門具體負責組織，以利于整個參與程序的公眾性實現。建議在《環境影響評價法》實施細則的制定中對聽證會程序作出具體規定，建議健全聽證會制度，以及更多的參與形式，如來電、來信、來訪等。

(3)明確處理公眾意見的基本要求

為體現對公眾知情權、參與權、監督權的尊重，不僅應賦予規劃部門和建設單位信息公開，及時征求公眾意見等義務，還應考慮對規劃部門和建設單位回應公眾意見的基本要求作出詳細規定，確保公眾意見不至于被形式化處理，造成規劃部門和建設單位“只聽取，不采納”的狀況。

(4)參與主體組成要有代表性和廣泛性

參與人既要有直接利益沖突的公眾，也要有與建設項目無直接關系的公眾，既要有受項目實施影響的人，也要有規劃編制和項目建設單位的人，更要有專家學者。

(5)公眾參與權能的司法保障

設立有關環境影響評價的司法審查制度，對主事機關在環評程序中設有依照法律法規進行公眾參與程序；造成信息損害或程序損害，或被認為有其他違法現象，有關利害關系人均可依法提起訴訟，為公眾參與權提供有效的司法保障。

3．6健全環境影響評價監督機制和法律責任制度

由于環境影響評價是項目可行性研究的重要組成部分，為決策者提供依據，是保證建設項目符合可持續發展的重要手段。如果不切實履行環境影響評價制度而開工建設，就有可能造成對環境的巨大污染和破壞，給社會和公眾帶來極大的危害。《環境影響評價法》主要是采用行政處罰的手段來追究規劃編制機關和審批機關的法律責任，而對決策者的法律責任卻沒有規定，不能有效地調動其督促履行職責的積極性。

《環境影響評價法》對規劃編制機關、建設單位以及為環評提供技術服務的違法行為和違法人員均作出了明確的法律責任規定，但在法律責任方面還需進一步完善。

(1)《環境影響評價法》對環評主體的規定應當細化

《環境影響評價法》對環評主體的規定過于原則，沒有明確劃分。這樣在實踐中建設者、評價者、審批者就有可能不認真履行其法定義務或法定職責，易造成環評流于形式而沒有人承擔責任的狀況，極大地影響了環評制度的實效。因此，《環境影響評價法》應制定其實施細則，細化三者的具體責任。

(2)對擅自開工建設造成環境污染和破壞要恢復原狀

《環境影響評價法》第三十一條中增加的“恢復原狀”，其中對于擅自開工建設造成的環境污染或破壞并沒有做出“恢復原狀”的規定，僅僅要求用罰款來彌補環境損失是遠遠不夠的，在追究法律責任中只考慮到經濟效益而忽視生態效益的重要性是違背可持續發展戰略思想的。

(3)應對未采納公眾意見造成嚴重后果的行為追究法律責任

編制機關和審批機關因沒采納公眾意見、審查意見而造成的重大環境危害的行為，僅要求說明是不夠的，對無視公眾意見而導致污染或破壞環境的嚴重后果者，應追究其法律責任。

4結語

環境影響評價制度的建立同我國經濟建設一樣，成績與困難同在，挑戰與希望并存。《環境影響評價法》的實施可以說是一項十分具有挑戰性的任務，它要求政府確立起更加公開民主的決策方式和程序。實施中出現的各種阻力與問題，還有待于在實踐中不斷發現，不斷總結，及時解決。只要我們銳意改革，不斷進取，發現問題，解決問題，環境影響評價制度就會發揮環境管理的巨大作用，使我國環境影響評價制度更加進步與完善。