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內容摘要:本文認為在制度適應的視角下,由于征地補償制度,現行的戶籍制度以及土地產權制度的問題,導致了失地農民的養老保障制度建設出現困難,因此應該相應改革或者改進現有的征地、戶籍以及土地產權政策制度,確保失地農民養老保障利益不被侵害。

關鍵詞:城鄉一體化；失地農民；養老保障；制度適應

城郊失地農民是城鄉一體化的必然產物

在城鄉一體化進程中,需要城市與鄉村兩個不同特質的經濟社會單元和人類聚落空間在一個相互依存的區域范圍內謀求融合發展、協調共生,而城郊則是城市和農村共同依存空間范圍的聯系紐帶。從分布地區來看,土地被征用主要集中在大中城市的郊區。據四川省成都市農工辦統計,1999年到2004年初,共有失地農民59萬人。其中,完全失地的農民24.78萬人,人均耕地0.3畝以下的農民34.23萬人,占全市農民總數10%左右,約占全國失地農民總數1/70。

絕大數城郊農民的生存狀態正處在一個尷尬的境地。在“進路”上,由于其文化素質和專業技能低下等因素,他們很難進入城市化的生活,成為三無的困難戶。在“退路”上,由于土地被征用,農民失去了基本收入來源;現行失地農民即期補償普遍只能維持3-5年,可持續的養老保障缺失。據2007年統計,在北京市自謀職業的失地農民中,自己繳費參加養老保險不到30%,而江蘇省無錫市失地農民參加各種養老保險的人數僅占失地農民總數的15%(楊炳照,2009)。城郊失地農民處于養老保障體制的真空地帶,使失地農民大量轉化為城市貧民,嚴重影響社會穩定。

城郊失地農民養老保障困境的制度原因分析

(一)征地補償安置制度不符合市場經濟規律

1.補償安置的標準過低?，F有的補償是一種即期性、非可持續性的補償,既沒體現土地潛在收益,又沒考慮土地對農民承擔生產資料和社會保障的雙重功能,更沒體現土地市場的供求關系。這種補償標準與飛漲的房地產價格形成了強烈反差,與國民經濟增長率極不相稱。例如按《成都市征用土地管理辦法》采取一次性貨幣補償辦法,中心城區土地被征用可獲得補償6-8萬元/人,郊縣為2-4萬元/人,中心城區勞動力可得1.8萬元,18歲以下0.6萬元,女50歲,男60歲以上為1.6萬元,補償款主要用于生活補償。按城市最低生活保障標準計算,只能維持7-8年,而且絕大多數沒有養老和醫療保險(劉家強等,2007)。

2.補償安置金額分配不明確。我國征地補償沒有明確規定集體和農民兩者之間的經濟補償分配比例,集體組織支配著土地補償費的大部分。由于集體組織最終決策權集中在少數人手中,為尋租提供了有利載體,易侵犯失地農民補償權益。據有關資料顯示,改革開放以來,政府通過征地農民的價格“剪刀差”從農民身上拿走了大約2萬億元人民幣。各個主體所占征地成本的比重大約為:政府及各部門60%-70%,農村集體25%-30%,而農民只占5%-10%,從絕對量來看,農村集體所得每畝地約為3000-30000元(張壽正,2004)。由于目前對征地補償安置補助費的分配缺乏細則,造成各地對征地安置補償費分配混亂,這也直接導致了失地農民利益受損。

(二)現行戶籍制度的不合理導致城鄉養老保障二元化

我國戶籍制度是治安戶籍和人口統計戶籍的綜合形式。現行戶籍制度更多與糧油供應、勞動就業、福利保障、義務教育等制度緊密聯系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由遷移等附屬職能,這些附屬職能逐漸成為各類保障城鄉差異的重要因素。從保障體制建設上看,城市的社會保障已經建立起涵蓋養老、醫療、工傷、社會優撫和救助,以及最低生活保障等項目的廣覆蓋、多層次的社會保障體制。但在農村,社會保障卻存在整體性的制度缺失,社會保障項目殘缺不全。以養老保障為例,目前并未完全普及開展,并且保障的內容上還存在很大的差距(孫文基,2006)。而城郊失地農民處在一個尷尬的境地,他們失去土地卻未能完全轉變成為城市居民,得不到城市居民享有的各種完善的社會保障。此外,城郊失地農民屬于農轉非人員已不是單純的農民,養老保障歸屬也很難得到一個合理的回應。

(三)土地產權制度不完備致使農民社會主體地位低下

我國法律規定,農村土地屬于農民集體所有,農民擁有使用權,這從法律上剝奪了農民對土地的處置權(劉永佶,2004)。盡管農民是鄉村地權的實際主人,但卻不是法理意義上的所有者,因此在實際征地過程中往往處于失語階層,屬于弱勢階層。他們不能根據自己的意愿來決定土地的去留,更沒有與征地單位對征收土地的補償安置費用進行定價和討價的權利。此外,農民不擁有土地所有權,就喪失了對土地處置權以及土地出讓中的增值收益權?！锻恋毓芾矸ā芬幎?農村土地依法占有變為國有后,政府成為土地所有權主體,從而享有土地出讓的增值收益。這樣土地增值收益依然與失地農民無關。因此,法律對農村土地所有權的規定,使農民失去了對土地補償費的索取權,更失去了對土地出讓金的索取權,不能享受土地增值收益,導致了在土地補償及轉型中城郊失地農民利益的雙重損失(公維才,2007)。

城郊失地農民養老保障制度建構

(一)完善征地補償機制,提升制度的替代性和績效性

現存補償標準是按照土地年均產值計量的,但若土地的價值補償僅以土地的產值為依據,就不能體現土地價值的差異,應該以土地收益為依據進行補償。土地賠償費及安置補助費的多少決定失地農民養老保障水平的高低。首先屬于公共利益征用土地應以土地市場價格為基礎,以相當補償為原則,提高征地補償和安置標準,一次性足額支付補償安置費。其次以土地的市場價格為基礎,科學合理地確定土地補償和安置補助費標準,提高失地農民的養老保障總體水平。最后必須處理和協調好農民、集體及政府之間的利益分配關系,建立科學的土地利益分配機制。

(二)改革現行戶籍制度,完善城郊失地農民養老保障體制

失地的現實只能讓城郊失地農民逐步進入城市,因此為了社會穩定發展應該改革現行的戶籍制度,取消城鄉差異,建立完善統一的城鄉養老保障制度。政策的制定者更應該建立起專門針對城郊失地農民為參保對象的險種,以失地農民自愿為前提,將所得補償金全部或大部分用于參加不同檔次的養老保險。由政府的專門社會保障機構管理,專門用于解決失地農民中的老弱病殘和生活特別困難者的最低生活保障以及養老保障(章安友,2004)。公務員之家

(三)明確農民土地財產權,保護農民各種權益

根據我國產權理論,農村集體建設用地使用權、農用地承包權和經營權都直接來自于農民集體土地所有權,應歸屬于農民集體土地產權體系中的使用權。因財產的所有權屬于物權,使用權則是由這一物權派生的“準物權”。所以,應盡快明晰農民的土地財產權,建立和完善農民承包土地所具有“占有、使用、收益、處置”的完整物權制度,切實保障農民土地財產合法權益。農民集體土地權利其實質意義上是農民集體的財產權,分割到農民自然人即為私有財產權。國家實行土地征用時,應以平等的姿態與農民對等洽談,不應再以“居高凌下”的國家意志作出征地“強制性”行為,而應充分尊重農民的土地產權,實現農民集體土地的產權價值,確保被征地農民的利益(陳彬文,2009)。

(四)構建保障機制,確保制度的操作性和持續性

政府應該更多地承擔起保障失地農民基本生活的責任。首先,中央應設立專項資金補貼失地農民養老保險。鑒于征地之后的土地收益主要由地方政府獲得,中央政府可專門設立“農地交易特別稅”,實行累進制,將高出一定水平的貨幣化的級差收益集中到國家手里,建立“國家失地農民保障金”。這部分保障金中的一部分就可作為中央補貼失地農民養老保險的資金來源。其次,地方各級政府適當提高承擔比例。征地后的收益主要集中于地方政府。地方政府應適當提高承擔比例,減輕失地農民的經濟負擔(林黎,2009)。

參考文獻:

1.徐虹,劉堯.4月1日啟動實施成都征地農轉非人員有了社保.成都日報,2004.3

2.章安友.土地征用制度創新與失地農民社會保障體系的構建.臺州論壇,2004(3)

3.陳彬文.城市化要保障失地農民權益[J].社科論壇,2005(3)

4.林黎.推進失地農民養老保險的困難分析[J].社會科學家.2009(6)