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摘要城市郊區作為一個客觀存在的、介于城市和農村之間錯綜復雜的地域綜合體，其特殊性是明顯的。研究城市郊區土地利用類型、結構、布局和動態變化，可以揭示城市邊緣區土地利用變化的規律，并為其合理開發與利用提供科學依據。以武漢市洪山區為例，基于調查的數據對其土地利用進行了分析。

關鍵詞城市郊區圈地運動土地利用對策

1引言

郊區化是指由于城市中心區的土地稀缺地價昂貴、交通堵塞擁擠、居住人口密集、環境質量惡化，致使城市中心區人口和企業、公司外遷到郊區，使城市中心區的人口增長低于郊區的現象。洪山區位于武漢市東南部，東西長47km，南北寬35km，轄區總面積501.7km2。洪山區于1949年11月建制，1986年經湖北省人民政府批準，調整為以城帶郊的城區，現轄6街、6鄉、兩鎮和5個國營漁場，有139個行政村。該區是一個由近郊區發展而成的新型帶郊城區，是武漢市邊緣區內土地利用變化最為激烈、城市化最為迅速的地區，對洪山區內土地利用進行分析，研究其土地利用類型、結構及動態變化，可以揭示武漢市邊緣區土地利用變化的規律，并為其合理開發與利用提供科學依據。

2問題的提出

一個城市的發展最明顯的標志是土地擴張，城市郊區則承受著這種劇烈的變化。近年來，我國各類建設占用耕地數量呈現不斷上升的勢頭，全國每年耕地凈減少量都在20多萬hm2以上，同時土地浪費嚴重，尤其是近年來大量出現的各種園區，圈占土地，競爭激烈，可以用“圈地運動”來描述此種情境。

“圈地運動”原指工業革命時期新興資本家為斂聚生產資料而把農民趕出土地，把土地圈起來養羊的一種活動。在中國的城市化進程中也出現了類似的情況，即在城市蔓延的過程中，盲目地將邊緣郊區的土地分割成若干個圈，購買者各占己圈，在建設利用上缺乏效率和整體布局。申報土地時計劃用于各種用途的土地被賣出后或者閑置或者浪費或者低效使用。在規劃中，地方生態與環境問題得不到充分的考慮。這嚴重地削弱了土地的價值，制約了城市化的進程和郊區的發展。在城市化的洪流中，這個被遺忘的角落——城鄉過渡帶，正在被“圈地運動”所困擾，打開這個圈，是加速城市化進程的極其重要的一環。

3城市郊區化進程中的問題解析

3．1城市蔓延引發城郊土地利用矛盾

城市郊區是各類用地矛盾的集中之地，因為城市蔓延不但占用大量的良田，使生產城市必需的原材料和農副產品的空間減少，而且工業區、住宅區往往在郊區建設，布局不合理，需要更多的能源消耗和建設投資。

3．2土地級差效益與盲目開發的不和諧

城郊是城市到農村的動態過渡帶，非農產業迅速發展以及城市擴張引起土地級差收益的變化，而此時往往由于沒有科學的土地開發利用模式和管理制度作指導，土地朝暫時級差收益較高的方向盲目開發利用，使得土地不能發揮最大經濟效益。

3．3城市化是影響郊區生態的重要因素

郊區生態是城市生態的重要組成部分，合理的郊區土地利用結構和布局是優化整個城市生態的重要因素，但城市的發展和郊區工業的繁榮，往往只考慮經濟效益而忽略了郊區土地非農開發給郊區生態帶來的影響，恣意占用耕地和不合理的非農用地使得城市污染蔓延，郊區污染增多，城市和郊區居民的生活環境同時惡化。

4案例分析：武漢市洪山區土地利用基本格局

4．1洪山區土地利用動態變化特點

洪山區1999～2003年期間，各類型土地的用地規模均有較大變化，總體上農業用地面積減少，建設用地面積增加。洪山區各類用地變化情況見附表。

根據附表土地利用變化圖可以看出，從1999～2003年5年間，洪山區耕地、園地、水域及未利用土地面積均呈現減少趨勢，且耕地和水域面積減少尤其迅速，其減少面積主要轉為林地、居民點及工礦用地和交通用地。這說明在城市郊區化迅速發展，城市向外擴建，大量占用耕地、園地、水域等土地的同時，對應的則是居民點及工礦用地、交通用地的大量擴張，中心城區向外不斷延展，部分企業也向郊區遷移。伴隨人們環境意識的部分覺醒，林地面積僅得到小幅度增加。

由此可以看出，洪山區土地利用存在的主要問題即是耕地面積不斷減少，用地矛盾突出。洪山區是武漢市蔬菜副食品的生產基地，靠近主城區的洪山鄉、青菱鄉、和平鄉，由于國家建設的需要和鄉鎮企業的興辦，使這幾個鄉的菜地面積大量被占用，菜地逐漸向九峰鄉、花山鎮地區發展。有限的土地、需求的多樣導致用地矛盾突出。

4．2土地利用變化的驅動因素

近幾年來，由于國家放開對土地的嚴格管制，部分地區對土地的利用出現重開發忽視對效益把握的問題。洪山區土地利用雖未完全呈現這種局面，但仍未擺脫輕視對土地效益的權衡的痼疾，區內各種形式的“圈地運動”對區域經濟的發展產生巨大阻礙。

（1）非農建設占用大量耕地，土地流失現象嚴重。城市郊區處在城市化前沿地帶，是農地非農流轉最集中的地區，也是城鄉土地利用競爭、土地投機行為表現最劇烈的地段。隨著郊區化的進行，人口的外遷促使房地產業快速發展，甚至出現超前發展的泡沫現象。洪山區南湖周邊近幾年房地產開發火熱，且趨向于興建高級別墅。而實際狀況是這些別墅的入住率不到20%，從而造成了大量土地的隱性閑置和浪費。

（2）土地利用粗放為經濟快速發展帶來阻力。洪山區郊區化日益顯著與土地有效利用的規劃工作相對滯后存在著較大矛盾，土地利用總體規劃與城市發展規劃在城市邊緣帶缺乏有機的銜接。在城市規模“攤大餅”式的盲目擴張中，由于土地劃撥征用制度不健全，為多征少用、早征遲用、甚至征而不用現象的產生提供了條件。根據現有統計數據可以看到，從1996～2005年10年間，洪山區共有重點建設項目75個，其中一半項目上報的占地總面積為2528.63hm2，另外38個項目無用地數據；所有項目中，除武鋼“雙一千萬”改造與擴建工程、長江三橋和北湖港區北湖油庫及碼頭三項工程在2010年完工外，其中上報建成時間的項目有24個，建設時間集中在1996~2002年間，其他50個項目均無建成時間。從項目實施情況看，到目前為止，洪山區建成項目主要集中于市中心區邊緣，而遠郊多數項目未完成或未達到先期規劃目標，土地閑置率高。

5問題與對策

城市郊區化過程中存在的“圈地運動”問題，其核心在于我國當前存在的農村和城市郊區的土地利用制度問題。這種土地制度主要存在的問題有：

（1）盲目征地，造成土地浪費嚴重。許多地方，一方面，存在大量征用后閑置的土地，如各種沒有落實投資項目的“園區”等，另一方面，一些政府領導為政績而大搞一些嚴重浪費土地的大廣場、大草地等形象工程。

（2）土地補償費過低，土地在流轉過程中，地產權益落空，或落到政府的口袋里，或落到開發商以及少數農村干部口袋里，而真正所有主體以及廣大農民的利益受到侵害。

（3）“地皮”現象嚴重，一些單位或個人將國家根據公益性用途目的劃撥的國有土地使用權非法出售，獲取高額收入。

解決好以上問題，是推動中國城市化進程的關鍵，筆者有以下建議：

第一，改革農村和郊區的土地利用制度。現行的土地制度已與城市化發展嚴重不適應。土地制度改革的根本出路在于引入市場機制，建立農村或郊區地產市場，賦予土地以商品屬性，根據城鄉社會經濟協調發展和推進農村或郊區城市化進程的要求，實行土地流轉。

第二，規范征地程序。現在不少地方不讓農民直接參與土地交易過程，違背了農民的意愿。英國的征地法規值得我們借鑒。他們的程序是：第一步決定征地是否合適，第二步決定對失去土地各方的賠償額。無論哪一步，都通知被征土地的全部所有者、占用者和租用者。

第三，嚴把土地審批關，建立健全有效的土地利用監督制度，進行審批后跟蹤調查，杜絕土地的長時間閑置浪費。

在對城市郊區土地開發與利用的過程中，應當掌握其目前利用狀況，遵循其利用特點，找到最有效最合理的方式，切忌因盲目追求經濟效益而導致土地濫用，或者因害怕對環境造成影響不敢利用郊區土地而阻礙城市的發展。

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