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一、國家對城鎮住房介紹

1998年國務院《關于進一步深化城鎮住房制度變革加快住房建立的通知》(國發[1998]23號)，明白提出中止住房實物分配，樹立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供給體系，最低收入家庭租賃由政府提供的廉租住房，中低收入家庭購置經濟適用房，其他收入高的家庭購置、租賃市場價商品房。依據當時的有關文件表述剖析，當時公共住房的保證范圍設定的目的約占城市居民的80％，分別采取租賃(廉租住房，約占城市居民的10％)和銷售(經濟適用房，約占城市居民的70％)的方式。

但理論標明，保證性住房的范圍日趨減少。以經濟適用房為例，2000年經濟適用房占住宅銷售面積的比重為23％，到2008年這一比例只要6％，絕大局部居民住房問題的處理被推向了商品房市場。但是近年來隨同著房價的飛漲，越來越多的人被排擠在市場之外，又得不到保證性住房惠澤，住房問題日趨嚴重，對調和社會的建立構成了很大的應戰。

與此同時，作為住房建立“面粉”的土地市場“地王頻出”，很多“面粉”價錢多次超越“面包”價錢，地價與房價攪在一同不時應戰政府和民眾的敏感神經，招、拍、掛的土地出讓制度因而備受詬病，并成了住房問題的焦點。

本文將分析我疆土地供給制度存在的問題及深層次緣由，并針對性地提出變革對策及完善倡議。

二、我國城市土地供給制度演進及現狀剖析

(一)城市土地供給制度演進

1978年以來，隨同著我國變革開放的不時深化，城市土地市場從無到有、從小到大，土地供給也閱歷了從無償、無限期運用到有償、有限期運用，從行政劃撥到公開出讓的過程。與此同時，土地供給的市場化水平以及價錢機制的作用不時進步，土地資源配置效率逐漸改善。

我疆土地供給制度1978年以前根本上屬于劃撥，不存在土地市場，變革開放以后，隨著經濟體制變革的深化，土地市場閱歷了萌芽啟動(1978－1987年)、初步開展(1988－1997年)和快速開展(1998年至今)三個階段，土地供給方式也從行政劃撥、協議出讓逐步演化為以市場調理為主的招標、拍賣、掛牌的土地供給制度。與此相對應，土地價值也逐漸得到表現，從無償運用、征收土地運用費開展到目前的市場競價機制。

(二)當前城市土地出讓制度特性

1．政府壟斷

我國《憲法》規則，城市的土地屬于國度一切?！锻恋貎Σ毓芾矸椒ā?疆土資發[2007]277號)規則，城市土地由市、縣人民政府疆土資源管理部門統一組織供地。因而，無論是作為城中村、城郊等集體土地一切者代表的鄉村集體經濟組織，還是實踐占有國有土地的企業單位都不能自行出讓土地，必需經過城市土地儲藏中心，“一口進一口出”地壟斷土地一級市場的供應。我國城鎮國有土地供給制度的根本程序如圖2所示。

2．價錢主導

依據《招標拍賣掛牌出讓國有土地運用權規則》(疆土資源部11號令)，商業、旅游、文娛和商品住宅等各類運營性用地，必需以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。關于契合條件的競買者，價錢是拍賣和掛牌方式中唯一決議要素，招標方式中價錢上下普通也占決議性要素。從實踐操作來看，各地政府更傾向于拍賣而不是招標。以北京為例，2009年招標出讓所占的比例僅為10％，較前幾年大幅萎縮，大有退出之勢(見圖3)。

3．制度雙軌

固然國度規則，運營性用地的出讓必需采取招標、拍賣、掛牌方式，但可謂上有政策，下有對策，很多地塊經過設置進入門檻、限制條件等躲避其他競買者，使土地招、拍、掛流于方式。

例如長沙某地塊出讓招標文件中規則“該宗土地招標出讓應優先思索‘深洽會’簽約項目，招標單位必需編制該宗用地概念性規劃初步計劃，并經區規劃分局文字認可”。北京某地塊掛牌出讓公告中規則“本次掛牌出讓宗地的競買人須為金融機構與房地產開發企業組成的結合體。金融機構注冊資本不少于50億元錢，并在結合體中絕對控股；房地產開發企業應具備房地產開發一級資質，且注冊資本不少于30億元錢。”

同時，大量的工業用地在一些中央還沿用協議方式出讓，使得土地多占、濫占、糜費嚴重，特別是在開發區用地上表現得尤為突出。另外，由于大量市政用地的非市場化應用，缺乏約束機制，中央政府為了形象工程，招致道路過寬、廣場超大、行政辦公樓超標，占用了大量珍貴的土地資源。

三、當前我國城市土地出讓制度存在的缺陷

(一)招致市場壟斷

在北京市2007－2009年出讓的非工業用地中，以規劃建筑面積計算，前10位開發商拿地范圍占全市比例高達40％以上，2007年以至接近60％(見表1－表3)。上海市2003－2008年出讓的住宅用地中，前10位開發商拿空中積占全市比例分別為28％、53％、62％、53％、86％，且呈逐年上升趨向。

招致土地市場高度集中于一些大型開發商手中的主要緣由為招、拍、掛出讓方式抬高了開發商拿地的資金門檻，一些中小開發商拿地的時機越來越少，不得不向中小城市開展，以至退出市場。以“價高者得”為準繩的土地招、拍、掛出讓制度，使得土地的搶奪成為資金雄厚的大開發商的游戲，中小開發商被排擠在土地市場之外。以北京為例，均勻每個地塊(非工業用地)的成交額從2004年的1.08億元上升到2010年的15.03億元，土地市場的資金門檻逐年顯著進步(見圖4)。

單個地塊總價的不時進步，再加上付款方式嚴厲以及拿地貸款的限制，招致有實力拿地的開發商越來越少，土地市場的資本化趨向嚴重，少數開發商對土地的寡頭壟斷位置日趨明顯，并進一步進步其日后在市場中的份額，強化房地產市場的寡頭壟斷特征(見圖5)。

(二)抬高地價，助推房價

我國現行的土地招、拍、掛制度，在很大水平上推高了土地價錢。以北京為例，2004年以來出讓的非工業用地均勻樓面地價5年間上漲了187％，土地溢價率(成交價／起始價)從2004年的11％上升到2009年的117％。

關于房價與地價之間的關系，社會各界的認識有一定的分歧，主要有三種不同的觀念：一種觀念是“本錢推進論”，以為地價是房價的決議性要素，地價的上漲推高了房價；另一種觀念是“需求拉動論”，以為對土地的需求是由對房屋需求的引致