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一、市場規制的經濟學內涵

規制(Regulation)中文也譯成“管制”,狹義上指“政府對經濟行為的管理或制約”①。廣義上,規制包含一切公權組織對私權個人或小團體的激勵和約束,有政治上的規制、法律上的規制、道德上的規制等形式。如米尼克(Mitnick,1980)指出,“規制是針對私人行為的公共行政政策,它是從公共利益出發而制定的規則”②;吉爾洪和皮爾斯(Gellhorn&Pierce,1982)認為“政府的產業規制僅僅是對眾多私人經濟力量的法律控制形式中的一種”③。一般而言,通過司法程序去實施的規制是間接規制,通過行政部門去實施的規制是直接規制。直接規制又分為經濟性規制和社會性規制,經濟性規制是針對特定行業的規制,主要指對自然壟斷和信息偏等行業,以價格規制和市場進退規制為主要手段,對企業的進入、退出、產品的價格、服務的質量以及投資、財務等方面的活動進行干預,以確保公平競爭和防止資源配置非效率;社會性規制主要是以保障勞動者和消費者利益為目的,通過制訂一定的標準去禁止或限制特定行為的規制,如為防止公害、保護環境而制定的一系列環保法規。規制可從規制的執行主體和被規制的對象來分類,前者有政府規制、法律規制、行業協會規制、集體產權組織規制、社會輿論規制等,后者包括市場規制、社會秩序規制、收入分配規制、衛生保健規制等。市場規制在廣義上指各個公權組織對市場失效采取的糾正、約束和激勵;狹義上如金澤良雄所定義,指“在市場經濟條件下,政府為了矯正或改善市場機制內在的問題而干預經濟主體活動的行為”④。即狹義上的市場規制把政府對市場的干預與法律區分開來,將規制限定于那些由行政機構執行的施加于市場的一般性法規和特殊行為。丹尼爾•史普博在此框架下,提出三種類型的市場規制:第一,直接干預市場配置機制的規制。如價格規制、產權規制及合同規則。在某些市場里,價格體系可能完全或部分由商品的行政性配置來取代,如公共企業的行政性定價;第二,通過影響消費者決策而影響市場均衡的規制。消費者的預算組合受稅收、補貼或其他轉移性支付的制約;第三,通過干擾企業決策從而影響市場均衡的規制。此類約束包括施加于產品特征(如質量、耐久性和安全等)之上的限制,對企業投入、產出或生產技術的限制導致企業產品組合方面的制約⑤。簡言之,市場規制在當前的規制經濟學理論主要指狹義上的涵義,是政府通過立法、規章和制度的執行去實施對市場的約束和激勵,規制方法以經濟性規制為主,同時配以社會性規制。

二、市場規制理論的研究進展

1970年前,經濟學對市場規制理論的研究主要集中在考察某些特殊產業的價格和進入的控制上。這些產業包括:公用事業(電力、管道運輸、通訊、交通)與金融(銀行、保險、證券)。理論研究的大部分注意力都投向規模技術遞增收益情況下的定價問題,即如何選擇能保證公用事業的資本投資有一特殊回報率的價格,以及維持成本最低化的激勵等相關問題之上。對這些研究成果的集大成者是卡恩(Kahn)教授1970年的經典教科書《規制經濟學:原理與制度》⑥。書里卡恩將公共部門和公用事業視為兩種“競爭性市場模型明顯不能描述或甚至無從描述”的經濟,認為“規制的實質是政府命令對競爭的明顯取代,作為基本的制度安排,它企圖維護良好的經濟績效。”卡恩(1970)所強調的領域主要是對壟斷的規制及費率的決定,尤其關心邊際成本定價的一般原則、長期和短期邊際成本及價格歧視等問題。自卡恩后,市場規制理論研究的對象范圍不斷擴大。謝潑德和威爾科克斯(ShepherdandWilcox,1979)把“針對工商業的公共政策”劃分為反托拉斯法、規制及公共企業三類。斯蒂格勒(1981)又將規制的范圍擴展到所有的公共一私人關系中,不僅僅包括“老式”的公用事業和反托拉斯政策,還包括對’要素市場的公共干預”,貨幣籌措及支付,以及“對商品的服務和生產、銷售或交易的公共干預”,還有法律制度。喬斯科(Joskow)和諾爾(Noll)(1981)全面總結了競爭與非競爭產業里的價格與進入的規制,以及對“質量”(環境、健康、就業安全及產品質量)的規制。他們還強調以規制的政治、行政程序為研究重點的規制的立法與官僚理論的重要性。與此同時,關于環境質量、產品安全及工作場所安全的“社會性規制”研究也自1970年后較快發展并滲透于各個產業,這些新的研究領域將市場規制研究范疇擴展到福利經濟學、公共財政學及不確定條件下的決策科學等領域⑦。整體而言,市場規制理論研究迄今已經歷了三個發展階段理論:市場規制的公共利益理論、市場規制俘獲理論和市場規制經濟理論。(一)市場規制的公共利益理論市場規制的公共利益理論認為,市場規制發生的原因是存在著市場失靈,包括自然壟斷、人為壟斷(行政壟斷)、外部性、信息不對稱等市場領域,在這些情況下,政府對市場規制具有經濟學上的合理性。這一理論把政府對市場的規制看作是政府對公共利益和公共需要的反應,它包含著這樣一個理論假設,即市場是脆弱的,如果放任自流,就會導致不公正或低效率。所以,政府規制是針對私人行為的公共行政政策,是公共利益出發而制定的規則,目的是為了防止和控制受規制的企業對價格進行壟斷或者對消費者濫用權力,具體措施包括控制進入、限定價格、確定服務條件和質量及規定在合理條件下服務所有客戶時應盡義務等;并假定在這一過程中,政府可以代表公眾對市場作出一定理性的計算,使市場規制過程符合帕累托最優原則。早期美國法院的判決也支持了這一觀點,通過市場規制來保護客戶免受私人壟斷廠商的侵害是正當的。如果從立法者的角度看,對任何行業實行的市場規制符合公共利益,那么只要立法者不是以任性或歧視的態度辦事,美國憲法就不阻止這種市場規制,而不論被規制的是公用事業還是其他行業都沒有什么區別⑧。公共利益理論得到了很多經濟學者的認可和支持,Utton、Breyer、植草益、Weidenhaum等,都把政府規制看作是對市場失靈的反應⑨。他們通過對市場失靈的分析,表明市場失靈會導致資源的誤置,認為政府應通過實施市場規制政策而采取行動以矯正這些失靈。比如,在自然壟斷情況下,為避免壟斷者限制產出并提高價格從而使公眾承受壟斷價格,政府就應實行價格市場規制。同樣,對于廠商通過合謀、控制對產業的進入而造成的人為壟斷,政府也應采用反托拉斯政策使合謀非法,并促使市場向競爭開放。再如,對于一個群體要承擔另一個群體的負外部性行為所導致的成本,政府就應該采用費稅等形式使負外部性內部化,并促使負外部性的產出降低到社會合理水平。總之,市場規制的公共利益理論主張政府規制從公共利益出發,哪里有市場失靈,就應在哪里實施相應的政府干預,以糾正在市場失靈下發生的資源配置的非效率和分配的不公正,維護社會秩序和社會穩定。由于在許多情況下公共利益理論的實證、規范分析與現實自相矛盾,市場規制的公共利益理論遭到部分經濟學家的批評

。如維斯庫茲、維納和哈瑞頓認為,市場規制發生是通過立法行動和市場規制機構來完成的,市場規制的公共利益理論則缺乏這種分析,沒有說明對社會凈福利的潛在追求是怎樣進行的。對市場規制發生的論斷并沒有進行實證檢驗,只是一種假定⑩。喬治•施蒂格勒和克萊爾•弗瑞蘭德1962年進行的一項著名的研究———1912-1937年期間對美國電力事業價格規制的效果研究表明:市場規制僅有微小的導致價格下降的效應,并不象市場規制的公共利益理論所宣稱的那樣市場規制對價格具有較大的下降作用○11。波斯納(RichardPosner,1974)指出,19世紀80年代后期的鐵路市場規制是廠商主動要求政府去做的,并開創了政府進入市場實行干預和規制的先例;歷史上地方電話和城市間通訊市場也是這樣,是廠商主動要求政府對其“混亂”的市場進行規制,實際的情況并不是自然壟斷存在或外部性問題的原因。一個似乎合理的解釋是:廠商之所以支持政府對市場實施規制,是希望通過市場規制提供穩定的在正常利潤水平之上的利益。“15年來的理論和實證研究表明,市場規制與外部經濟或不經濟以及壟斷的市場結構之間并沒有正相關性。”○12這些理論反駁,使市場規制的公共利益理論出現了“危機”。(二)市場規制俘獲理論經濟學家們回顧了自19世紀以來美國經濟的市場規制史,發現市場規制和市場失靈之間并沒有很強的相關關系。相反,從19世紀以來市場規制總是對生產廠商有利。這一現象的存在導致了市場規制俘獲理論的產生。市場規制俘獲理論認為:政府對市場規制是為了滿足產業對市場規制利益的需要而產生的(即立法者被產業所俘獲),而市場規制機構最終會被產業所控制(即執法者被產業所俘獲)。這一理論的最大貢獻者斯蒂格勒于1971年指出:“市場規制的中心任務是解釋誰是市場規制的收益者或受害者,政府對市場規制采取什么形式和政府規制對資源分配的影響。”○13施蒂格勒分析的最初前提是:強制力是政府的根本資源。某利益集團能勸說政府為其利益而運用強制力改善該集團的福利。另一前提在于各市場規制機構的行為選擇是理性的,都追求效用最大化。市場規制機構的規制供給與利益集團收入最大化行為的要求相適應,通過市場規制,規制者和利益集團均可增加其收入。施蒂格勒通過完整的研究得出了受市場規制產業并不比無市場規制產業具有更高的效率和更低的價格。1976年,佩爾茲曼(Peltzman)在對市場失靈和政府規制結果的預測,以及進而推斷政府在市場規制上的有效性等三個層次上更全面地闡述了市場規制俘獲理論。他認為無論市場規制者是否獲得利益,被規制產業的產量和價格并沒有多大的差異,其主要差別只是收入在各利益集團之間的分配○14。而威廉姆森(Williamson)則認為政府規制是在消費者與企業之間、企業與企業之間組織交易的一種方法,這種方法在不存在政府規制的情況下,讓具有不同市場力量的消費者和企業實現外部交易更為有效○15。(三)市場規制經濟理論現實的經濟現象表明:市場規制與市場失靈并沒有太強的相關性(這與市場規制的公共利益理論相沖突);市場規制也并不是一味地偏袒被規制者(與市場規制俘獲理論相沖突)。因此,有必要形成一種能夠解釋所有這些現象的理論,市場規制經濟理論由此產生。市場規制經濟理論在國家控制資源、各利益主體具有自己最大化效用理性的前提假設下,指出市場規制是因應利益集團最大化自己的收入要求而產生的。斯蒂格勒與佩爾茨曼的分析認為:其一,市場規制立法機構起著重新分配社會財富的作用;其二,立法者的行為受謀求繼續在位的動機驅動,即立法是為了最大化立法者的政治追求;其三,利益集團之間互相競爭者向立法者提供政治支持以換取對自己有利的立法。結論就是,立法總是對那些組織良好的利益集團有利(他們能夠更有效地提供政治支持),所以這些利益集團能夠從市場規制立法中受益(故愿意花費資源來取得政治支持),即市場規制立法總是對小利益集團更為有利。原因是:當某一利益集團認識到他們需要某種立法時,必定是利益集團中的每一個成員都有從中獲益的可能,而且僅僅就利益集團作為一個整體從某種市場規制立法中得到好處是不夠的,其關鍵在于要使每一個成員獲得足夠的收益,以激勵他們投入資源。在大利益集團中,搭便車現象比小利益集團更為嚴重。在小利益集團中,成員個人對利益集團的影響比較大,而且其平均獲益也會比大利益集團的成員多,所以對利益集團的認同感強,搭便車的現象也就比大利益集團要小。在斯蒂格勒和佩爾茨曼建立的市場規制模型中,立法者或者市場規制者選擇最優政策以使對自己的政治支持最大化。蓋利•貝克(GaryBecker)的市場規制模型則強調利益集團之間的競爭,由此而得出的結論是市場規制傾向于增加具有較大影響力的利益集團的福利○16。綜上所述,當代市場規制理論發展已進入研究在公權的代表———政府對私權交易的市場失靈的規制中,如何保證自身不失靈。第三階段的市場經濟規制理論已表明,競爭力強的利益集團在市場規制中總會獲得利益上的傾斜,因此,如何防止在市場規制中利益集團通過尋租和政治影響等手段獲得市場規制中的經濟租金,將是下階段市場規制理論研究的著力點。