導(dǎo)語：議村級財務(wù)監(jiān)管模式的變遷一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

現(xiàn)階段財務(wù)管理是我國村務(wù)管理的主要內(nèi)容。村級財務(wù)監(jiān)管效率及其組織、制度安排是我國村務(wù)管理中極具增長潛力的一項價值工程。近十多年來，走在前列的我國部分省的農(nóng)村地區(qū)進行了一系列與村級財務(wù)緊密聯(lián)系的村務(wù)監(jiān)管組織與制度變革。本文在回顧村務(wù)管理研究現(xiàn)狀和總結(jié)我國村級財務(wù)管理歷史沿革的基礎(chǔ)上，以財務(wù)學(xué)、制度變遷理論為主要分析工具，對村務(wù)（財務(wù)）監(jiān)管模式的變遷進行了分析，最后得出分析結(jié)論。

一、引言

現(xiàn)階段，我國的村務(wù)監(jiān)管是以村集體資產(chǎn)為主要內(nèi)容的財務(wù)性監(jiān)管。現(xiàn)行村務(wù)監(jiān)管的價值較大程度上取決于村級財務(wù)的監(jiān)管價值。和諧與小康農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主”都有賴于村級財務(wù)的監(jiān)管成效。本文所提及的模式是指一個系統(tǒng)運行所需的各組成要素間相互聯(lián)系的方法方式、作用機理、制度安排、工作機構(gòu)與人員配置的總和。鑒此，本文提及的村級財務(wù)監(jiān)管模式是指確保村集體財務(wù)監(jiān)督與管理工作所需的組織機構(gòu)、制度安排、運作機理、設(shè)施與人員配置。

村級財務(wù)作為村集體經(jīng)濟組織的“大管家”，其對“三農(nóng)”的影響層面與深度都是巨大的。如今，農(nóng)村干群關(guān)系、村集體資產(chǎn)的管理矛盾、村民上訪事件的背后都牽涉到村級財務(wù)問題。就現(xiàn)實考察，現(xiàn)階段村務(wù)管理是以財務(wù)管理為主要價值取向的，村務(wù)管理的政治、經(jīng)濟與社會價值的一個重要源泉是財務(wù)監(jiān)管。村級財務(wù)監(jiān)管模式是一個多因素組合的完整系統(tǒng)，這個系統(tǒng)的對外貢獻主要由它自身的產(chǎn)出價值來體現(xiàn)。因此，從這個角度看，村級財務(wù)監(jiān)管模式自身就是一個多元組合的價值工程，是現(xiàn)階段與今后一段時期村務(wù)管理中最具價值增長潛力的一極。

現(xiàn)今及以后相當(dāng)長的一段時期，我國農(nóng)村將處于建設(shè)社會主義新農(nóng)村、根本性解決“三農(nóng)”問題的新時代。可以說，我國農(nóng)村正處于一場新的偉大變革時期。這場變革的愿望源自民間“農(nóng)民困難、農(nóng)業(yè)低效、農(nóng)村落后”的“三農(nóng)”困境，其推動力源于倡導(dǎo)全面小康與和諧社會建設(shè)的執(zhí)政黨和人民政府。

梳理當(dāng)今農(nóng)村存在的諸多矛盾，抓住基礎(chǔ)性、全局性、根本性的問題先行突破，就可以抓住解決問題的切入點或關(guān)鍵點。所謂“突破一點，解決一片。”那么解決“三農(nóng)”問題的一個可能切入點在哪里？經(jīng)過近些年對農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)村財務(wù)、農(nóng)村基層政治組織建設(shè)狀況的觀察發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、和諧農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村干群關(guān)系取向、農(nóng)民上訪意愿表達等事件的背后都與農(nóng)村財務(wù)有著深層聯(lián)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財務(wù)監(jiān)管失序和低效是產(chǎn)生現(xiàn)今農(nóng)村諸多問題的一個癥結(jié)。財務(wù)問題是如今農(nóng)村矛盾的重點、農(nóng)民上訪的熱點和干群關(guān)系的焦點。而農(nóng)村財務(wù)管理的效性取決于農(nóng)村財務(wù)監(jiān)管模式的效性。鑒于此，可以得出結(jié)論：農(nóng)村財務(wù)監(jiān)管模式問題是現(xiàn)階段我國農(nóng)村的一個基礎(chǔ)性、全局性、關(guān)鍵性問題。

二、村務(wù)（財務(wù)）監(jiān)管模式變遷及比較分析

（一）村務(wù)（財務(wù)）監(jiān)管模式的漸進式變遷路徑

梳理解放以來我國村務(wù)與財務(wù)監(jiān)管組織與制度的變遷脈絡(luò)，我們發(fā)現(xiàn)，我國的村務(wù)（財務(wù)）監(jiān)管模式基本上是與黨和政府對農(nóng)村的方針政策、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展階段以及農(nóng)民群體的民主參與意識覺醒度有著密切聯(lián)系的。基本上呈現(xiàn)出從帶著深刻行政計劃烙印的模式向自主、開放、民主的監(jiān)管模式，從單一的政黨主導(dǎo)監(jiān)管到黨、政、民多維監(jiān)管，從行政附屬的、停留于法規(guī)文本的形式性監(jiān)管到組織化、制度化、獨立的實質(zhì)性監(jiān)督的演變路徑。歸納起來大致可分為以下演變階段：

1、從20世紀50年代建立的村級財務(wù)集體化社隊管理，到60年代初的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”管理模式。

2、從20世紀70年代末80年代初期家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立、村大隊與生產(chǎn)小隊消亡后的村級財務(wù)“空殼期”，到80年代中后期家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革完成、《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》出臺之后的村委會主導(dǎo)下的村級財務(wù)管理體制。

3、從20世紀90年代鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展時期的村企合作共管，到20世紀末期的村賬鄉(xiāng)代管、會計集中辦公和會計監(jiān)理制。

4、從21世紀初葉的會計制、會計委派制，到今天新農(nóng)村建設(shè)時期涌現(xiàn)的村務(wù)（財務(wù)）監(jiān)督委員會、村務(wù)管理典章制、村務(wù)（財務(wù)）決策聽證制、村務(wù)（財務(wù)）民主議事會和村干部民事賠償制。

從政治與經(jīng)濟的另一個側(cè)面考察，解放以來我國的村級財務(wù)監(jiān)管模式經(jīng)歷了：從強調(diào)行政命令主導(dǎo)下的計劃性與集體性管理，過渡到生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)型期的財務(wù)監(jiān)管中斷，再到與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緊密聯(lián)系的鄉(xiāng)村企業(yè)參與，最后到專門的代表民意、表達民主的財務(wù)監(jiān)管組織制度出現(xiàn)。一句話，我國村務(wù)與財務(wù)監(jiān)管模式在半個世紀中經(jīng)歷了由行政主導(dǎo)型向民主型的漸進式演變。

（二）現(xiàn)行村務(wù)（財務(wù)）監(jiān)管模式及其比較

綜上可知，現(xiàn)行的村務(wù)（財務(wù)）監(jiān)管模式是從過去的監(jiān)管組織制度發(fā)展沿革而來的，是隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)村資產(chǎn)規(guī)模的擴大、村民財務(wù)監(jiān)管意識的增強和國家與地方村務(wù)（財務(wù)）監(jiān)管法律文件的相繼出臺，在全國特別是浙江那些富有“浙江精神”特質(zhì)的農(nóng)村地區(qū)涌現(xiàn)出的富有創(chuàng)新性的村務(wù)（財務(wù)）監(jiān)管組織與制度安排。這些新生的村務(wù)監(jiān)管模式對于和諧農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、新農(nóng)村目標實現(xiàn)和農(nóng)村小康建設(shè)起到了巨大的推進作用。下文以浙江為例，對現(xiàn)行一些村務(wù)（財務(wù)）監(jiān)管典型模式進行分析與比較。

1、村干部過錯行為民事賠償制——財務(wù)違法成本屏障。以往，村民對一些村干部在財務(wù)管理方面存在的問題頻頻上訪。由于村委會的自治性質(zhì)，其成員職務(wù)行為造成的集體經(jīng)濟損失，最嚴厲的處罰不過免職，啟動司法救濟程序往往缺乏法律依據(jù)。基于這種情形，我國部分鄉(xiāng)村通過制定《村民自治章程》、《村財務(wù)管理制度》等制度文本，規(guī)定村委會及其成員在村集體資產(chǎn)使用與處置、建設(shè)資金的籌集與使用、土地征用款的分配與使用等村務(wù)的決策與執(zhí)行過程中存在主觀過錯，造成集體經(jīng)濟損失的，將以責(zé)任人的財產(chǎn)予以民事賠償。這些規(guī)定以簽訂承諾協(xié)議形式固定下來，對過錯賠償?shù)恼J定、裁量與處罰進行界定。實踐表明，在以協(xié)議形式建立了“村干部過錯行為民事賠償制”后，村級財務(wù)管理獲得了經(jīng)濟與社會雙重的優(yōu)良績效。

2、村民主議事制度——“股東會”失靈情況下的財務(wù)監(jiān)管權(quán)力救濟。村民主議事制度內(nèi)核是由群眾提出村務(wù)及財務(wù)的熱點、難點問題，然后召開由村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民代表參加的村民主議事會議進行表決，從中形成代表多數(shù)民意的決議，最后在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督和推動下付諸實施。議事的內(nèi)容包括：村財務(wù)收支和集體資金的安排使用等村務(wù)（財務(wù)）重大問題。民主議事制發(fā)揮了村民、村民代表以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委決策與執(zhí)行的雙重監(jiān)督。議論事件具有代表性，議題源于“民意”，決策動用“民智”，實現(xiàn)了過程監(jiān)督，但民主議事會組織工作的財務(wù)成本較高。在村務(wù)（財務(wù)）治理結(jié)構(gòu)中，村民會議或村民代表會議擔(dān)任著類似于“股東會”的職能，是村治中的最高權(quán)力機關(guān)。而村委會具有“董事會”性質(zhì)，執(zhí)行“股東會”決議，只對“股東會”負責(zé)。村民以村集體資產(chǎn)所有者的身份參與決策、管理與監(jiān)督。民主議事制得以施行并取得成效，主要原因是在“股東會”不能正常發(fā)揮村務(wù)決策與監(jiān)督職能時，一種凌駕于“股東會”之上的權(quán)力集團——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，越過“股東會”，對村委會實施了控制與監(jiān)督。實質(zhì)是一種“股東會”失靈狀態(tài)下的財務(wù)權(quán)力救濟。

3、村級財務(wù)會計委托制——分離式財務(wù)監(jiān)管模式。20世紀90年代以來，浙江省與山東、甘肅、遼寧等省份相繼在保證“四個不變”（所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)）與“五個統(tǒng)一”（統(tǒng)一財務(wù)制度、統(tǒng)一票據(jù)、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一公開）的前提下采取了村級會計鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度。村級會計委托制以村經(jīng)濟合作社或村集體經(jīng)濟組織為委托人，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計服務(wù)中心為受托人，經(jīng)村民會議或村民代表會議同意，簽訂財務(wù)會計契約，其實質(zhì)是一種通過財務(wù)業(yè)務(wù)取得財務(wù)監(jiān)督效能的監(jiān)管形式，是一種異地的、與財務(wù)活動主體單位分離的監(jiān)管模式。實踐證明，實行村級會計委托制是規(guī)范村級財務(wù)管理的治本之策，是提高村務(wù)財務(wù)公開水平的有效載體，也是改善農(nóng)村黨群干群關(guān)系的重要舉措。實行村級會計委托制，對于推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，維護農(nóng)村集體和廣大群眾利益，從源頭控制財務(wù)違法行為，控制村集體的非生產(chǎn)性開支都具有重大作用。

4、村務(wù)監(jiān)督委員會——村級財務(wù)的“監(jiān)事會”。村務(wù)監(jiān)督委員會對全體村民或村民代表會議負責(zé)，按《村務(wù)監(jiān)督制度》，在村集體資產(chǎn)管理、集體土地征用費分配與使用、集體項目收益和分配等方面對村委會工作實施監(jiān)督。現(xiàn)實中，我國的許多農(nóng)村民主理財小組由村委會主任或其成員擔(dān)任組長，民主理財小組實際成了村委會轄下的一個分支機構(gòu)。所謂的村務(wù)與財務(wù)監(jiān)督，實質(zhì)是“自己”監(jiān)督“自己”，沒有形成決策-執(zhí)行-監(jiān)督三維權(quán)力制衡的回路系統(tǒng)。《村務(wù)監(jiān)督制度》規(guī)定，村監(jiān)會可對村委會不按村務(wù)管理制度規(guī)定做出的決定提出廢止建議；根據(jù)多數(shù)村民和村民代表意見，可對不稱職的村委會成員提出罷免意見，依法啟動罷免程序；可根據(jù)多數(shù)村民和村民代表的意見，建議村委會進行聽證，村委會拒絕聽證的，監(jiān)委會有權(quán)向街道辦事處或上級主管部門反映申請救濟。村監(jiān)委會作為村兩委之外與村委并列的權(quán)力組織，脫離了與村委間的財權(quán)、人事權(quán)力依附，從而保證了對村委村務(wù)與財務(wù)的有效監(jiān)督。監(jiān)委會的功能類似于財務(wù)管理體制中的監(jiān)事會。監(jiān)事會是對執(zhí)行機構(gòu)的財務(wù)決策與目標實施情況進行控制、評價、建議的組織。監(jiān)委會權(quán)力公授，從而保證了監(jiān)委會不受制于村兩委而獨立行權(quán)，完成了我國現(xiàn)行村治權(quán)力結(jié)構(gòu)安排中的一次偉大創(chuàng)新。

三、基本結(jié)論

第一，從農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展階段性與趨向性判斷，在現(xiàn)階段以及今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國村務(wù)管理都將以村級集體資產(chǎn)的財務(wù)管理為主要內(nèi)容的。村級財務(wù)管理已成為村務(wù)管理的一

個重要價值取向，村務(wù)管理的政治、經(jīng)濟與社會價值主要取決于村務(wù)（財務(wù)）監(jiān)管模式的運作價值。村級財務(wù)監(jiān)管模式因此成了村務(wù)管理的一項價值工程，成為村務(wù)管理中最具價值增長潛力的一極。

第二，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、村級集體積累的日益增長、新農(nóng)村建設(shè)步伐的推進和農(nóng)民民主參政意識的覺醒，在城鎮(zhèn)郊區(qū)、農(nóng)村工業(yè)化先行區(qū)、農(nóng)村城市化區(qū)域和經(jīng)濟較發(fā)達村莊當(dāng)中，農(nóng)村財務(wù)監(jiān)管的政治、經(jīng)濟與社會價值越來越顯著，農(nóng)村財務(wù)及其監(jiān)管體制創(chuàng)新已上升為我國農(nóng)村的一個基礎(chǔ)性、全局性、關(guān)鍵性問題。

第三，現(xiàn)今在我國出現(xiàn)的一些村務(wù)（村財務(wù)）民主監(jiān)督組織與制度安排主要是在各級政府特別是縣紀委、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動、主導(dǎo)下催生的。這表明當(dāng)前的農(nóng)村基層組織建設(shè)離不開政府的有效、適時組織與引導(dǎo)（但不是越位包辦），政府重視就能見成效。但必須尊重“民意”，汲得“民智”，贏得“民心”。

第四，對農(nóng)村集體積累不多的行政村，在集體經(jīng)濟相對比較窮困的村莊，村民對財務(wù)管理、監(jiān)管模式變革的愿望并不強烈，而這樣的村莊占到了70%-80%。在這種類型的村莊中，更需要村以上政府力量的介入，確保村新農(nóng)村建設(shè)工程、農(nóng)村公共品投資、脫貧項目、村莊與農(nóng)田改造工程等財務(wù)監(jiān)管具有效率。

第五，全國各省份的村務(wù)（財務(wù)）監(jiān)管法制建設(shè)，必須經(jīng)歷從粗略到精細，從組織缺乏到組織保障、從民主與公開到與委派，實現(xiàn)了從屬地監(jiān)管向異地監(jiān)管、從村委會控制下的被動監(jiān)管向鄉(xiāng)以上政府主導(dǎo)下的主動監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。

第六，解放以來我國的村級財務(wù)監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了八個演變階段，在半個世紀中我國村務(wù)與財務(wù)監(jiān)管體制實現(xiàn)了由行政主導(dǎo)型向民主型的漸進式演變。

第七，全國特別是江浙卓見成效的村務(wù)與村財務(wù)監(jiān)管實踐，大多是通過創(chuàng)新村規(guī)典章和監(jiān)管組織形式出現(xiàn)的，但這種實踐在國家涉農(nóng)法規(guī)中缺乏相應(yīng)的法律支持。建議修訂《村民委員會組織法》，在村級治理結(jié)構(gòu)安排中新增村務(wù)監(jiān)管組織，并賦予其與村兩委等同的法律地位。