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論文關(guān)鍵詞：地方政府債券宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

論文內(nèi)容摘要：我國地方政府債券的發(fā)行有利于地方政府開辟融資渠道，但又可能引發(fā)通貨膨脹、證券金融市場(chǎng)波動(dòng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、地區(qū)發(fā)展不平衡等宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的法律制度缺失、政府機(jī)關(guān)縱橫向權(quán)力配置不當(dāng)、公眾參與宏觀調(diào)控過程的渠道不暢是造成宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)的主要因素。為此，文章認(rèn)為要制定宏觀調(diào)控法、地方政府債券法以及完善配套制度；采取行政內(nèi)部分權(quán)、行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制等行政自制措施；要建立政府信用社會(huì)評(píng)價(jià)和公眾參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，來防范風(fēng)險(xiǎn)。

我國地方政府債券面臨的宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)

為了應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)，擴(kuò)內(nèi)需保增長，我國中央政府2009年和2010年相繼決定由財(cái)政部分別地方政府債券2000億元，列入省級(jí)預(yù)算管理。我國地方政府債券的發(fā)行，無疑有利于地方政府開辟融資渠道，具有重大的經(jīng)濟(jì)意義，然而，發(fā)行地方政府債券是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，特別是在制度沒有改變的條件下它將面臨著潛在的宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，這種宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：

（一）通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債券的發(fā)行意味著投資規(guī)模的擴(kuò)大，投資規(guī)模的擴(kuò)大加速了資金流動(dòng)，貨幣流動(dòng)性的提升與增大貨幣發(fā)行量一樣，都會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹。而通貨膨脹的發(fā)生，將進(jìn)一步削弱民眾生活水準(zhǔn)，給投資和消費(fèi)帶來不確定性。

（二）證券金融市場(chǎng)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債券將會(huì)從其它證券市場(chǎng)吸引資金，直接導(dǎo)致這些證券市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)。與此同時(shí)，地方政府與金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系尚未厘清，實(shí)際中政府強(qiáng)令銀行貸款或強(qiáng)令銀行提供擔(dān)保的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。發(fā)債之后，地方政府可能將進(jìn)一步加劇這種關(guān)系。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的風(fēng)險(xiǎn)

在沒有賦予地方政府發(fā)債權(quán)時(shí)，地方政府就設(shè)法通過集資、迫使銀行貸款等手段為項(xiàng)目融資，從而造成全國各地嚴(yán)重的亂上項(xiàng)目、重復(fù)建設(shè)的情況。如果允許地方政府發(fā)債，在地方政府職能沒有完全轉(zhuǎn)換的情況下，亂上項(xiàng)目、重復(fù)建設(shè)可能將會(huì)變得更嚴(yán)重。

（四）地區(qū)發(fā)展不平衡的風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政信用狀況相對(duì)于內(nèi)陸地區(qū)要好得多，發(fā)達(dá)地區(qū)更容易獲得發(fā)行資格。在都有資格發(fā)行時(shí)，更好的財(cái)政信用狀況會(huì)吸引不發(fā)達(dá)地區(qū)的資金流向發(fā)達(dá)地區(qū)。而且越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)行債券的限制條件，諸如發(fā)債規(guī)模、信用評(píng)級(jí)、中介服務(wù)、債務(wù)管理等方面與發(fā)達(dá)地區(qū)都存在明顯差距，這很容易導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”，進(jìn)一步拉大區(qū)域發(fā)展差距。

地方政府債券宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

地方政府債券之所以會(huì)面臨這些風(fēng)險(xiǎn)，主要是因?yàn)橐韵乱蛩厮鶎?dǎo)致：

（一）應(yīng)對(duì)宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)的法律制度缺失

宏觀調(diào)控是一個(gè)復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)，與此相適應(yīng)，政府宏觀調(diào)控是一個(gè)由調(diào)控目標(biāo)、內(nèi)容、手段、程序等組合而成的復(fù)雜系統(tǒng)，不僅要求有宏觀上的整體性立法，而且要求有圍繞調(diào)控目標(biāo)而互相協(xié)調(diào)配合的具體法律制度。但是目前不僅宏觀調(diào)控總體法缺失，而且具體的財(cái)政、金融、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)政策等法律法規(guī)也不健全。比如，目前規(guī)范地方政府債券發(fā)行條件的只有財(cái)政部制訂的《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，法律位階低且不完善；區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性規(guī)定多，而具法律約束力的立法少。此外，《地方政府債券法》尚未出臺(tái)，不僅地方政府債券本身制度需要加以制定，而且它與國債、證券之間的關(guān)系也有待厘清。

（二）政府機(jī)關(guān)縱向和橫向權(quán)力配置不當(dāng)

從縱向來看，對(duì)地方政府債券宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)的宏觀調(diào)控權(quán)到底歸屬于中央政府還是地方政府，目前理論與實(shí)務(wù)界的觀點(diǎn)不盡一致。有學(xué)者認(rèn)為，宏觀調(diào)控是一個(gè)包括中央政府調(diào)控和地方政府實(shí)施調(diào)控與分享宏觀調(diào)控主體的多層次的宏觀調(diào)控體系。但更多的學(xué)者認(rèn)為，宏觀調(diào)控僅是中央政府的職能，唯有中央政府才有可能反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的總體要求，并具備制定克服總量失衡，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的制度及政策的能力。而宏觀調(diào)控配置不明或配置不當(dāng)，則無疑會(huì)影響地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)控能力，甚至影響國家利益和社會(huì)公共利益。從橫向來看，我國行政系統(tǒng)內(nèi)部存在著職能部門權(quán)力過于集中的弊病，各部門往往同時(shí)具備決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，自定規(guī)則、自己執(zhí)行、自我監(jiān)督，政府領(lǐng)導(dǎo)往往放大手中權(quán)力，不顧財(cái)力實(shí)際發(fā)行地方政府債券。

（三）公眾參與宏觀調(diào)控過程的渠道不暢

當(dāng)前中央政府地方政府債券中，地方政府債券能否發(fā)行、何時(shí)發(fā)行、發(fā)行多少，由中央財(cái)政機(jī)關(guān)和省級(jí)政府部門協(xié)商確定，公眾作為納稅人沒有廣泛參與到宏觀調(diào)控決策中，更無法表達(dá)債券發(fā)行可能出現(xiàn)的宏觀風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)。由于受現(xiàn)行政績考評(píng)制度的影響，地方政府領(lǐng)導(dǎo)往往在任內(nèi)大搞“形象工程”、“政績工程”，而爭取發(fā)行地方政府債券無疑為這些工程開辟了資金籌措道路。在公眾參與渠道不暢的情況下，地方政府債券發(fā)行結(jié)果成為政府自我決定的不正常局面。由于公眾參與地方政府債券宏觀風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和政府信用評(píng)價(jià)機(jī)制的缺失，公眾在目前尚無有效渠道表達(dá)意見和進(jìn)行有效監(jiān)督。

地方政府債券宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的構(gòu)建

（一）完善宏觀調(diào)控立法，提供風(fēng)險(xiǎn)防范的制度保障

一是制定《宏觀調(diào)控法》和《地方政府債券法》。從理論上說，宏觀調(diào)控法處于當(dāng)代經(jīng)濟(jì)法的核心地位，但我國法制建設(shè)卻不健全，需要對(duì)宏觀調(diào)控的主體、行為、程序、救濟(jì)等制度要素進(jìn)行構(gòu)建。對(duì)于地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)而言，最重要的是完善宏觀調(diào)控主體制度。由于地方政府缺乏相應(yīng)的信息條件，加上自身利益結(jié)構(gòu)和導(dǎo)向的局限，地方政府一般而言不適合做宏觀調(diào)控的主體，而應(yīng)由中央政府來擔(dān)任。與此同時(shí)，為了規(guī)制宏觀調(diào)控權(quán)的可能侵犯性，需要建立健全糾偏制度、補(bǔ)償制度、責(zé)任追究制度和救濟(jì)制度。此外，最近若干年內(nèi)要制定《地方政府債券法》，明確規(guī)定地方政府債券發(fā)行的主體、條件、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、規(guī)模、資金使用、償還方法、法律責(zé)任等內(nèi)容，將宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等事項(xiàng)納入法治化軌道。

二是完善應(yīng)對(duì)宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)的配套制度。首先是要完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)法。發(fā)行地方政府債券，應(yīng)當(dāng)同步完善我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)法，對(duì)一定時(shí)期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法律化，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的長期政策規(guī)定，對(duì)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)保護(hù)和扶植的規(guī)定以及對(duì)衰退產(chǎn)業(yè)的調(diào)整、援助規(guī)定等。應(yīng)當(dāng)把符合國家的產(chǎn)業(yè)政策作為地方政府債券的重要發(fā)行條件之一。其次是要制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展法。為了優(yōu)化我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，防范宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)，我國應(yīng)當(dāng)完善與《地方政府債券法》相配套的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃、財(cái)政、金融制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政傾斜，并借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展法律制度。三是要實(shí)施幣值穩(wěn)定的貨幣政策，將物價(jià)的增長控制在國民經(jīng)濟(jì)和居民收入能夠承受的限度之內(nèi)。要對(duì)地方政府債券與國債、證券的關(guān)系進(jìn)行法治化處理，從制度上防范地債可能引發(fā)的證券金融市場(chǎng)紊亂風(fēng)險(xiǎn)。

（二）采取行政自制措施，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)防范的自我防線

所謂行政自制，是行政系統(tǒng)或者行政主體對(duì)自身違法或不當(dāng)行為的自我控制，包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯(cuò)等一系列內(nèi)設(shè)機(jī)制。我們不僅要從立法和司法對(duì)地方政府債券的宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，而且要從行政機(jī)關(guān)自身對(duì)其發(fā)債有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行內(nèi)在的積極的自我控制。

一方面，要實(shí)現(xiàn)行政內(nèi)部分權(quán)機(jī)制。行政內(nèi)部分權(quán)是指政府部門為防止行政權(quán)過于集中而引發(fā)的專斷，主動(dòng)地將權(quán)力進(jìn)行劃分和分立，并通過行政權(quán)之間配置來防止違法或不當(dāng)行為，更好地實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。為了避免發(fā)行地方政府債券中的宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)，我國各級(jí)政府特別是今后地方政府真正成為地方政府債券之后，需要通過行政內(nèi)部分權(quán)將地方政府債券政策的制定與執(zhí)行部門、評(píng)估部門相分離，特別是要讓評(píng)估部門能夠相對(duì)獨(dú)立地從事評(píng)估活動(dòng)并得出真實(shí)的結(jié)論，防止不符合發(fā)行條件的地方政府債券的發(fā)行。

另一方面，完善行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。作為一種自我糾錯(cuò)制度，行政內(nèi)部監(jiān)督是指“在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)，負(fù)有行政監(jiān)督職能的行政機(jī)關(guān)監(jiān)督其他行政機(jī)關(guān)是否依法行使職權(quán)的一種監(jiān)督制度體系”。就地方政府發(fā)行債券而言，要完善以下三項(xiàng)制度：一是行政備案機(jī)制。由于地方政府債券的發(fā)行涉及面廣，具有重大影響，易發(fā)宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)，因而當(dāng)?shù)胤秸嬲蔀榈貍闹黧w之后，應(yīng)該將發(fā)行債券的基本情況上報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)備案，以便上級(jí)政府能從全局考慮并及時(shí)糾正錯(cuò)誤的發(fā)債行為。二是報(bào)告與檢查機(jī)制。地方政府應(yīng)提交發(fā)債的工作報(bào)告，并接受上級(jí)政府機(jī)關(guān)的檢查和評(píng)議。三是行政監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制。由財(cái)政部門、證券會(huì)、人民銀行等多個(gè)上級(jí)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)在地方政府債券監(jiān)督中協(xié)調(diào)職能、相互配合，制止和糾正違反和不當(dāng)行為。

（三）構(gòu)建社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，為風(fēng)險(xiǎn)防范打下社會(huì)基礎(chǔ)

一是建立政府信用社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制。政府信用越高，地方政府債券及時(shí)償還本息的概率越高，也就越能如期履行義務(wù)。而地方政府的信用到底如何，不能由該地方政府自身甚至上級(jí)政府說了算，而應(yīng)該由專業(yè)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來評(píng)判。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)最大的優(yōu)勢(shì)就是能夠利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)搜集、整理、分析地方政府的財(cái)務(wù)及資信狀況，向社會(huì)和投資者提供與債券發(fā)行有關(guān)的信息，進(jìn)行嚴(yán)格的動(dòng)態(tài)審查和監(jiān)測(cè)，對(duì)發(fā)債項(xiàng)目的收益、債券償還能力以及付息的意愿程度進(jìn)行嚴(yán)格審核，從而有效防止地方政府可能出現(xiàn)的宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)。

二是實(shí)行公眾參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中，不僅廣大公眾能提出意見，而且政府應(yīng)真正將公眾意見納入到評(píng)估全過程。其主要步驟包括：一是確定所要評(píng)估的具體宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)。決定哪項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)將被評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的第一步，公民在決定評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)時(shí)具有平等的發(fā)言權(quán)。二是陳述宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目的。只有清楚表明具體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目的，廣大公眾才能評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。三是選擇宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。四是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)受到公民持續(xù)地監(jiān)督。系統(tǒng)地、連續(xù)地監(jiān)督為公民提供了追蹤風(fēng)險(xiǎn)并采取糾正措施的機(jī)會(huì)。五是公開評(píng)估報(bào)告。一個(gè)良好的宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)公開化，定期報(bào)告評(píng)估結(jié)果，而且公民、新聞媒體和其他政府監(jiān)督部門有權(quán)得到報(bào)告。公眾參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的建立，將為地方政府債券宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)的防范打下廣闊的社會(huì)基礎(chǔ)。

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