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摘要：智利養老金改革已經經歷了26年，作為較早進行私營化的養老金制度，曾經一度受到肯定和推崇。目前第一批進入這些養老金計劃的受益人已經進入支付階段，但是產生了一些引起爭議的問題，引起一定范圍內的關注。本文考察智利養老金目前的狀況，以及對該體系的一些爭議和觀點，為我國養老金體制改革，特別是企業年金市場發展提供借鑒。

關鍵詞：養老金；智利；改革

智利養老金改革已經經歷了26年，作為較早進行私營化的養老金制度，曾經一度受到肯定和推崇。目前第一批進入這些養老金計劃的受益人已經進入支付階段，但是產生了一些引起爭議的問題，引起一定范圍內的關注。本文考察智利養老金目前的狀況，以及對該體系的一些爭議和觀點，為我國養老金體制改革，特別是企業年金市場發展提供借鑒。

一、智利養老金改革的回顧

智利于1924年建立包括疾病、養老和傷殘保險在內的職工保險金制度，對私營企業和公營部門全體職工提供社會保障，1952年正式采用現收現付模式，即由政府建立的社會保障機構按職工工資的一定比例收繳保險費，然后統籌支付保險金。這套體系在一段時期運作后，暴露出逃避繳費現象嚴重、支付負擔沉重、管理費用高和財政補貼成本大等弊端。

1980年，智利建立了以個人資本化為基礎、由私人營利機構管理、以國內勞動者為對象的新養老金制度。該制度的特征主要體現在：（1）實行個人賬戶積累模式，每個投保員工把每月工資收入的10%存入個人資本積累賬戶，同時投入投資運營，繳費資金和投資收益逐月積累；（2）由盈利性私營機構管理，養老金由民營的養老金管理機構（AFPs）負責管理和運營，AFPs需要維持一定數量的投保人和相對應的資本金（最低限額約為12萬美元），并從自有資金中提取養老基金1%的法定準備金，與養老基金捆在一起從事經營。投保人向管理公司繳納約為工資3%的管理費用，其中管理公司用約占工資0.7%的部分為投保人向保險公司購買傷殘保險，其余部分在彌補營運成本后即為管理公司的利潤；（3）政府對管理公司進行嚴格監管，成立養老金管理公司總監署（SAFP）來管理各公司的運營狀況，同時政府規定了養老基金投資的限額，即用于購買政府債券的上限是45%，企業債券和股票的上限是40%。此外SAFP還會同銀行與非銀行金融機構總監署、證監委等機構設立風險鑒定委員會（RRC），由其按月各種金融工具的風險評級，只允許養老金基金購買風險等級低的金融商品。

這套體制的改革和推廣促成了智利養老金市場初期的迅速發展。從1981年到1995年間，全國養老基金的平均回報率扣除通脹因素后達到13.3%，養老基金從1981年的3億美元發展到1995年的256億美元，占全國當年GDP的40%之多。AFPs之間的激烈競爭也使得其管理效率提高，管理成本得到控制，創造了較高的利潤，在最初的14年間，平均利潤超過13%，1995年上半年，AFPs盈利0.46億美元，平均利潤超過14%。養老金市場的發展也大幅提高了儲蓄率，由1981年的15%上升到改革后得25%，養老金增加是一個重要因素，養老基金的增加占智利國內生產總值中用于儲蓄部分的30%左右，高儲蓄率推動了經濟迅速發展，擴大了資本市場的規模和加快了投融資工具的創新，從而使智利成為近年來拉丁美洲經濟增長最快的國家。

總之，在智利養老金改革的初期，在由政府經營的養老金制度改為由私人經營管理的、社會性的養老金儲蓄賬戶制度過程中取得了較好的成效，受到廣泛的肯定。

二、智利養老金改革的進展和爭論

智利養老金體系在最初運行的階段顯示出良好的活力，但是在最近一段時期，隨著第一批改革后參與養老金體系的員工開始領取養老金，人們發現并沒有獲得預想的效果，一些原先生活舒適的員工卻陷入了困境。據智利政府測算，目前65歲以上的退休員工中仍有17%多的員工因為沒有足夠的養老金而還在工作。《紐約時報》認為，在智利養老金私營化之后的25年運作，多數員工無法獲得AFP所承諾的收益支付，由于高昂的管理費用等其他因素，甚至其退休后的替代率不及舊的養老金體系；很多低收入的員工的繳費水平甚至無法使其保證每月140美元的最低收入；其他的包括地下經濟參與者、自雇傭者以及季節性雇傭者，仍被排除在養老金體系之外；政府則需要繼續投入大量的財力來彌補養老積累不足而產生的缺口。這一現象引起了很多的爭議，包括對智利養老金體系的批評，如在可選性國家經濟研究中心（CenterforAlternativeNationalEconomicStudies，CENDA）2004年1月的報告指出，經過四分之一世紀的實驗，結果很令人失望，“系統完全沒有發揮作用”，似乎“每一個人”——包括政府、AFP管理人、商業聯合會（tradeunion）、智囊庫（think-tank），甚至是世界銀行在內——都認為這套改革完全失敗了。至少一半的雇員目前無法獲得原先來政府承諾的110美元/月的保障資金，盡管AFP的投資率獲得了平均10%的高回報率，但在600萬的雇員中仍有330萬無法獲得承諾的養老保障。一度被認為是相當成功的養老金改革出現如此危機，自然受到來自各界的關注和批評。

目前對智利養老金改革的指責和批評主要集中在：

1．覆蓋率過低，繳費動力不足。這是被認為智利養老金改革最重要的弊端。CENDA報告認為最重要的原因是雇員繳費不足，很多低收入雇員甚至低報自己的收入以逃避交費，大部分參與者甚至平均一年只有兩、三個月繳費。在1973年時，舊的政府保障計劃達到了77.7%的覆蓋率，而現在政府的計劃（包括政府官員和軍隊）加上私營養老金計劃總共才到60%的覆蓋率。SalvadorValdés-Prieto（2001）在考察了智利社會保障體系1990-2001的覆蓋率之后，認為政府的政策很大程度上決定了覆蓋率，其中關鍵性的因素包括最低工資水平、養老金管理機構的管理費水平、經濟增長水平和醫療補助水平。事實上，造成智利養老金覆蓋率較低的重要原因在于勞動力分布不均和收入水平差距，使得在養老金計劃上也出現較為明顯的差距。例如在圣地亞哥，一些員工通過私營的養老金體系獲得較好的保障，但是由于智利的人力資源分散特征，在離圣地亞哥不遠的郊區城市Independencia，很多員工是自雇員或者頻繁從一個工作更換到另一工作，他們往往薪水僅維持生存需要，他們無法支付養老金的最低繳費限額136美元（79000比索）/月，這一部分缺口仍需要政府來彌補。經過SPFA的測算，如果按照這樣缺乏持續繳費監管的情況發展，將會有一半的雇員在30年后退休時無法獲得足夠的養老金。世界銀行經濟顧問Gill（2004）也指出，對于很多智利員工來說，特別是對于一些低收入員工，養老金體系過于昂貴，繳費率、管理費率和保險費率都相當高昂，從而使一部分低收入家庭將資金投入到房產、教育等領域，從而使得覆蓋率并沒有獲得實質提高。因而，智利養老金體系改革的設計者Pinera認為“是否強制雇員繳費是一個開放的問題”，只要智利政府對勞工制度進行更好的改革，實現更為穩定的雇員制度，則這套體系完全可以更好運作。

2．AFPs管理效率降低，盈利狀況異常，損害了養老金持有人利益。在改革初期，AFPs的運營與管理受到了一定的肯定，在私人管理公司相互競爭制約下，基金的管理成本和管理公司收取的管理費用降低都很快。在1981年開始時投保人繳納給管理公司的管理費占工資的8%，到1995年左右已降為工資的3%左右，其中經營的好、有競爭力的公司已降到工資的2.8%。其中最大的養老金管理公司Provida以中低收入職工為主要服務對象，擁有150萬投保人，管理養老基金48億美元，在1994年該公司每月用于每個投保人的行政管理開支為1300比索，約合3.5美元。但是經過近十年的運行，智利AFPs發展出現了一些混亂的局面，效率降低，特別是不合理的管理費用提取導致異常的盈利狀況，使得這一行業呈現惡性競爭，嚴重損害了養老金持有人利益。聯邦發展基金（UNDP）在2002年5月的報告指出，AFPs過高的費用導致養老金體系成本高到不可思議，其每年的管理費用高達5億美元，在1981到2000年間，總共達到62億美元，而據SAFP估計，在2002年3月，管理費率高達25%-32%。SAFP同一份報告中指出，AFPs的盈利在2001達到了33.8%，在2002甚至高達50.1%，并且是在該年度經濟呈現蕭條的情況下。最大的管理基金盈利達到209.8%，以至于智利法律專家JuanGumucio描述AFP管理機構的盈利狀況“比生意還掙錢”。CENDA總結認為，智利的養老金改革體系是其歷史上最為受到嚴格保護而獲取大量壟斷利潤的體系。顯然，在養老金管理機構巨大的盈利下，受到損害的是養老金基金。過高的管理費用已經使大部分資金歸入管理人，而持有人則忍受低替代率的威脅，根據智利規定，在不能達到一定替代率情況下需要由政府補足缺口，從而管理人的巨額盈利本質上又來源于政府的財政支出，2001年政府所有社會支出中的41.5%就用于彌補私人養老金缺口。所以CynthiaR.Rush（2004）稱智利的養老金體制甚至被認為是廣義安然體制，政府在設計體制時就給機構獲利留下巨大空間。

3．投資分布不合理，留下風險隱患。養老基金資產的不合理分布給未來收益留下了風險隱患。Gill（2005）在考察拉美養老金改革過程中就指出，包括智利在內的拉美國家都存在投資分布不合理的弊端，過多的資產投資與政府債券，從長期來看，這種缺少投資分散的做法將會將風險暴露在政府的金融危機之下。以阿根廷為例，在1994年，阿根廷養老基金份額的50%投資于國債，這一比例最高甚至超過70%，當2001年阿根廷債務危機的時候，養老金自然受到很大影響，償付嚴重不足。而在智利，目前33%的AFPs基金，總額約為36億元都投資與政府債券，這在目前美元走勢不明、全球金融市場變化迅速的情況下留有風險隱患。成熟的養老金投資模式需要管理人合理的分布資產，不僅配置不同類別的資產，還需要配置國內資產和國外資產。

當然智利養老金體制的改革也不完全是弊端層現，20多年的改革也獲得一些值得肯定的經驗。

RodrigoAcuñaR.和AugustoIglesiasP.（2001）認為舊的智利養老金危機在于混亂的管理和政策制定的不善，而非媒體所描述的人口老齡化趨勢。在進行私營化改革后，智利養老金改革重要經驗在于個人賬戶的基金管理、私營機構的管理和競爭、個人對資產分布的選擇權和在個人儲蓄與養老金管理上的合理結構設計四個方面。事實上，保持獨立的賬戶管理一直是被廣泛認可的重要經驗，在獨立賬戶下員工自我管理基金，自主性較大，養老資金的風險不再依靠政府，員工自我決定投資的風險、收益，以及投資決策。管理公司破產后，一般不影響投保人的利益，管理公司宣布破產時，總監署任命一位代表把基金轉移出去，投保人的個人賬戶可由自己選擇轉向別的管理公司。SAFP也認為解決目前智利養老金弊端的較好優勢是，由于采取獨立賬戶，風險傳遞被隔斷而不會引起系統性風險，對目前困境的改進相對比較容易。

另外，智利政府在養老金改革過渡的方式和時機選擇上也受到肯定，由于建立在持續積累的財政盈余和低稅率上，較好地為養老金改革提供了支持。與此對應的布什總統想通過吸收智利養老金制度改革的優點來改革美國的養老金制度，但是目前的困境引起了一些爭議，在持續財政赤字情況下貿然進行改革，試錯的成本將會更大。

目前，對智利養老金改革及今后走向的爭論還沒有取得統一的認識，但基本上可以分為兩個大致方向，一是采取更為嚴格的監管措施，特別是價格監管和投資策略的監管，二是繼續推進更為自由化的運營制度，給予員工更為自由的選擇權和AFPs更為自由的運營環境。世界銀行（WorldBank）則指出，下一步的改革應該關注以下三個方面，即確保營利性私人機構管理的效率提高和資產分布合理、繼續通過提高繳費來擴大覆蓋率和對窮困老年員工給與更多關注，避免他們陷入更為艱難的境地。

三、智利養老金改革歷程對我國的啟示

我國養老金制度目前正處于改革和發展的機遇中，特別是企業年金制度的推出，完善了養老保險體制，為員工提供更多合適的選擇和保障退休后的生活水準不至下降過多。分析智利20年多的養老金改革，將對我國養老金制度建設和發展提供眾多啟示。

1．提高覆蓋率，完善稅收等鼓勵政策，增強繳費動力。智利養老金在支付階段的危機直接來源于繳費不足，這與其員工工資收入差距大、勞工制度不完善等因素有關。我國目前正在逐步建立多層次的養老體制，其中社會基本養老保險目的就是建立覆蓋全社會的強制性養老保險。正在逐步開展的企業年金制度作為補充性的養老保險，如果想要取得預期的效果，同樣需要提高覆蓋率，增強繳費動力，才能在退休制度階段顯示其優越性。目前影響企業年金建立的最大障礙是稅收激勵政策，缺乏稅收激勵將會大大降低企業年金的覆蓋比率。我國目前對企業年金的稅收政策還沒有明確規定，主要原因在于要在放棄一部分財政收入與鼓勵企業發展年金之間作出選擇。事實上，政府采取稅收優惠措施而損失的財政收入成本并不如想象的那么大，據劉云龍（2004）通過計量模型來測算針對企業和職工供款采取上限為4%的稅惠政策所產生的稅收損失，結果顯示稅收損失為當年（即1999年）稅收總收入的1%。在這個問題上，何平（2004）曾估算，假定從2003年起，我國基本養老保險參保企業普遍建立起企業年金制度，企業年金積累在未來20年平均增長速度為29%，總積累額就將達到4.75萬億元。國家在繳費和投資回報兩個環節免稅，累計減稅總額在2020年將達到9480億元。這表明，國家每減少1元稅收，可使企業年金增加5元的積累。因此，抓緊研究推出普遍的稅收優惠政策將是激勵企業和員工參加企業年金制度，提高覆蓋比率，實現企業年金保障效果的重要前提。

2．堅持獨立賬戶管理，維護賬戶的安全性，規范管理制度，保障受益人利益。智利養老金改革的經驗顯示，堅持獨立賬戶管理不僅為員工自我管理帳戶受益、風險提供了條件，也為整個體制的運行降低了試錯成本。目前我國企業年金制度的設計很好的考慮了這一點，強制規定采取個人賬戶管理模式，員工與企業共同為賬戶繳費，采取資金積累方式，并采用賬戶管理人、投資管理人和資金托管人分開運營方式。這一措施能為將來一旦出現系統性風險留有員工利益保護屏障，切斷系統性風險傳遞渠道，最大限度保證員工利益不受損害。在企業年金實際開展中，需要對獨立性尤為關注，特別是對采取綜合經營的機構或者集團，確保不存在合謀或者其他共同侵害年金資產的行為。另外，明確執行“受托人提取的管理費不高于受托管理企業年金基金財產凈值的0.2%；賬戶管理人的管理費按每戶每月不超過5元人民幣的限額；托管人提取的托管費不高于托管企業年金基金財產凈值的0.2%”的規定，形成參與主體有序競爭的局面。

3．充分注重市場開發，針對勞動力狀況形成多層次企業年金市場格局。我國企業年金制度設計非常靈活，兼顧了各種企業特征，包括大型國有企業、中小企業、合資企業、外資企業等都可以相應建立企業年金制度，既可以采用理事會模式，也可以采用專業的法人受托機構，這些都為形成多層次企業年金市場格局提供了便利條件。在市場發展初期，由于先期投入較大，眾多機構都將重點放在大型國有企業上，容易形成規模效應，管理收益較高。但我國企業年金競爭平臺極為寬泛，創新是唯一的獲利來源，在客戶資源開發上，吸取智利模式的經驗，將眼光都關注與各層次的員工狀況，積極開發包括中小企業、三資企業、外商獨資企業在內的各類客戶，既能為運營機構建立客戶資源優勢，取得競爭優勢地位，又能在企業年金市場運行中推進覆蓋比率的提高，促進市場健康發展。

4．建立合適的資產配置，分散風險。目前我國金融市場發展正面臨深刻的改革，努力發展各類金融產品和工具為養老金分散風險、合理配置資產提供了外部客觀條件。我國可供選擇的投資工具主要是股票、債券、貨幣類資產和證券投資基金，并且在《試行辦法》中也規定了相應的投資比例。今后的發展是根據市場狀況進一步拓展投資范圍，可以考慮投資產業資產、海外投資資產、衍生工具等，既能提供風險對沖手段，又能擴大配置范圍，最終目的是分散風險，化解局部市場動蕩帶來的資產風險損失。

四、總結

通過考察智利養老金改革的進展和各界對其評論，可以發現：智利養老金改革在經過20多年的運營后取得了一定的進展，建立起有利于員工的基本框架。但是，在近幾年的改革中出現了覆蓋率降低，員工繳費不足；管理機構競爭惡化，管理費用提取混亂；資產分布不合理，容易留有風險隱患等弊端。針對這些弊端，智利養老金體制還需要進一步完善。

我國企業年金制度正在逐步建立和發展，借鑒智利養老金體系改革的利弊得失，需要注意提高覆蓋比率，及早建立稅收優惠措施來增強繳費動力；堅持獨立賬戶管理，隔斷風險傳遞，規范競爭制度；開發多層次的企業客戶資源，提高企業年金覆蓋面；建立和使得資產配置，分散風險。

參考文獻

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