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摘要：城鎮化進程產生大量失地農民。目前，政府對失地農民的就業安置基本采取給予貨幣補助的方式，讓失地農民自謀職業。運用制度經濟學的有關理論，分析了政府對失地農民進行就業安置的做法。研究結果表明，集體土地產權不清，政府安置就業交易費用過高，制度供給與制度需求均衡，就業安置制度變遷的路徑依賴等因素導致了政府對失地農民采取現行就業安置方式。針對現行就業安置存在的弊端，從制度變革與創新的角度，提出了促進失業農民就業的對策建議。

關鍵詞：城鎮化；失地農民；就業安置；制度經濟學

城鎮化是農業人口逐步向城市聚集和農村勞動力向非農產業轉移，從而實現農民市民化、就業非農化的社會經濟發展過程［1］。隨著城鎮化進程的推進，城市不斷向外圍擴張，建城區面積越來越大，城鎮周邊農村逐漸納入到城鎮范圍內，與此同時，城郊農村的耕地也逐漸被城鎮新建的各種建筑或基礎設施所取代，農民失去了賴以生存的生產資料及生活保障來源，生計受到嚴重影響。解決農民的就業問題并使失地農民融入現代社會，是城鎮化過程必須解決的重要問題［2］。雖然根據現行土地管理法的規定，失地農民可以得到一筆包括土地補償費、安置補助費以及土地附著物和青苗補償費等科目在內的補償款，但由于補償款標準總體嚴重偏低，而且補償款是一次性支付，根本不足以補償農民失去土地帶來的損失，無法滿足失地農民長遠生存和發展的需要。因此，如果不對失地農民實行就業保障，使失地農民獲得穩定的生活來源，就不能從根本上解決失地農民的長遠生計問題。基于這一共識，失地農民的就業問題引起了理論界的廣泛關注和深入思考。在城鎮化建設的大背景下，研究失地農民的就業問題，具有重要的理論意義和深遠的現實意義。勞動就業權是勞動者最基本的權利，政府有責任通過一些制度措施確保失地農民享受該項基本權利。在市場經濟條件下，勞動者往往通過市場途徑實現就業，政府不負責安排工作。但是，市場存在失靈之處，一些特殊人群由于自身素質和社會經濟原因，無法通過市場途徑順利實現就業，這就需要政府以適度干預的方式來保障這些人群的就業權利。城鎮化進程中的失地農民是社會特殊弱勢群體，他們的就業權利理應由政府通過適當的方式予以保障。

一、城鎮化進程中農民失地現狀與就業安置方式

（一）城鎮化進程中農民失地現狀

城鎮化是世界各國經濟和社會發展的一般道路，也是我國未來發展的戰略選擇，對我國承接信息化、提升工業化、接軌國際化、提前基本實現現代化，必將發揮著重要作用［3］。然而，伴隨城鎮化進程的推進，失地農民的數量也與日俱增。有學者估計，1990年—2003年的13年間，全國失地農民的總數超過6500萬人，而且每年以250萬～300萬的人數遞增，2020年我國失地農民總數將達1億人［4］，預計到2030年我國失地農民將達到1．1億人以上，其中有5000萬以上的農民既失地又失業，而從動態來看，這一數字可能達到8000萬人［5］。由于城市擴張而失去土地的農民，被迫城市化，他們雖然在空間上已經進入了城市，但生產方式、生活方式并沒有完全融入城市，仍然帶有濃烈的農村色彩，使得這一群體呈現出與眾不同的特點，他們城里人不像城里人，農村人不像農村人，成為游走于鄉村和城市之間的“邊緣人”［6］。大部分失地農民文化程度低，并且缺乏非農職業技能，只能淪為“種田無地、上班無崗、低保無份”的“三無人員”，依賴有限的征地補償款勉強度日［7］。農民失去土地后，也就失去了賴以生存的生產資料，長遠生計受到嚴重影響，有限的征地補償款很快便花光，之后生活就陷入了貧困境地，不少失地農民因此走上了上訪的道路。據統計，目前全國1／3以上的群眾上訪都歸因于土地問題，而其中60％左右的糾紛是直接由征地引起的，失地農民問題已經由發達地區局部的社會問題擴展為全國性的社會問題［8］。

（二）現行失地農民就業安置方式

在計劃經濟年代，政府征用農民的土地，按政策的規定，需要把失地農民安置在國有企業就業，國家用行政手段解決了失地農民的就業問題。但是，隨著市場經濟體制的逐步建立和完善，勞動力資源的配置也由以行政手段“分配”為主，逐漸向以市場配置為主轉變，無論是大中專畢業生，還是部隊退役軍人，抑或是國企下崗職工，基本上通過市場化的方式實現就業，求職者與用人單位雙向選擇。在這樣的背景下，政府顯然不可能通過行政手段，把失地農民強行安置進國有企業，因為企業擁有自主用人的權利，政府不能干預。目前，政府征用土地基本采用一次性經濟補償的方式［9］，讓失地農民自謀職業。政府給予失地農民的土地補償款嚴重低于被征土地的實際市場價格，而政府卻以遠遠高于土地補償款的市場價格把所征用的土地向房地產開發商出售，從中攫取巨額利潤。被征土地轉讓價格與補償款之間的巨大差距，驅使城市政府熱衷于經營土地，而失地農民的權益卻嚴重受損。由于政府不再用行政手段直接干預失地農民的就業問題，因此目前有相當一部分失地農民處于失業或者半就業狀態，無地、無業、無保障的“三無農民”在城鄉結合部表現得特別明顯［5］。針對文化程度偏低、職業技能較差的失地農民普遍素質特點，為了促進失地農民盡快實現從從事農業生產轉為從事城市非農職業，以獲得穩定和持續的生活來源，有些地方政府對失地農民進行了培訓，向他們提供就業信息，推薦工作崗位，但總體而言，效果不甚理想。有學者調查發現，失地農民在非農就業中，通過政府組織獲取就業信息的比例非常低，只有8．04％；而參加過政府組織的職業技能培訓班的比例更低，只有6．15％［9］。由于喪失了耕地，又無法在城市找到理想工作，不少失地農民賦閑在家，無所事事，一項調查發現，賦閑在家的富余勞動力，占調查戶全部富余勞動力的68．5％［10］。

二、現行就業安置方式的制度經濟學解釋

當前各地對失地農民普遍采用的貨幣補償和自謀職業相結合的就業安置方式，看似簡便易行，并且似乎也符合有關法律法規的規定。實際上按照2011年修訂的《土地管理法實施條例》第二十六條的規定，由土地補償費、安置補助費以及土地附著物和青苗補償費所構成的征地補償款中，“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”，只有“地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”；“需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織”，“不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人”。雖說征地補償款四個組成部分之一的“土地補償費”最終由農村集體經濟組織轉發給原土地承包者，但往往要截留一部分。這樣，本來就非常低的征地補償款，真正發放到失地農民手上就所剩無幾了。當失地農民坐吃山空有限的補償款之后，很快便會陷入生計無門的境地，由此常常引發與地方政府間的矛盾與沖突，對社會和諧穩定與城鎮化進程造成不良影響。既然以數額有限的貨幣補助作為對失地農民進行就業安置的手段已經嚴重侵害了失地農民的權益，那為什么會成為地方政府解決就業失地農民就業問題的主流措施呢？這或許不能完全用“按法律法規執行”來解釋。從制度經濟學視角看，有以下幾方面的原因：

（一）集體所有的土地實際產權不清

政府之所以能以低價從農民手上獲得土地，又以高價轉讓給開發商，是因為農地的集體所有屬性，農民僅擁有土地的承包權和使用權，不能自由買賣土地。事實上，農地的集體所有屬性存在產權不明晰或產權主體不明確的弊端。土地名義上歸村集體所有，但能夠代表村集體的往往是村干部，在經濟利益驅使和上級行政壓力雙重力量作用下，村干部極有可能在未征得村民同意的情況下出讓農地。政府征用土地之后，土地的所有權屬性便發生了變化，從集體土地變為國有土地，政府再通過招、拍、掛的方式，把征用的土地高價出售給開發商，而政府則根據土地管理法的有關條款，給村集體一筆大大低于土地市場價格的土地補償費。從經濟學角度看，政府征用集體所有的土地之所以補償標準低，是因為集體所有的土地不符合市場自由交易的條件，因此其價格無法通過市場供給與需求的均衡來確定，只能由基于現行土地管理法有關征地補償的相關規定，通過行政手段來定價。由于土地補償費并不是直接給農民個人，而是先支付給村集體，再由村集體向原承包土地的農民發放，一些地方的村委因此出現截留土地補償費的現象，造成農民拿到手的土地補償費實際比政府給予的補償數額還低。如此低的補償費，只能讓失地農民維持短期的基本生活，還不能指望用它來自謀職業，而用于創業則更顯困難。

（二）政府安置就業的交易費用過高

地方政府雖然是就業責任的主體，承擔著轄區促進就業的責任。但是，政府促進就業的工作重心更多的放在了解決城鎮職工的就業問題上，而對失地農民的就業問題卻缺乏具體的措施。究其原因，是因為解決城鎮職工的就業問題有現存制度《失業保險條例》作為決策依據。《失業保險條例》的覆蓋對象是城鎮企事業單位的正式職工，不包括失地農民。盡管2011年開始實施的《社會保險法》擴大了失業保險條例的覆蓋對象，在附則中規定“征收農村集體所有的土地，應當足額安排被征地農民的社會保險費，按照國務院規定將被征地農民納入相應的社會保險制度。”但實際上，由于沒有相應的實施細則和操作措施，有關失地農民的失業保險條文無法落到實處，失地農民仍然游離于失業保險制度之外。“經濟制度的主要目標和作用在于節省交易成本”［11］，由于沒有專門針對失地農民的就業保障方面的法律法規，那么對于地方政府而言，在市場經濟條件下，要通過協商溝通，聯系眾多愿意接收失地農民的企業，把數量龐大、文化水平和職業技能參差不齊的失地農民安置就業，必然產生相當高的交易費用，地方政府顯然不愿意承擔這個交易費用，因此普遍采用比較簡便易行的做法，給予一筆征地補償款，讓失地農民自謀出路。

（三）制度供給與制度需求的均衡

盡管多數地方對于城鎮化進程中的失地農民采取給予一筆征地補償款的方式，讓失地農民自謀職業進行就業安置。但是也有一些地方政府為了發展勞務經濟，拓展失地農民的就業空間，仍然會出臺失地農民就業安置政策措施，比如針對失地農民的自身特點制定專門的培訓方案，聘請專業老師，對失地農民進行職業技能培訓，以提高失地農民的素質，促進失地農民盡快實現就業；城鎮職業介紹服務窗口免費為失地農民進行就業指導和職業介紹。然而，由于長期農業生產養成的職業慣性，并非所有的失地農民都愿意參加技能培訓和接受職業介紹；有些失地農民即使愿意參加培訓，因為年齡和文化水平等原因未能獲得用人單位的聘用，最終也可能放棄參加培訓的打算。政府對失地農民就業安置的制度供給，和失地農民對就業安置制度的需求最終達到一個均衡點，實現制度的均衡。制度均衡的結果，往往是政府對失地農民采取貨幣補償的方式，讓失地農民自謀職業。

（四）就業安置制度變遷的路徑依賴

從經濟學角度看，路徑依賴是指“人們過去的選擇決定了他們現在可能的選擇”［12］。也就是說，我們以往選擇了某種路徑，便習慣被長久地鎖定在這一路徑上，因為改變這一路徑需要支付成本，因此，人們往往不愿意改變既定的路徑。在GDP導向的績效考核制度下，地方政府領導為了加快經濟發展，刷新GDP數字，以謀求自身職務晉升的政績資本，普遍熱衷于搞城市擴張與建設的政績工程，但對失地農民的就業安置卻不愿意投入過多，也不愿意變革與創新工作思路，因為失地農民的就業安置既要花費財政資金，又無法展現政府官員的政績。由于地方政府主要官員流動性較強，一些主要官員在一個地方工作不到幾年，甚至才一年半載，或者得到晉升，或者調整到其他地方或部門任職，因此他們往往追求短期政績，而對于失地農民就業安置措施，更愿意沿襲以往做法，使得失業農民的就業安置制度形成路徑依賴和制度鎖定。由于失地農民就業安置辦法已經形成制度慣性，過去采取一次性貨幣補償的方式讓失地農民自謀職業，新任官員也不愿意花費成本去實現制度的變遷，而是繼續沿用低價貨幣補償的方式。

三、促進失地農民就業的制度創新建議

保障失地農民就業權利，促進失地農民實現就業，不僅是解決失地農民長遠生計問題的必然要求，也是城鎮化進程順利推進的必要保障。如果僅僅是城鎮建城區不斷擴張，農村土地逐漸納入到城區的范圍，而農民失去土地之后被迫變為“城里人”卻沒有較為穩定的非農職業，缺乏穩定生活來源，這不是真正意義上的城鎮化，而是城市擴張對農民生存權益的剝奪。對失地農民進行妥善的就業安置，對于縮小失地農民與城鎮居民的收入差距，促進社會和諧，維護社會穩定，具有重要的意義。因此，地方政府不能把給予微薄的征地補償款當作解決失地農民就業問題的手段，從而甩掉對失地農民進行就業安置的包袱。為了有效促進失地農民就業，必須轉變觀念，對多項制度進行變革與創新。

（一）改革對地方官員以GDP為導向的績效考核制度

地方政府之所以傾向簡單地以貨幣補償的方式解決失地農民的就業問題，其根本原因是，即使投入大量的財政資金，發動各方面的社會力量，把失地農民安置在各類企業或社區公益組織就業，卻不能彰顯其政績。而征用農村土地出售給開發商，不僅能夠給政府帶來巨大的財政收入，而且通過開發地產、興建基礎設施，進行招商引資，還能創造出新的GDP，從而能夠以此向上級展示自己的政績，以獲得職務上的晉升。因此，地方政府熱衷于征用農地、經營城市，而對失地農民的就業安置卻熱情不足。所以，要轉變地方政府的施政觀念，重視對失地農民的就業安置，首先要變革對地方政府官員的考核制度，要徹底改變唯GDP至上的政績考核導向，而應該把民生工程的實施及成效當作考核的重要指標，特別是把失地農民的就業安置作為民生工程中的專項考核指標予以突出，并提高該指標的分值權重。

（二）制定專門針對失地農民就業問題的政策法規

按照現行土地管理法的有關規定，征地農民的安置補償費包括土地補償費、安置補助費及附屬物和青苗補償。這種征地補償費本身已經大大低于土地改變用途之后的市場價格，安置補助費只是僅僅占其中一小部分，這說明安置補助費是相當低的，對于解決失地農民的就業問題根本無濟于事。《社會保險法》雖然規定，要把“被征地農民納入相應的社會保險制度”，但由于失業保險制度主要是對企事業單位職員制定的，參保單位和個人按規定須按工資的一定比例繳納失業保險費，而失地農民既沒有雇主，個人也沒有繳納失業保險費，因此要把他們納入失業保險制度，實踐中不具有可操作性。為此，應該出臺專門針對失地農民就業問題的政策法規，如《失地農民就業保障條例》或《失地農民就業安置條例》。在《失業保險條例》中，明確規定失業農民失業保險費的繳納辦法，包括出資主體和繳費標準。由于失業農民沒有雇主，且失業保險費本身并不高，建議從征地的增值收益中提取，由政府繳納，失地農民不必繳納失業保險費。失地農民享受的失業保險待遇參照城鎮職工失業保險待遇標準。

（三）盡快落實集體土地與國有土地同權同價的政策取向

眾所周知，征地過程中，之所以時常發生失地農民與政府之間的矛盾糾紛，甚至發生群體性事件或上訪事件，在很大程度上是因為征地補償標準太低，與征用改變用途之后的土地價格存在巨大差距。有限的補償款最多只能維持幾年的生活，當征地補償款用完之后，如果沒有收入來源，失地農民將陷入嚴重的生存危機。然而，在市場化就業機制日臻完善的今天，再由政府統一對失地農民進行就業安置，顯然不符合現實制度環境，并且將產生無法估計的巨大交易費用。另外，制度供給也不一定完全符合制度需求，作為制度供給主體的政府即使出臺以行政手段進行就業安置的政策措施，也不一定為所有失地農民所接受，一些失地農民或許根本不需要政府安置就業，而是傾向于自己創業。因此，自主擇業應當是失業農民實現就業的主要途徑，政府不必包辦。在這種情況下，要保證失業農民的生存和發展權益，就要徹底改革現行的征地補償制度，大幅度提高征地補償標準，盡快落實中央最近提出的“實行農村集體土地與國有土地同等入市、同權同價”［13］的政策取向。當然，政府在提高征地補償標準之后，并不表示對失地農民的就業問題就放手不管了，而是要充分發揮服務型政府的職能，對失地農民進行有針對性的職業技能培訓，提供用工信息，進行就業指導，推薦就業崗位，在此基礎上，讓失地農民自主擇業。對于有意創業的失業農民，政府應該積極扶持，免費提供創業培訓，并在工商、稅務、金融、衛生等方面給予相應的優惠政策。

作者:周畢芬 單位:福建農林大學

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