導語：美國財產稅制度的改革及啟示論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

美國作為一個聯邦制國家,在財政聯邦主義制度下,聯邦、州、地方三級政府共同分享稅收權力。然而聯邦政府不征收財產稅,各州政府不征或只征少量財產稅,財產稅主要由地方政府(市、縣、鎮、學區、教區和特別行政區)根據各州稅法來征收,這也是地方政府最主要的稅種和重要的財政來源。

一、美國財產稅的歷史發展

1.19世紀的規范化

美國財產稅始于17世紀英屬北美殖民地政府對“可見財產”的征稅。獨立戰爭期間,財產稅為贏得勝利發揮了重要作用。1776年美國建國后,財產稅由各州管理,并逐步走向統一和規范。

殖民主義時期和獨立戰爭時期,美國各地的財產稅是不相同的。各州主要以列舉方式對不同的財產按不同的稅率征收。戰爭期間由于稅率提高數倍,曾引發激烈的抗稅行為,影響最大的是加利福尼亞州的弗萊斯叛亂———阻擾和毆打稅務官員,破壞各種稅收文件和資料,使稅務評估官員無法對財產進行估價和征稅。戰爭結束后,自由、民主和平等觀念流行,聯邦憲法也明確規定居民可以自由組織各種社區、學區、教區等組織并獲取用于服務當地民眾的稅收(主要是財產稅)。鑒于各地財產稅不統一和官員不受約束征稅、引起居民反抗的問題,社會要求制訂統一的財產稅條款和普遍條款的呼聲很高。1818年,伊利諾斯州率先制定了財產稅統一條款;到19世紀末,已有33個州在憲法中規定統一條款,要求州立法機構和地方政府對財產按價值和相同稅率征收財產稅。還有一些州在憲法中加進普遍條款,要求各種形式的財產都應當征收財產稅,到19世紀末共有21個州制定了普遍條款。

2.20世紀的改革和限制

由于工業化、經濟增長和家庭財富的增加,到20世紀20、30年代,財產稅已成為美國州和地方政府的主要收入來源。與此同時,社會對財產稅的指責越來越多,主要原因是:(1)財產稅征收中無法把財產和財富區別開來,現實中財產和財富在特定場合是融為一體的,財產稅和所得稅會發生對同一財產重復征稅問題,這就導致對所有財產普遍征收條款的指責;(2)由于市、縣、鎮、學區、教區等地方政府和組織為提供相應的地方公共服務都需要通過財產稅籌集資金,從而導致了同一財產被多次征稅,居民綜合財產稅的稅負增加;(3)隨著經濟發展,居民財產中以股票、債券、票據等形式持有的財產日益增多,地方稅務官員無法對這些財產進行合理估價征稅;(4)有穩定收入但擁有較少不動產的人越來越多,財產稅的能力原則被破壞。這些在客觀上要求對財產稅進行改革。一是人們建議各州政府減少對財產稅的依賴;二是設立專業估價師對財產進行獨立估價;三是對財產分類評估并運用不同稅率。20世紀30年論文代大危機爆發后,大量企業倒閉、工人失業,商業蕭條,居民收入下降達33%,抗稅現象大量出現。針對這種現狀,在危機期間有16個州通過財產稅稅收限制法案對財產稅設置稅率上限,并設置財產稅優惠政策。同時,一些州加強銷售稅和所得稅,進行稅收結構調整,減少對財產稅的過度依賴。

20世紀后半期,特別是20世紀70年代的通貨膨脹導致房產價格不斷上升,而收入增長停滯,財產稅成為居民沉重負擔,導致人們對政府的不信任和對財產稅的強烈指責。1978年加利福尼亞州通過第13號提案即“人民倡議限制財產稅”憲法修正案,64.8%的公民贊成限制財產稅。該提案要求將不動產評估價值限定在1975年3月1日前或建造日的實際價值;限定財產稅最高稅率為1%;沒有本地區2/3居民的同意,州和地方政府不得新開征任何財產稅。加州13號提案通過后,其他各州紛紛效仿。1981年有16個州實行財產稅限制。到2006年,只有5個州沒有明確的限制措施。這些限制主要是對財產稅的稅率限制,凍結財產稅收增長,對財產評估價值增長的限制等。

目前,在美國各州的收入中,財產稅的收入比重已不超過1%;而在地方政府的收入中,財產稅的收入比重約占1/4(見圖1)。

二、美國現行財產稅制度的主要特點

美國的財產稅己有200多年的歷史,各州財產稅法律條款已經經過多次修訂和完善,可以說已經達到十分復雜的地步。從財產界定,稅務部門的責任與義務,各種財產的估價方法,稅率確定的程序、期限和方法,稅收優惠措施(如免除、延期、返還等)的對象條件和方式方法選擇,處理財產估價過程中的爭議,稅收的征收環節,納稅期限、地點和方式,到對未納稅人員的懲戒等,每個環節都有法可依。就制度特點看,主要有以下方面:

(1)征稅對象:居民各種財產,但主要是不動產

美國財產稅的對象是居民的各種財產。財產一般分為動產、不動產兩大類,不動產包括土地和土地上的附著物、建筑物及其設施;動產是除了不動產以外的有形財產和無形財產,如飛機、車輛、船只等有形財產,股票、債券、有價票據等金融資產類無形財產。美國各州在征收財產稅時一般按照不動產和個人財產(Personalproperty)分類征收。個人財產(Personalproperty)實質上是指動產,主要包括家庭的家具設施、器具設備、固定裝置、日用品和用具等,各州一般規定對個人家庭使用的個人財產可以按照法規進行相應的扣除。這樣以來,財產稅的征收就集中到不動產上,不動產主要包括住宅物業、商業不動產、工業不動產等,由于一般對農業財產免稅,因此,住宅、商業不動產的稅收收入占了財產稅收入的絕大部分。圖2是1986財政年度美國財產稅應稅財產的價值分布,可見財產稅的收入來源構成。

(2)稅基:財產評估價值

美國財產稅為從價稅,其稅基是應稅財產的凈值,即總評估值(依據公正的市場價值)減去各種免除(ex-emptions)、減免(abatements)與扣除(deductions)后的價值。因此,對財產的估價就十分重要。地方政府一般設有專門評估機構,州政府一般聘請有專業經驗的估價師評估財產價值,地方各級政府的估價員一般由選舉產生的廉潔、誠實的人員擔任。由于多年積累,各地稅務官員大都繪制了完善的稅務地圖,對轄區內的財產狀況十分清楚。

財產估價主要依據市場價值,包括不動產市場價值、房地產租金價值、營業動產重置價值或市場現值。市場價值也必須是公正的市場價值,即出售人和購買人在對財產信息充分掌握情況下自愿的、非強制的賣價和買價。財產估價的具體方法包括市場價格類比法、收益現值法、重置成本法,有時對同一財產采用兩種以上方法估價。評估完成后,每處房產的評估價值都要公布,公開透明,任何人均可自由查詢,若納稅人對評估價值有異議,各縣市都設有專門處理此類爭議的稅務公平委員會(BoardofEqualization),可向它提出復議申請。只有得到納稅人認同后,稅務官才依據確定的稅基和稅率算出應繳稅款,并發出稅單通知納稅人繳納。

(3)稅率:按量出為入原則確定

由于州、縣、市、鎮、學區和特區等地方政府均有征收財產稅的權力,財產稅的總稅率是州財產稅稅率與各地方政府財產稅稅率的加總各州調整財產稅稅率一般需要經過立法程序,因此,財產稅稅率通常為某個確定值或范圍,在稅法未變的前提下保持不變。根據地方自治原則,地方財產稅的稅率一般在地方政府的常規預算程序中確定,通常根據地方的支出水平來確定。多數州的地方政府在確定財產稅的稅率時,采用“量出為入”原則,即首先確定一年的總支出,然后確定需要通過財產稅籌集的收入,將財產稅籌集的收入除以應稅財產的評估價值即求出當年的稅率。最近一些年來,由于對財產稅進行限制,各州加總的財產稅率一般控制在房產價值的2.5%以內。

(4)配套措施:優惠和處罰制度

在財產稅的發展過程中,美國各州都建立了各種針對特定財產、特定人群的優惠政策。這些優惠主要體現在:一是減免稅政策(exemption和abatement)。一般對政府擁有的建筑物、宗教慈善機構擁有的不動產、學校和圖書館等非營利機構擁有的非營利不動產、宅基地(規定在一定價值內)、老年人、殘疾人和退伍傷殘軍人的財產等實施減免。二是斷路器(circuit-breaker)政策。主要是根據財產稅占人們的收入水平來對財產稅進行限制,政策設計者形象地將財產稅比喻為電路中的電流,電流過大(財產稅占收入的比例過高)時需要斷路,這在本質上是一種稅收優惠。具體方法是規定財產稅占收入的最高比例,如果納稅人繳納的財產稅超過該比例,政府可以將超額部分抵免所得稅或直接返還給納稅人。大多數州將斷路器政策適用于特殊群體,主要是低收入階層,也有的州對所有居民都適用。三是延期納稅和替代優惠。一些州還規定了針對低收入階層的延期納稅措施和主要針對工商企業的財產稅替代措施。

當然,美國各州對財產稅的抗稅行為也制定了嚴格的懲罰措施。一般情況下,對未按期限納稅者采取罰息和罰金措施,拖欠時間越長利息和罰金越高,有時還采取公布欠稅者個人信息資料的方式;當所欠稅款和罰息罰金達到一定程度后,稅務部門可以對應稅財產采取稅收留置,當留置期結束而納稅人未能繳納稅款和罰金的,將喪失其財產的贖回權,稅務部門將以財產拍賣形式收回稅款。

(5)征管:州和地方,但主要是地方政府

根據美國法律,州和地方政府都有征收財產稅的權力。但財產稅不是州財政收入的主要來源,州級政府主要對跨州和跨縣市的不動產(如跨州或跨縣市的電力設施、通信設施、鐵路、私人擁有的跨州或縣的輕軌道路和輕軌車等)和少數無形資產征收財產稅。在各地方轄區內的財產稅,一般由地方市、縣、鎮政府和學區、特區等機構征收。這些地方政府和機構共同分享財產稅的收入,將其作為主要收入來源并直接用于提供本地的公共服務。

三、美國財產稅的作用、問題和前景

1.財產稅是地方發展的重要支撐

財產稅是美國地方政府的主要收入來源。雖然20世紀以來對財產稅的限制越來越多,財產稅稅率呈下降趨勢,但由于財產價值的增長,財產稅收入總額一直保持穩定增長(參見圖3),目前仍然是地方財政收入中的第二大收入(2001年地方政府收入中財產稅占的比例平均為24%),少數州和地方政府仍然十分依賴財產稅,財產稅所占比率甚至高于60%(參見表1)。

財產稅成為支撐地方公共支出的重要保障。地方主要公共支出項目包括K-12教育(從幼兒園到中小學的教育)、醫療衛生、治安警察、消防設施、垃圾處理、城市管道、道路維護、公園、圖書館等,而財產稅主要用于K-12教育;而學區的財產稅全部用于基礎教育支出。財產稅成為美國地方公共服務發展、國民福利不斷改善的重要支撐。

2.財產稅面臨強大的社會壓力

美國的財產稅雖然取之于民,用之于民,但居民要求改革、甚至廢除財產稅的呼聲卻一直十分強烈,財產稅欠稅和抗稅事件也日益增多。主要原因在于:(1)財產稅使居民的稅負加重。2000年以來美國經濟不景氣,美聯儲連續下調利率,刺激了房地產市場的畸形繁榮,僅2000~2006年美國房價指數就上漲了130%。房產價格上漲而財產稅稅率卻未相應削減導致財產稅水漲船高,使居民的稅收負擔加重。美國稅收基金會2009年初公布的調查顯示,居民認為財產稅和所得稅是最不公平的稅收。2008年全美居民住宅平均付稅1897美元,住宅財產稅占家庭收入的比例為2.90%。由于居民收入高、房產價格高、政府支出高,紐約州和新澤西州成為財產稅負擔最重的州。其中,紐約州的Westchester縣是全美平均稅負最高的地方,2006~2008年家庭平均承擔的住宅財產稅達到8404美元,如果再加上其他稅,2008年該縣居民平均負擔的州和地方稅約占個人收入的10%。(參見表2)。

(2)財產稅抑制創業和經濟發展。由于房地產價值上升,財產稅來源呈集中化和單一化趨勢,越來越依賴居民住宅財產和個人經營資產(參見表2),使得家庭和個人置產興業的成本加大。近年來,有關客觀上影響居民投資信心、影響地方經濟的回升和發展的輿論沸沸揚揚。

財產稅已經進入兩難困境。金融危機爆發后,美國州和地方財政收入中所得稅收入下降,穩定的財產稅來源對州和地方財政更加重要,然而居民要求限制財產稅的呼聲卻越來越高。但是,如果響應居民又會導致地方公共支出削減,削減地方支出又會導致公共服務水平下降,直接結果則是地方人均教育支出下降。這使地方政府無所適從。

3.財產稅的改革前景

近年來,美國學術界和社會輿論有關財產稅改革的討論不斷,而一些州如佛羅里達、喬治亞、印地安那等州則開始推進改革。例如,印地安那州的立法者提出將財產稅的征管由地方政府轉移到州政府,以防止地方擴大支出并不顧居民反對提高財產稅負擔。該州稅收籌集委員會還提出了短期和長期方案:短期內,將居民財產評估價值增長限制在1%內、商業財產限制在3%內,住宅財產稅在2009年削減35%,部分學校的教育支出轉移到州,以州指定的估價員代替各縣、鎮選舉的估價員;長期內,以本地居民6年期的平均收入增長率來限制地方政府的支出增長率,州政府的銷售稅稅率從6%提高到7%。喬治亞州更激進,主張廢除財產稅,該州憲法修正案———GREAT提案(Georgia′sRepealofEveryAdValoremTax)提出:以增加等同財產稅的銷售稅來替代財產稅,即提高銷售稅、取消所有銷售稅免除項目,使增加的銷售稅彌補廢除財產稅所減少的收入。佛羅里達州議會也在2009年10月通過了稅收改革方案,決定將家庭住宅稅收的豁免額由25000美元增加到50000美元,同時采納“保護家園倡議”中關于稅收限制和減稅的建議,對非家庭住宅類財產實施10%的估值限制,預計該方案實施將平均減少房屋所有者每年約240美元的支出;同時還提議對低收入的老年居民的財產稅全部免除。

由于減少個人財產稅而公共支出水平卻難以下降,有學者提議增加工商企業的財產稅稅率。然而,這可能會影響企業的區位決策將投資和增加工作的機會轉移至外地。

就此而言,美國財產稅改革已成定勢,只有減少財產稅稅負才會平息居民的怨言。不過,廢除財產稅絕不會一帆風順,因為在未找到新的財政資源之前,這將會弱化地方財政,損害和動搖美國公共服務的提供基礎,也勢必影響長期形成的財政聯邦主義格局和聯邦、州、地方三級分權體制。

四、美國財產稅的啟示

美國歷久彌新、成熟完善的財產稅制度竟然受到民眾的廣泛詰難和指責,這有些出人意料。這也留給我們一些思考和啟示。

(1)財產稅為何會成為“最糟糕的稅收”?

根據經典的稅收理論和原則,地方政府征收財產稅用于穩定提供地方公共服務、滿足居民的偏好既十分必要又符合公平、受益和按能力負擔的原則。同時,地方征管的成本低、效率高且難以規避(McCluskey,w.和Williams,B.1999)①,因而可以認為財產稅是一種好的地方稅。然而,美國財產稅在規范、完善的過程中卻受到越來越多的批評,被稱為“文明社會最糟糕的稅收”,TaxFoundation在2009年初公布的調查顯示,美國居民認為財產稅和地方所得稅是最不公平的地方稅,理論和現實的反差為何如此大?從表面來看,原因似乎是財產稅負擔重,但地方不是也提供了優質的公共服務嗎?為何聯邦所得稅高、聯邦政府又未向居民直接提供服務,而居民的反應卻沒有如此強烈?這需要作深入研究。它發出的信號可能是:即使是用于公共服務,地方支出規模也必須控制;同時,地方稅必須透明、必須有利于經濟增長,隨著直接稅的增加、公眾對地方政府的期望值越高。

(2)財產稅有助于社會公平嗎?

富人財產多,納稅也應多,窮人則相反,這是稅收公平的原則,也是促進社會公平的基本要求。然而,由于財富和財產形態日益多元化,財產稅在征收過程中,由于對動產尤其是以金融資產形式持有的財產信息無法低成本的獲取,導致財產稅的稅基主要定位于不動產———房地產;而房產是基本生活必需品,不是區別窮人和富人的標準,所以,地方財產稅很難保證社會公平。

同時,財產稅對財富的存量征收以市場價值定值的從價稅,因而要求財產的應稅估值,這帶來了高昂的征收成本,估價過程中更容易出現相似財產估價不同的情況。另外,對財富存量的征稅,更會出現如下情況:由于通貨膨脹等因素導致存量財產市場價格上升,從而使應納稅款增加,而此時如果財產擁有者的收入下降,則納稅人的福利狀況無疑會惡化,這就是稅負與納稅人的收入流量不匹配、與納稅人的支付能力不匹配,僅僅與財產的市場估價相匹配的問題。

從以上意義上看,美國的財產稅制度仍有需要進一步完善的地方;而且對以往認為合理、公正的征稅標準和方法都需要根據實際情況進行檢查和再認識。

(3)對我國開征物業稅的啟示

近年來,由于開征統一的物業稅問題的提出,我國社會各界對房地產改革和物業稅開征的討論十分熱烈。美國的財產稅實踐顯然給了我們一些重要啟示。

一是關于物業稅的開征目的問題。在美國,財產稅主要用于向當地居民提供服務。有人認為,我國物業稅的主要目的是抑制房地產價格,也有人認為是調節收入分配,還有人認為是解決地方財政困難。顯然,不同的目的將決定不同的制度設計。從美國的經驗來看,以調節收入分配、抑制房價為主要目的開征物業稅是很難成功的,我國物業稅只能以幫助地方克服財政困難為主要目的,并兼顧分配調節來進行制度設計。但與此同時,地方財政必須透明化、規范化,地方政府必須大力加強本地公共服務提供。

二是征管制度和支出管理機制問題。美國的財產稅征收具有成熟的財產估價機制,財產稅收入全部用于地方公共支出,當地居民對地方政府具有充分的監督權和發言權,然而在實施過程中對財產估價人員和地方政府的報怨和避稅、抗稅行為仍然大量存在。這表明,物業稅開征實際上是對地方政府的服務職能、運作方式和財政管理的嚴重挑戰。我國物業稅的開征,將成為居民新的直接稅,如果無法保證居民對物業稅收入和支出管理的知情權和決策權,不能有效提供地方服務,也完全可能會引起抗稅行為,進而引發一些社會問題。

三是物業稅的具體制度設計問題。首先,必須高度重視公平和能力原則。美國財產稅倍受指責除了負擔過重外,未能很好堅持公平和能力原則是另一重要原因。我國的物業稅必須從制度設計上兼顧公平和能力原則,包括物業稅的對象和范圍、稅基、稅率等都要科學設計,也必須建立相應的稅收減免、扣除、優惠機制等。一般來看,物業稅范圍、稅基、稅率初期不宜過廣、過寬、過高,物業稅的推出應選擇經濟環境較寬松的時機,改革應當小步漸進,逐步加快。