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直觀地理解，依法理財(cái)就是國家的財(cái)政活動(dòng)必須限定于法律規(guī)定的范圍，不能超越法律的規(guī)定而隨意運(yùn)用公共權(quán)力從事財(cái)政活動(dòng)。國家的財(cái)政活動(dòng)按法律的規(guī)定來進(jìn)行，以滿足社會(huì)的大多數(shù)人對財(cái)政活動(dòng)的要求，這是依法理財(cái)?shù)淖罨疽x，但不是依法理財(cái)?shù)娜亢x。由于財(cái)政活動(dòng)的特殊性，即既屬于政治上層建筑的活動(dòng)，按非市場的意志和規(guī)則辦事，又屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的范疇，是一種對社會(huì)產(chǎn)品的分配。因此，財(cái)政分配活動(dòng)必須體現(xiàn)出作為上層建筑的活動(dòng)對它的要求，又要體現(xiàn)出作為經(jīng)濟(jì)分配活動(dòng)，必須遵循市場規(guī)律的特征和要求。

一、依法理財(cái)興起的原因

在國家與社會(huì)的關(guān)系中，通常國家是高于社會(huì)的，這表現(xiàn)在國家的很多特權(quán)以及國家在社會(huì)生活中的主導(dǎo)性地位等方面，但國家為什么在財(cái)政活動(dòng)中要接受法律的制約，并且有可能受到法律的制裁？

（一）合法性的內(nèi)在要求

所謂合法性，就是在特定時(shí)期和特定條件下合乎正義公理性。國家的合法性是國家存在的最大、最高理由，它經(jīng)常與社會(huì)正義、社會(huì)公理相聯(lián)系，也是社會(huì)公眾檢驗(yàn)和接受其國家存在合理與否的最根本尺度。國家的一切活動(dòng)，從其根本意義上講，都是為維護(hù)其合法性而展開的。由于判斷國家是否具有合法性的尺度掌握在社會(huì)公眾的手中而不是國家手中，這就決定了國家的一切活動(dòng)都要有利于社會(huì)公眾的利益。這種外在強(qiáng)制變成國家承擔(dān)大部分公共職責(zé)的內(nèi)在要求，也為國家不斷地改進(jìn)工作效率，甚至推行某些強(qiáng)制性的制度變遷提供了最好的注解。

同樣，作為財(cái)政活動(dòng)的主體，國家在從事相關(guān)的財(cái)政活動(dòng)時(shí)也必須考慮到合法性對財(cái)政活動(dòng)的要求?D?D依法理財(cái)。因?yàn)槭紫攘⒎C(jī)關(guān)制定并頒布的法律就是要保證社會(huì)公眾的利益不受侵犯，因而在財(cái)政分配的過程中，公眾的合法財(cái)產(chǎn)不受來自公共權(quán)力的非法侵犯既是依法理財(cái)?shù)幕緶?zhǔn)則，也是保持國家的合法性的表現(xiàn)；其次，國家還要保護(hù)公眾的合法財(cái)產(chǎn)不受其他社會(huì)組織或個(gè)人的破壞，為此國家自身就必須要依法辦事；第三，財(cái)政分配活動(dòng)直接關(guān)系到國家與社會(huì)之間物質(zhì)利益的分割，關(guān)系到社會(huì)公眾的利益，其對合法性的影響尤為直接和明顯。

就社會(huì)公眾而言，他們對財(cái)政分配活動(dòng)也有許多期望和要求，最為根本的則是希望國家的財(cái)政活動(dòng)能依照法律辦事，體現(xiàn)出他們的意志。為此，社會(huì)公眾也有各種不同的評判標(biāo)準(zhǔn)，如國家機(jī)構(gòu)的辦事效率和辦公條件，公共商品的質(zhì)量和數(shù)量，等等。但是，由于信息的不對稱性和不充分性，由于“搭便車”心理的影響，由于監(jiān)督權(quán)力與監(jiān)督機(jī)會(huì)在不同主體之間分布的差異，以及由于監(jiān)督成本的巨大，廣大的社會(huì)公眾難以對國家的財(cái)政行為進(jìn)行多方面的監(jiān)督。但最方便、最需要他們監(jiān)督的就是財(cái)政的收支行為，尤其是財(cái)政收入行為，因?yàn)樨?cái)政收支直接關(guān)系到他們的利益，故此他們對此非常敏感，同時(shí)也成為他們檢驗(yàn)國家是否具有合法性的最好和最直接的工具。因此，從這層意義上說，國家為了爭取其合法性的持久存在，就必須進(jìn)行依法理財(cái)。

（二）市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)民主的成熟

隨著市場范圍的不斷擴(kuò)大和市場關(guān)系的不斷延伸，數(shù)量眾多的市場主體從參與自由的市場交換中取得了巨大利益，他們的經(jīng)濟(jì)力量不斷增大，對社會(huì)活動(dòng)與政治活動(dòng)的影響力也不斷加大。這些市場主體也成為維護(hù)市場制度與市場機(jī)制的中堅(jiān)力量，他們所掌握的強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)力量為此提供了可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)，平等、自由的市場交換又喚起了他們的民主、平等和自由的思想意識。經(jīng)濟(jì)上的可能與政治意識的轉(zhuǎn)變，促使新興的市場力量通過妥協(xié)或斗爭，最終將國家的最高權(quán)力奪取到自己的手中，并通過設(shè)立自己的代議機(jī)構(gòu)?D?D議會(huì)來實(shí)施對國家的控制，這種控制主要是通過控制國家的立法權(quán)實(shí)現(xiàn)的，即議會(huì)制定的法律對整個(gè)國家都有效，使國家的行為體現(xiàn)出社會(huì)大多數(shù)公眾的意志。這些市場力量首先開展的活動(dòng)（甚至是斗爭）便是獲得國家財(cái)政權(quán)的根本性控制，使國家的財(cái)政活動(dòng)服從和服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其結(jié)果則是符合市場主體和社會(huì)公眾利益要求的財(cái)政權(quán)力被掌握到議會(huì)的手中，并建立起相應(yīng)的財(cái)政政治程序，從而置國家的財(cái)政活動(dòng)于法律的框架之下。歐美等資產(chǎn)階級國家大抵都是這樣走過的。

（三）財(cái)政分配的特殊性

與其它分配方式及分配制度不同的是：財(cái)政分配遵循的基本上是非市場的特征，即權(quán)利與義務(wù)的不對稱性；另外，財(cái)政收入過程及支出過程是兩個(gè)相對獨(dú)立的過程，不存在必然的對應(yīng)關(guān)系。所謂財(cái)政分配的不對稱性是指從收入過程來看，是價(jià)值單方面的轉(zhuǎn)移，表現(xiàn)為社會(huì)產(chǎn)品的價(jià)值從市場主體（企業(yè)和個(gè)人）手中單方面讓渡到政府手中，政府取得收入不需要向市場主體付出任何報(bào)酬。從支出過程來看，財(cái)政分配除了要提供公共商品與服務(wù)以外，還要實(shí)行社會(huì)公平與社會(huì)正義，主要是通過轉(zhuǎn)移支付來幫助社會(huì)弱者，這就是財(cái)政非市場特征的最集中表現(xiàn)，即負(fù)稅人與受益人常常不一致，社會(huì)主體在財(cái)政分配活動(dòng)中的權(quán)利與義務(wù)是不對稱的。同時(shí)，財(cái)政的收入過程與支出過程也沒有直接的對應(yīng)關(guān)系，是兩個(gè)相對獨(dú)立的過程，這種獨(dú)立性表現(xiàn)在收與支的時(shí)間、數(shù)量以及所信奉的某些準(zhǔn)則與機(jī)制方面差異較大。

由于財(cái)政分配的這種特殊性，使財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)加大。這種不斷加大的風(fēng)險(xiǎn)主要來自幾個(gè)方面：第一，在收入過程中，由于價(jià)值單方面從社會(huì)轉(zhuǎn)移到政府手中時(shí)，政府只需要付出較少的征管成本，致使政府產(chǎn)生出無限擴(kuò)大收入規(guī)模的內(nèi)在沖動(dòng)和機(jī)制，同時(shí)也可能導(dǎo)致政府規(guī)模的膨脹和資源的浪費(fèi)；第二，在支出過程中，政府可能完全按照自己的偏好組織支出，從而使社會(huì)公眾對公共商品的消費(fèi)需求可能得不到滿足；第三，更為重要的是，由于在收入和支出過程中，信息在政府與社會(huì)主體之間是不對稱的，社會(huì)公眾不知道他們所需的公共商品的成本真正是多少，也不知道公共部門的總規(guī)模應(yīng)是多大，因而不知道自己所應(yīng)承擔(dān)的公共商品與服務(wù)的成本為多少，更不知道政府是否按最大效率原則安排支出，期間有無財(cái)政舞弊現(xiàn)象（吳俊培，1996）。這樣可能使政府的財(cái)政行為完全違背社會(huì)公眾的意愿，導(dǎo)致社會(huì)福利損失；第四，由于存在著“搭便車”及其它消極心理，部分公眾對政府的行為不聞不問，聽之任之，更助長了政府的隨意性；第五，政府在收支過程中所恃的是公共權(quán)力，對于單個(gè)人或單個(gè)組織而言，這種公共權(quán)力之強(qiáng)大不可抵擋，因而難以避免政府工作人員的違法亂紀(jì)行為，從而擾亂正常的分配秩序。

二、依法理財(cái)的制度環(huán)境

（一）民主與法制環(huán)境

在良好的民主條件下，可以形成良好的政治通道。這種政治通道可以使優(yōu)秀的人才進(jìn)入國家機(jī)關(guān)，可以使社會(huì)公眾尋找出正確與順暢的表達(dá)自己的思想與意志的途徑和方式，克服和減少理財(cái)?shù)拿つ啃?。更為重要的是，在良好的民主條件下，有利于利益集團(tuán)與組織的形成，使市民社會(huì)得以良好地構(gòu)建。在市民社會(huì)條件下，社會(huì)公眾不僅可以充分地表達(dá)其思想與意志，而且可以保持穩(wěn)固而又健康的國家與社會(huì)之間的關(guān)系。這是因?yàn)槭忻裆鐣?huì)有無數(shù)個(gè)利益集團(tuán)，通過他們之間的合作與博弈，并通過對權(quán)力機(jī)關(guān)的影響，使權(quán)力機(jī)關(guān)的立法更多地體現(xiàn)民意。而且權(quán)力機(jī)關(guān)因?yàn)橛袕?qiáng)大的社會(huì)組織的支持，可以更加有效地對行政和司法機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行約束和監(jiān)督。另外，由于國家擁有公共權(quán)力，市民社會(huì)則擁有眾多的集體權(quán)力，這些集體權(quán)力的聯(lián)合也可以較好地制衡國家的公共權(quán)力，從而有效地防止因國家對公共權(quán)力的濫用而使公眾利益受損。良好的法律環(huán)境對于依法理財(cái)而言，則主要是保證司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立司法。對于財(cái)政司法而言，一方主體是政府，如何保證司法機(jī)關(guān)在政府與社會(huì)主體之間的司法公正，很大程度上依賴于法制環(huán)境的優(yōu)良與否，這一點(diǎn)已成為共識。另外，良好的法制也有利于對私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)?！皼]有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就沒有正義”（哈耶克語）。在經(jīng)濟(jì)制度與社會(huì)意識都承認(rèn)私人產(chǎn)權(quán)存在的合理性并用法制來加以保護(hù)的條件下，有利于激起社會(huì)公眾從利益最大化的角度出發(fā)來調(diào)動(dòng)自己各方面的潛力，社會(huì)主體也只有依賴于對私有財(cái)產(chǎn)的基本權(quán)利，才能行使其它的相關(guān)權(quán)力，包括對國家財(cái)政行為的監(jiān)督與檢驗(yàn)，從而促使國家在依法理財(cái)?shù)目蚣苤拢瑥氖仑?cái)政活動(dòng)。

（二）國家與社會(huì)（市場）關(guān)系的定位

盡管國家與社會(huì)的邊界并不象這兩個(gè)名詞那樣清晰可辨，但對國家與社會(huì)進(jìn)行基本的定位還是可行的，即社會(huì)主體（各種市場力量）主要承擔(dān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置的任務(wù)，是主要的物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)者，而國家則主要是彌補(bǔ)市場的缺陷與不足，為市場主體提供公共商品和服務(wù)，并負(fù)責(zé)維持良好的市場秩序。這樣一來，國家與社會(huì)的關(guān)系就不是傳統(tǒng)意義上的統(tǒng)治與被統(tǒng)治、服從與被服從的關(guān)系，而是平等的、相互締約的關(guān)系，即國家為市場服務(wù)，市場為國家提供經(jīng)濟(jì)支持，兩者為此而進(jìn)行交換。由于市場主體是社會(huì)財(cái)富的主要?jiǎng)?chuàng)造者，是人類社會(huì)發(fā)展過程中起決定性作用的力量，市場主體的意志也就成為制約和影響國家活動(dòng)的重要準(zhǔn)則（當(dāng)然國家也不是完全被動(dòng)的），這樣就為置國家的財(cái)政活動(dòng)于市場意志的控制之下提供了良好的制度環(huán)境。相反，如果生產(chǎn)物質(zhì)財(cái)富的不是市場主體而是國家，則國家的意志就會(huì)變成具有決定性地位的社會(huì)意志，這樣就無法保證國家的財(cái)政活動(dòng)體現(xiàn)出社會(huì)公眾的要求，因?yàn)?，國家自己要求自己守法是難以想象的。

（三）文化與意識形態(tài)環(huán)境

所謂文化環(huán)境，就是有一種開放的文化氛圍，使人們可以自由地比較和吸收不同的文化思想，使之能容納世界各國的先進(jìn)的財(cái)政思想，并用這些先進(jìn)的財(cái)政思想來充實(shí)和改造國家與社會(huì)成員的財(cái)政頭腦。意識形態(tài)環(huán)境則主要是指在國家與社會(huì)的關(guān)系問題上不存在等級觀念和意識，將國家與市場之間的關(guān)系看成是一種平等的契約關(guān)系，是一種委托?D關(guān)系。市場的缺陷需要國家彌補(bǔ)，同樣國家的缺陷也需要市場修正，因此，國家與市場之間不存在孰優(yōu)孰劣的問題，誰也沒有絕對的優(yōu)勢和特權(quán)。同時(shí)在意識形態(tài)領(lǐng)域中個(gè)體的自由與權(quán)利的意識和觀念有足夠的地位，個(gè)體從事市場活動(dòng)是以人為本，國家的所有活動(dòng)最終也要服務(wù)于這個(gè)目標(biāo)。對于國家而言，這種意識形態(tài)的形成需要國家能真正還政于民，正確地處理國家與社會(huì)的關(guān)系，不把自己看成是民眾的主宰而看成是“公仆”，真正認(rèn)識到誰養(yǎng)活誰的問題。站在這個(gè)角度來說，依法理財(cái)不僅僅是一個(gè)制度與法規(guī)的問題，更是一個(gè)意識形態(tài)的問題。

三、依法理財(cái)在我國如何實(shí)現(xiàn)

（一）依法理財(cái)與財(cái)政權(quán)威

至此，我們尚未認(rèn)識的一個(gè)問題是依法理財(cái)是否會(huì)削弱政府部門的財(cái)政權(quán)威？這兩者是否存在著矛盾？

從形式上看，依法理財(cái)會(huì)削弱政府的財(cái)政權(quán)威，而實(shí)際上依法理財(cái)不僅不會(huì)削弱財(cái)政權(quán)威，而且會(huì)加強(qiáng)財(cái)政的權(quán)威。首先我們可以肯定的是財(cái)政的權(quán)威必須是很大的，這是因?yàn)樨?cái)政分配具有特殊性，如果沒有強(qiáng)大的權(quán)威，則難以使國家履行其正常職能，所以，作為一種集體理性的結(jié)果，社會(huì)公眾授予了財(cái)政分配主體很大的權(quán)威，這種權(quán)威可以保證財(cái)政分配部門足以控制和掌握財(cái)政局面，甚至不惜動(dòng)用國家機(jī)器。但是，由于存在這樣一種暴力潛能，財(cái)政分配主體就有可能超越民眾的授權(quán)范圍，隨意支配財(cái)政權(quán)威，從而給社會(huì)公眾的利益造成損害，正是站在這種角度，才提出依法理財(cái)。所以依法理財(cái)要控制的不是正常的財(cái)政權(quán)威的運(yùn)用，而是要反對不正常的財(cái)政權(quán)威的運(yùn)用。

在實(shí)施依法理財(cái)?shù)臈l件下，社會(huì)公眾的意志在國家的財(cái)政活動(dòng)中得到體現(xiàn)，在客觀上減少了國家與社會(huì)公眾的矛盾，而且在公眾意志的支持之下，財(cái)政分配活動(dòng)有了合法化的基礎(chǔ)，國家就可以根據(jù)法律的規(guī)定，站在法律的立場上公正、嚴(yán)格地立法、執(zhí)法和司法，以維護(hù)財(cái)政法的尊嚴(yán)，表現(xiàn)和運(yùn)用財(cái)政權(quán)威。同時(shí)，國家在執(zhí)法過程中遇到的問題，形式上是國家與社會(huì)的矛盾，實(shí)際上則是社會(huì)整體與個(gè)體、集體理性與個(gè)體理性的矛盾，這種背景無疑也壯大了國家的財(cái)政權(quán)威。因此，財(cái)政的權(quán)威是來自于對法的運(yùn)用的權(quán)威和壟斷性，來自于對法的支持下的公共權(quán)力的合理運(yùn)用。

（二）依法理財(cái)在我國如何實(shí)踐

通過上文對依法理財(cái)?shù)南嚓P(guān)分析，我們可以看出對依法理財(cái)?shù)膶?shí)踐主要是制度構(gòu)建問題，這就需要隨改革的實(shí)踐逐步推進(jìn)與完善。限于篇幅，本文在此只提出原則性的構(gòu)想。

第一，促進(jìn)立法機(jī)關(guān)民主與科學(xué)立法的建設(shè)。在相關(guān)的財(cái)政法律的制定過程中，充分發(fā)揮法學(xué)家與財(cái)政專家的作用，使財(cái)政法制建設(shè)始終處于民主與科學(xué)的框架內(nèi)。對于國家預(yù)算的審核與通過，應(yīng)充分運(yùn)用人大代表質(zhì)詢制度，使人大代表對國家預(yù)算和重大收支項(xiàng)目的來龍去脈都清清楚楚，同時(shí)強(qiáng)化人大對政府財(cái)政工作的監(jiān)督力度，充分發(fā)揮國家審計(jì)的作用，加強(qiáng)國家決算的審計(jì)。

第二，重點(diǎn)加強(qiáng)財(cái)政執(zhí)行過程中的法制建設(shè)，使政府的財(cái)政行為嚴(yán)格限定在財(cái)政法制、尤其是國家預(yù)算的范圍內(nèi)，嚴(yán)格控制在財(cái)政收支活動(dòng)中的隨意性和越權(quán)行為，防止對公共權(quán)力的肢解和分散，打擊在財(cái)政收支活動(dòng)中的各種違法行為。

一個(gè)不能忽視的方面是中央財(cái)政與地方財(cái)政關(guān)系的處理。我國目前在財(cái)政執(zhí)行過程中的許多無序化都與此問題有關(guān)，處理中央與地方財(cái)政關(guān)系的關(guān)鍵是稅權(quán)劃分、稅種劃分以及轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建，解決好這些問題必定會(huì)使我國財(cái)政法制化水平向前大大推進(jìn)。另一個(gè)與此相關(guān)的問題是要在財(cái)政司法過程中保持公正和獨(dú)立司法，保護(hù)受害者的合法權(quán)益，對于司法結(jié)果要保證使其不折不扣地付諸實(shí)施，同時(shí)要嚴(yán)防打擊報(bào)復(fù)，尤其是在市場主體作為受害者的時(shí)候。

第三，繼續(xù)深化政企關(guān)系改革，培養(yǎng)市場主體，壯大市場力量。實(shí)行依法理財(cái)，除了需要國家機(jī)關(guān)通過相應(yīng)的制度構(gòu)建與變革而自覺地實(shí)行以外，還需要有堅(jiān)實(shí)可靠的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為此，就需要使市場的主體?D?D企業(yè)和個(gè)人在經(jīng)濟(jì)方面的成長與壯大。通過繼續(xù)深化政企關(guān)系的改革，使企業(yè)成為完全意義上的市場主體，政府也承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)，消除政府對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的直接干預(yù)，同時(shí)壯大非公有制經(jīng)濟(jì)的力量，使各類市場主體都得以健康的發(fā)展，并將其作為中國市民社會(huì)的基礎(chǔ)，推進(jìn)中國市民社會(huì)的發(fā)展。

第四，營造適合依法理財(cái)?shù)囊庾R形態(tài)環(huán)境。通過不斷完善社會(huì)主義民主，提高人民在國家政治生活中的地位和影響，開辟各種參政議政渠道，并通過各種宣傳教育，營造適合依法理財(cái)?shù)囊庾R形態(tài)環(huán)境。