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一、問題的提出

為解決農村地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，中國銀行業監督管理委員會于2006年12月20日了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》的出臺和實施，是中國銀行業市場準入政策的重大突破，是一項制度創新，必將對農村金融起到促進競爭、完善體系、增加供給和改善服務的積極作用。然而，農村金融的一些急需解決的突出問題，比如農民貸款難尤其是中長期貸款難問題不是僅放寬市場準入就能解決的，其根本性的問題甚至不是單靠金融就可以解決的。

據國務院發展研究中心2005年對全國29個省(自治區、直轄市)的1962個農戶的抽樣調查顯示，63％的農戶有借款需求，實際發生過借款行為的農戶占樣本的51％。在有借款經歷的農戶中，通過親戚朋友借款的占58％，從農信社獲得貸款的僅占37％。據調研推算，目前大約僅25％的農戶能夠從正規農村金融機構獲得信貸支持。并且農信社貸款以短期貸款為主，短期貸款占當年貸款余額的比重都在60％左右；對農戶和鄉村企業調查中也反映，大部分農戶和企業貸款都是短期貸款，貸款期限在10－12個月。放寬市場準入后，我們相信能夠增加農村金融服務供給，但涉農貸款的期限結構不合理問題，很難得到有效改善，因為短期內村鎮銀行等新生的農村金融組織還不具備發放中長期貸款的實力，即使正規金融機構和發展起來的新生農村金融組織有發放中長期貸款的實力，也會因農村經濟主體的合“規”資信問題和“有財產而無銀行信用”的制度障礙，使其問題不能得到很好的解決。所以，迫切需要我們在實踐中探索解決農民貸款難和改善涉農貸款期限結構的新途徑和方法，而以農村土地使用權抵押為核心的農村土地金融市場制度的創新是一個重要的方面或突破點。這是對我國農村金融市場體系的完善，具有重要的理論和實踐意義，應給予關注，并采取措施積極推進其建設。

二、制度設計

(一)指導思想

農村土地金融制度應以推進土地承包經營權的資本化和制度效益的最大化，為農業生產經營提供有效的金融服務和促進社會主義新農村建設為立法指導思想。其制度構建或創新的主要目標：一是通過農村土地使用權抵押，使土地經營者從金融機構取得中長期信貸資金投入，實現農業可持續發展。二是通過土地的資本化和農村土地使用權與金融的內在結合，使土地財產權益得到最大化的實現。三是通過農村土地金融制度內生機制的高效運作，自主實現農村的城鎮化和促進城鄉一體化。

(二)組織體系

土地金融業務的推行，必須有健全的組織機構。從各國情況來看，合作經營土地金融機構居多，亦較適合我國農村土地絕大多數由集體所有和農民經營的實際。同時考慮土地金融的性質、各國土地金融專營的趨勢經驗和我國長遠的發展需要，我國應籌建合作性土地金融機構、專業(營)性土地金融機構和政策性土地金融機構。在政府和有關部門的宏觀調控下，三者相互合作、配合、競爭和互補，形成完善的土地金融機構體系。

合作性土地金融機構即土地合作金融組織。是指經營土地抵押貸款、土地出租等業務，并承擔國家金融扶助的非營利性的農民自治的土地合作金融法人。是農戶在需要生產經營資金時，可根據情況，將自己的土地承包經營權抵押或者租給土地合作金融機構，土地合作金融機構提供農戶所需資金的新型農村合作金融組織。具體講，就是在政府財政和有關金融部門的扶持下，農村地區的農民按照自愿原則，以農民土地承包經營權入股的股權等為出資形式發起設立的，為入股社員服務、實行社員民主管理的社區性土地合作金融組織。在鄉(鎮)范圍農民合作經濟組織內部建立的，可叫“鄉(鎮)土地金融合作社”，在村(自然村)內部建立的，可稱“村土地資金互助社”。農戶家庭的土地承包經營權可以在“土地金融合作社”或“土地資金互助社”進行抵押貸款；“土地金融合作社”或“土地資金互助社”由農民自主經營管理，接受政府和金融有關部門的調控和監管，其利息收益的分配，由社員依照章程民主決定。農村土地合作金融組織有一個不斷發展完善的過程，并且組織形式也可以是多樣性的，而類似于德國那樣的“土地抵押合作社”可能是其成熟的組織形式之一。

專業(營)性土地金融機構是專門從事土地使用權抵押貸款業務的土地金融組織。現行農村金融體系中，經授權農業發展銀行、農業銀行、農村信用社都有能力承擔農地金融業務，開展業務創新。但農地金融制度創建屬于外生性制度變遷，必須考慮到構建中制度成本以及運行中交易費用、風險等方面的約束。綜合分析以上因素，比較可行的是選用農村信用社作為信用主體，在農村信用社內設立“農地使用權抵押貸款辦理處”，專門從事農地使用權抵押貸款的發放與回收等具體業務。待條件成熟時，發展成專營性的土地金融公司。有的文獻認為在農村信用社內設立的“農地使用權抵押貸款辦理處”，似乎可以替代前述土地合作金融組織的作用，這種認識是不可取的，在實踐中也是行不通的。因為農村土地合作金融組織只有農民自己來組建和管理，才能更好發揮其合作和互助的功能和作用，而我國成立幾十年的農村信用合作社，事實上從未或并未發揮給它定位的功能和作用，不過倒是可利用其網點普遍和貼近農村的優勢，從中成長出專業(營)性的土地金融組織如土地金融公司。有的文獻認為考慮到我國的有關條件和組織體系費用等因素不必設立專營性的土地金融組織，這顯然是缺乏長遠發展的考慮的。

政策性土地金融機構即國家土地銀行，在全國各省、自治區、計劃單列市設立分行。它的主要職能是：制定和組織實施國家土地金融政策；為其他土地金融機構提供資金、指導和其他便利；審批土地使用權抵押申請，為土地經營者提供長期低息貸款；發行或委托有關機構發行土地債券并負責還本付息等。起初，可在農業發展銀行內設立“農地使用權抵押貸款部”，待條件成熟時，發展為或成立國家土地銀行。

以上三種土地金融機構原則上同時發育和組建，并不斷發展和成熟。其中，合作性土地金融機構是最基礎組織，專業(營)性土地金融機構是承上啟下的中間層組織，政策性土地金融機構是最高管理和指導機構，三者之間存在指導、合作和競爭關系，共同服務于農村金融事業和“三農”的發展。

(三)運行辦法

成熟的運作模式是：在政府有關部門的扶持下，國家土地銀行以土地充作抵押標的物發行土地債券，廣泛籌集社會資金，然后通過專業(營)性土地金融機構和土地合作金融組織以較低利率貸給農民等土地經營者，從而使土地經營者獲得低成本的中長期信用支持。從土地經營者和農地金融制度體系運行初期視角看，則是由土地經營者以項目計劃與土地使用權證向“鄉(鎮)土地金融合作社”或“村土地資金互助社”提出貸款申請；后者到“農地使用權抵押貸款辦理處”申請辦理土地抵押貸款；“辦理處”經過規定的程序處理并經“農地使用權抵押貸款部”批準后，辦理農地使用權抵押貸款事宜；若土地經營者經營狀況良好，并按規定還本付息，則借貸雙方在中止合同關系后，或者續訂貸款合同，或者形成穩定的業務關系；對于經營不力、虧損嚴重、不能如期還本付息者，金融機構依法對土地使用權進行拍賣，處置收益用于彌補本金和利息收入，同時用于抵押貸款的農地使用權發生流轉和優化配置。在農地金融制度體系運行的中期和成熟期，土地合作金融機構也可經國家土地銀行批準經營和辦理土地抵押貸款事宜，與專業(營)性土地金融機構如土地金融公司形成競爭和互補的農地金融業務運行態勢。當然上述農地金融制度體系及其業務的運行是在政府和金融有關部門的調控和監管下健康有序地進行的。

三、配套措施與政策建議

農地金融制度的創新及農地金融業務的開展，需要相應的配套改革來保障，主要有以下幾點：

(一)賦予農戶土地承包權完整的物權性質，為農地金融制度奠定產權基礎

我國農戶擁有的土地承包經營權具有什么性質，歷來有爭論，沒有統一的認識，目前存在著三種觀點：其一是物權說；其二是債權說；其三是由債權向物權轉化說。2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國物權法》第二條第三款規定：“本法所稱物權，是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權。”根據該法的有關規定，農戶擁有的土地承包經營權屬于物權中的用益物權性質，那么權利人農民就應該對特定的物——土地承包經營權享有直接支配和排他的權利。然而，農戶擁有的土地承包經營權不具有完整的物權性質，表現在不享有對土地承包經營權的直接支配和排他的權利，比如不能自主地處置其土地承包經營權，包括以土地承包經營權為抵押進行投融資等，這顯然不能適應我國農村經濟發展的實際要求，更是對農戶土地承包權的一種不合理的法律束縛。土地承包經營權名為一種物權，但在有關法律規定和實踐處理中又以債權性質來對待，也是有悖法理的。所以，要適時賦予農戶土地承包權完整的物權性質，并完善承包經營權登記和承包經營權證書制度，以登記的方式公示，提高其公信力，以奠定農地金融制度創新及農地金融業務開展的產權基礎。

(二)創設土地承包經營權抵押立法制度，為農地金融制度奠定法律保障

土地不僅是一種重要的生產資料，而且是不可再生的稀缺資源和重要的財產，土地權利因此成為各國法典中物權制度的核心。但是，就農地使用權抵押制度的立法而言，我國已頒布的《物權法》相對于十幾年前頒布實施的《擔保法》并沒有突破，不但沒寫明土地承包經營權的可設抵押權，而且仍然原則上對耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用權禁止抵押，“但法律規定可以抵押的除外”。對此，給出的解釋是：考慮到目前我國農村社會保障體系尚未全面建立，土地承包經營權和宅基地使用權是農民安身立命之本，從全國范圍看，現在放開土地承包經營權、宅基地使用權的轉讓和抵押的條件尚不成熟。但有關規定也給今后修改有關法律或者調整有關政策留有余地。我們認為：對于所有的城市近郊地區和發達地區而言，土地的經濟和發展功能是第一位的，土地財產權益要求充分實現，其傳統意義上的保障功能正在消失；不能把農村社會保障體系的建立與放開土地承包經營權、宅基地使用權的轉讓和抵押對立起來，實際上二者是相輔相成的；我國地大物博，經濟社會發展水平差異很大。所以，對耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用權一概禁止抵押是不合時宜的，應從法律上明確農村土地的擔保物權性質，加快制定我國《農地抵押貸款法》，放寬農村土地承包經營權抵押的客體范圍，并不以非家庭承包為必要條件，逐步將家庭土地承包經營權、宅基地使用權等納入抵押設定，從法律上創新土地抵押權制度，使土地由原來的傳統社會保障屬性向資源屬性和資本屬性轉化，并真正成為農民的創業資本，實現其土地財產權益。

(三)政府積極參與和支持，為農地金融制度提供服務保障

一是政府和有關金融部門對農地金融機構直接提供大量貼息貸款，或政府直接創辦土地金融機構開展農地金融業務，或購買土地金融機構的股份支持其發展。二是積極引導農戶組織和參與土地金融信用合作社，實行農民互助、政府支持、民主參與、共同管理，保證土地金融信用合作社的健康發展。三是實施損失補償、特殊準備金、救濟金等優惠政策，發行土地債券籌集信貸資金，扶持土地金融事業。四是在機構設置和業務經營等方面加以引導，提供方便。五是在法律和有關制度安排上加大創新力度，推動農地金融制度建設的試點，同時加快配套建設，積極推動建立適合我國國情的農地金融制度，為社會主義新農村建設和城鄉一體化發展提供強有力的金融支持。