導語：關于債務籌劃和消化的建議一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

我國在積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策的背景下，在經濟實現良性增長的環境下，地方政府債務規模也逐年擴大，銀行不良貸款也隨之增加，其償還能力問題引起各級政府的高度關注。特別是中國人民銀行、證監會、財政部等對地方政府的負債規模和償債能力引起了警覺。

一、我國地方政府融資平臺的發展現狀分析

1.從債務規模和結構看

我國的資產負債表在總體上是處于良性發展態勢，地方政府的杠桿率偏高仍存在一定的潛在風險。到2014年末，地方政府總資產108.2萬億元，總負債30.28萬億元，凈資產77.92萬億元。從負債方看，比重比較大的兩項分別是借入款項和債券融資，其中與地方融資平臺相關的銀行貸款、城投債以及基建信托比重相對較大。在資產中，絕對比重的土地資產的變現能力受到房地產市場變化的限制，地方債務風險盡管總體可控，但地方政府抵御債務風險能力同樣也受到相應限制。2014年到期需償還的政府負有償還責任債務分別占22.92%3和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%。隨著債務增速提高，籌資結構也趨向復雜化，現有償債能力的持續性受限，集中償付到期債務的流動性風險依然存在，其中或有債務的風險敞口正在加大。我國地方政府杠桿率為42.7%，而中央政府的杠桿率僅為15.1%。降低政府債務存量的空間巨大，占到全部政府實際支出的近四成是黨政公務以及包括行政事業的開支。用五年、十年的時間逐步降低到不超過15%，除地方債務置換有一定的空間外，從地方融資平臺貸款轉向政策性金融機構負債，由地方向中央轉移杠桿。基于上述債務結構，通過杠桿調整與杠桿轉移來化解地方政府債務結構風險，地方去杠桿、中央加杠桿成為一個必然的政策選擇。

2.從償債來源看

貸款的主要償債來源是地方財政收入，納稅人是最終的買單人。地方債務償債主體：(1)中央政府。為解決地區發展的不平衡問題以及縱向財政不平衡問題，中央政府主要通過轉移支付加以彌補。(2)地方政府。地方經濟的發展主要靠地方政府的推動，政府主導地方經濟發展。其中貸款的90%左右的還款來源來自于土地轉讓金和地方政府財政安排。(3)地方商業銀行。當地方財政資金出現短缺時要解決的途徑是地方政府通過其融資平臺向地方商業銀行借款。由于以財政收入為擔保的融資平臺，地方政府平臺的貸款信息透明度一般較低。一旦償債逾期，銀行的呆賬、壞賬自然會上升。(4)納稅人。地方政府融資平臺進行投資的項目更多的公共事業、公共設施的建設，其主要的償債資金最終也來源于納稅人。銀行的不良資產負債率太高時，中央政府為了保證我國的金融安全，不得不采取各種措施來降低銀行的不良資產率，最后則可能通過央行發行人民幣的形式，沖銷不良資產，用通貨膨脹的形式，讓人民大眾成為利益受損者。(5)政府債券買受人。為了籌措資金，地方政府發行政府債券，盡管可以減輕地方政府的財政收支壓力，地方融資平臺的風險就可能轉嫁到那些投資地方債券的投資者身上。(6)銀行資產證券買受人.商業銀行為了分散風險、降低自身損失，銀行將融資平臺的貸款組合成證券向市場出售，投資這些債券的投資者來承擔相關風險。

3.從資金運營監管看

在政府負債資金的分配和使用方面。由于我國的財政預算歷來是軟約束，政府的財政預算、分配和使用，不須人大審批。其中預算只要例行報告即可。關于我國在政府負債資金的分配和使用方面，完全由地方政府融資平臺投資的公司和部門獨立使用，無需經過人大的審批，也無需人大無法監督；在債務的償還與風險防范方面。國外有嚴格的規定和要求，都必須建立來源可靠的償還基金。議會就可以禁止政府負債，并責成政府必須在規定時間內償清債務。同時，議會還可以隨時對政府債務資金的分配和使用情況、償還資金的籌集與管理情況、債務風險情況等要求政府作出報告。一旦發現問題，立即責成政府進行整改。可是，在我國，政府在安排年度預算時，沒有限定必須安排足夠數量的債務償還資金。人大也無權責成政府必須在規定時間內償清債務，償還資金的籌集與管理情況、債務風險情況等無需政府向人大作出報告。絕大多數地方都沒有建立債務償還基金，也沒有建立債務風險防范機制，國家沒有建立本屆政府重大經濟發展失誤責任的終身追究責任制，加之公益項目投資貓膩的存在和誘惑，以及地方政府官員并不健全的政績考核機制的存在，本屆政府以新債還上屆(或本屆政府的舊債。結果，債務越還越多，風險越積越大。

二、地方政府債務形成原因分析

在現有的一系列制度和體制環境下，由于地方政府借債機制、債務救援機制以及預算硬約束機制等制度的缺失，地方政府借債行為幾乎失去有效控制。加之地方政府官員政績考核機制是地方政府債務風險猛增的主要原因。我國地方政府追求政績高導致債務高是地方政府在現行政治制度和經濟體制約束下的理性選擇。目前，由于中央政府和地方政府的財權與事權不對稱的分稅制的存在，地方政府的收入減少和預算外資金規范化管理，地方政府收入的主要來源：土地財政、非稅收入，其收入能力受到嚴重制約；隨著城鎮化進程的進一步加快，滿足地方政府支出需求的逐年缺口增大，當地方事權如基礎設施建設和基本公共服務提供責任還在加大時，在追求預算平衡的法律框架下，地方政府的收支缺口只能借助于增加政府債務來填補財政支出缺口。另一方面，地方政府經濟增長激勵、地區間競爭激勵和政府官員的政績考核激勵，誘使地方政府采取“透支”發展政府經濟。地方官員任期短期化導致政府短期經濟行為的存在，現任地方政府主要領導向繼任者和中央政府轉移舉債成本、轉嫁債務危機責任。我國現有財政收支信息透明度不高，債務管理且缺乏規范性、系統性，針對縱向財政不平衡，中央政府主要通過轉移支付加以彌補。地方政府的借債受益明顯大于借債成本，從而形成地方政府主動舉債和過度舉債的局面。隨著政府債務的擴張，消化債務的工作比起舉債來說就顯得尤為重要。債務累積增量能夠被有效消化，則就不可能性發生債務危機；若債務消化的增量和速度趕不上擴張的增量和速度，則發生債務危機的可能性就增大。因此，從長期來看，在經濟穩定增長的前提下，確保其質量和效益，須積極采取相應的措施及時消化政府債務的增量，保持政府債務的穩健性和可持續性。

三、我國地方債務籌劃與消化的建議

在現有的政治制度下，我國的地方政府債務風險主要由中央政府承擔，盡管發生債務危機的可能性極小。但如果任其擴大，隨著債務的不斷累積，發生債務危機將成為必然，為此，我們必須采取積極應對措施，通過有效降低消化債務存量、合理控制債務增量，確保地方政府債務的安全性。

1.調整中央與地方政府的財政收支結構，降低地方政府債務存量

加大財稅體制改革力度,，盡快明確以公共服務為導向的中央和地方財稅關系。按照公共產品的層次性來合理劃分各級政府的支出責任和范圍，全國性公共產品和服務由中央財政負責；跨地區由中央和地方財政共同承擔，并按具體項目確定分擔的比例；基礎教育、計劃生育、公共衛生等應由中央財政通過轉移支付把相應的財力給予地方來完成：屬于區域內部的地方性公共產品和服務，則由地方財政負責，相應的財權、財力應同時全部劃歸地方。合理配置中央與地方的稅種。中央與地方都應擁有只屬于自己的主體稅種、稅收征收管理權、完善的稅收征管體系，以及相應的充足的稅源和財力。提高共享稅中的增值稅的地方分享比例，不動產稅、遺產稅與贈與稅、社會保障稅等新稅種，都應該劃為地方稅種。只有這樣，才能做到各級政府都有相應的財權和財力保證，實現財權與事權的統一，政府財力上升，減少地方政府對土地財政的依賴。推動民間資金投資建設經營性基礎設施，鼓勵和吸引民間資金參與準公益性項目建設。地方政府債務存量自然會下降。

2.推進內生型城鎮化建設，有效消化債務存量

我國城鎮化建設是地方新的經濟增長點。城鎮化有利于釋放巨大的內需市場潛力，為經濟發展提供廣闊的內需尤其是農村內需市場市場和持久的動力，通過健全農村土地和房屋產權制度，改革農村集體土地征收制度。積極探索符合規劃、經批準使用農村集體建設土地的城鎮經營性項目由農民或農村集體經濟組織以多種方式參與土地開發經營的有效形式。有效配置農村的土地資源，不僅能為農民提供大量的就業機會，而且可發揮城鎮的聚集效應和輻射效應，促進農村工業化和農業產業化的發展。促進社會經濟發展質量和效益的提升。同時為地方政府財力提供相應的財源，政府內生型城鎮化建設將會成為吸收政府債務增量的主要渠道。

3.引入民間資本進入共益領域，降低和消化政府負債存量

地方政府主要承擔純粹公益性項目投入，對可以實行市場化運作的盈利性基礎設施、市政工程和其他公共服務領域，鼓勵和支持民間資本進入；對于半盈利性項目，應以民間投資為主體，充分發揮民營企業在經營機制、運作效率等方面的優勢和活力，有效化解地方政府性債務風險。建立地方政府債券市場，將城投債進一步規范發展為市政債。放開市場準入，加快形成改善公共服務的合力，有效解決一些領域公共服務產品短缺、質量和效率不高等問題。在保障政府投入，加強非經營性城市基礎設施建設的同時，發揮市場機制作用，同等對待各類投資主體，利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式吸引民間資本參與經營性項目建設與運營，促進改善城市基礎設施薄弱環節。

4.規范信貸管理機制，合理安排控制債務增量

對貸款投向須認真審查，使其符合國家規劃和產業發展政策要求；應根據符合產業政策要求的項目向融資平臺公司新發貸款，嚴格執行國家有關項目資本金的規定；高度關注貸款風險控制，落實貸款集中度要求，堅持授信審批的原則、程序、標準，按要求將符合抵押條件的項目資產或項目預期收益等權利作為貸款擔保；應注重加大對貸后管理監督和檢查力度，依不同情況嚴格進行貸款質量分類，適時調整融資平臺公司各類貸款的風險權重。建立健全依法監管、多層次、全方位的地方債務監管體系，防范政府地方性負債無約束擴張、償債風險增大。

5.授權地方政府發行債券，合理控制政府債務增量

授權地方政府發行債券。堅持全面監管與重點監管有效結合，不斷強化監管手段，提高監管制度執行水平；地方發債的規模必須報經地方人大通過；地方發債的發債目的、發債規模、發債期限、發債程序等都須納入地方人大的監管范圍，并向社會公示；對發債的項目進行年度和專項審計，審計結果須報地方人大進行審議。推進建立健全全口徑的財政預算體制，將部分體制外收支納入預算，消除所有其他預算外收支行為，真正實現全口徑的財政透明。公開。

6.削減政府行政開支降低政府債務存量

如果政府每年按5%的比例壓減行政開支，全國壓減的債務規模約為51.4億元。政府的公務用車、出國出境、公用支出、行政后勤、行政基建、行政接待、住房補貼均應制定實施細則，明確相關標準，實行行政經費和‘三公經費’的預決算公開。通過簡政放權，徹底清理政府干預企業、干預市場的一切不當政策和措施，徹底清理政府法律之外一切收費政策，切實減輕企業負擔，提升實體經濟的創稅能力水平。通過精簡政府機構，徹底解決行政機構中的機構臃腫、重疊，權力交叉、機構虛設等問題，精簡政府人員編制、清理政府超標的辦公用房和設施，人大嚴格按行政開支的標準審核行政開支的預算方案，方案審批前向納稅人公示，并征求意見。實現政府行政開支預算硬約束。堅決防止超標準列支會議費、出國費，在計劃外召開會議和組織出國，自行改變項目支出內容，向下屬單位和其他單位轉嫁行政費用等。

作者:李善山 單位:泰州學院經濟管理學院