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1.農村居民收入水平和城鄉收入差距

中國自古以來是一個農業大國。數千年來直到20世紀中葉，農業經濟一直是經濟的主要構成，農村人口始終占總人口的主體部分。建國以后，經過了半個世紀的工業化和城市化過程，特別是經過了改革20年期間經濟的高速發展，我國的非農產業（工業和服務業）迅速擴大，農業在國內生產總值（GDP）中的比重因此由建國初期的51%（1952年）降低到僅僅16%（2000年）。但與此不成比例的是，迄今為止農業勞動力仍然占了全國從業人員總數的50%，農村人口在全國總人口中仍然占有64%的比重（見表1）。和發達國家相比，美國農業從業人員僅占全國從業人員的2.6%，德國占2.8%，日本5.2%，澳大利亞4.8%（均為1999年數）。全國仍然有一半人口依賴僅占國內生產總值16%的農業為生，這說明農村和農民問題仍然是當今中國最重要的問題，也說明了解決城鄉農村居民收入差距問題的迫切性。

以上數據所顯示的我國產出結構與就業結構的巨大反差，以及與發達國家相比農業從業人員相對數量的巨大反差，反映出在農業部門仍然存在數量巨大的剩余勞動力，我國仍然面臨著盡快發展非農產業以吸收大量農業勞動力，以及推進城市化以大量轉移農村人口的艱巨任務。由于大量勞動力仍然滯留在農村和農業部門，主要依賴有限的耕地為生，農業勞動生產率仍然非常低下。我國目前總耕地面積為19.5億畝，卻有3億多農業勞動力；每個農業勞動力平均只占有5.5畝耕地，勞均糧食產量大約是美國的百分之一。2000年，我國農村人均年純收入只有2253元，只相當于城鎮居民人均可支配收入的1/3.我國的貧困人口仍然主要集中在欠發達的農村地區。

我國城鄉收入差距在80年代曾經顯著縮小。但自90年代以來，差距再次擴大，到目前相對差距甚至超過了改革前的水平。當前城鄉收入差距持續擴大，農村居民收入增長緩慢或停滯，已經成為引起全國廣泛關注的突出問題。

從1978年改革開始到80年代中期，由于農村實行包產到戶的改革、提高農產品收購價格以及鄉鎮企業的發展，農村居民收入以15%的年增長幅度迅速提高，城鄉居民收入差距明顯縮小。但在80年代后半期和90年代期間，隨著農村改革的剩余潛力逐漸釋放和城市改革加快，同時也由于缺乏農村后續改革措施以及某些政策方面的缺陷，城鄉居民收入差距出現了持續擴大的趨勢。在改革初期的1978年，全國農村人均收入只相當于城鎮人均收入的39%，到1885年該比例一度提高到54%；而到2000年，這個比例進一步下降到36%.這其中，中西部、特別是西部農村的問題更加突出。按各省加權平均計算，西部農村人均收入已經下降到只相當于城鎮人均收入的30%（見表2）。

西部農村人均收入的相對下降也導致了東西部之間地區收入差距的擴大，并成為東西差距擴大的主要原因。1980年，西部地區農村人均收入相當于東部地區的70%，到2000年農村人均收入下降到只相當于東部地區的50%（見表3）。

同80年代前半期農村人均收入迅速增長相比，后一個階段農村人均收入增長緩慢的原因是多方面的。本文的以下部分將著重討論影響農村收入的幾個主要因素。

2.糧食價格政策與糧食供給飽和

糧、棉、油等大宗農產品生產長期以來居于農業生產的主體地位。多年來雖然經過結構調整，其比重顯著下降，目前僅糧食產值仍然占種植業總產值的2/3，占農業總產值的1/3強。糧、棉、油等大宗農產品生產仍然是多數農民，特別是中西部地區農民賴以生存的一個基本部分。

80年代上半期，由于農村實行包產到戶的改革以及大幅度提高糧食收購價格，全國糧食總產量迅速增長，一舉扭轉了改革前長期以來糧食供應短缺的局面，農民的收入也有了大幅度的提高。80年代后半期，國家的糧食收購價格沒有大的調整，但由于通貨膨脹，按不變價格計算的糧食價格出現了持續回落。到1990年，糧食定購價格按不變價格計算下降到了1985年的78%（根據稻谷、小麥、玉米這三種主要糧食品種的價格計算）。這使糧食總產量在80年代后半期始終徘徊在4億噸上下沒有增長。在糧食定購價格保持低位的情況下，由于市場價格和議購價格上漲的拉動等因素，自1990年起糧食總產量上升到4.4億噸左右。這中間嘗試過放開糧食購銷和價格控制，但由于短期市場波動而放棄。

1994年，由于出現了短期的糧食供應緊張和市場價格上揚（事后看這在很大程度上是由漲價預期和糧食囤積行為造成的），促使中央政府連續幾年大幅度提高糧食收購價格以鼓勵農民種糧積極性。按不變價格計算，1997年定購價格比1993年上漲了51%，高于1985年價格20%.同時還實行了糧食生產的省長負責制，要求各省確保本省的糧食供應。這些價格調整給了農民更高的收入預期，鼓勵農民擴大播種面積和增加投入，大幅度提高糧食產量，從而很快就導致了糧食供應過剩。從1994年到1998年，糧食總產量由4.45億噸上升到5.12億噸，大大超過了正常的國內需求。自1996年開始，糧食市場價格持續下降，到2000年，按不變價格計算的糧食市場價格已經跌落到只相當于1995年價格的57%，相當于1985年水平的80%（見表4）。同時由于邊際成本上升和某些地方違反農業生產的比較優勢原則分派糧食生產任務，使種糧成本不斷提高。生產成本上升和由于生產過剩導致的市場價格下跌兩者夾擊，造成了糧農實際收入明顯下降的嚴重局面。

糧食提價幅度過大，超過了市場供求的均衡價格水平，加上違反比較優勢原則分派糧食生產任務，是這個時期糧食供給過剩的主要原因。實地調查顯示，國家對糧食收購價格的調整總的來說滯后于市場的變動。例如在糧食供應發生相對短缺時，國家通常會在已經出現市場緊張、價格上揚之后才能作出反應，通過提高收購價格鼓勵農民增加糧食生產。由于決策過程不及時和傳遞延誤，農民在得到國家糧食收購價格變動信息的時候，常常已經錯過了播種季節。因此價格調整往往不能在當年對生產發生影響，而可能推遲到下一年產生影響。這種狀況又可能反過來使決策者產生錯覺，以為提價幅度不夠，不足以刺激農民增產，從而在下一年繼續提高收購價格。這種價格和供給之間反饋滯后的現象會導致生產和價格的大幅度波動，使短缺和過剩頻頻交替出現。加上價格決策存在隨意性，經常對市場供求變動反應不足或反應過度，難免加劇市場的波動。

糧食外貿體制的僵化和經營失誤也對糧食供應過剩起了推波助瀾的作用。直到近期為止，我國糧食進出口基本上是由國有的糧食進出口公司壟斷經營。如果運作良好的話，應該不難運用進出口來調節和穩定國內糧食供求。但在國內糧食收購價格大幅度提高，糧食產量明顯增長的情況下，1995和1996年卻連續兩年大量進口糧食，凈進口超過2800萬噸，加劇了國內市場糧食過剩。粗略統計，從1986年到2000年這15年中，只有7年糧食凈進出口變動的方向與當年糧食產量增減變化相協調，其余8年相沖突（既：減產時反而增加出口或減少進口，增產時減少出口或增加進口）。這當然與進出口合同從簽定到落實的時滯有關，但同時也說明糧食進出口決策對國內市場變動缺乏正確的預見和預測。

在糧食供應過剩，市場糧價下降，糧食經營部門虧損嚴重的情況下，實行了糧食購銷三項政策，即按保護價敞開收購，順價銷售，資金封閉運行，并且禁止私商插手收購糧食。這些政策的出發點是保護農民利益，并著眼于扭轉糧食經營部門的虧損。但在實際執行過程中出現了很多問題。首先，在經過了20年市場化改革之后，要想徹底壟斷糧食收購，杜絕糧食流入市場，是很難做到的。而且糧食經營部門被賦予的政策目標與它們的經營目標發生了嚴重的沖突。在市場價格低于國家保護價格的情況下，各地糧食經營部門出于自身利益的驅動，不能切實執行按保護價敞開收購的政策，即使收了，也難以實現順價銷售。因而在糧食收購中普遍出現了壓級壓價、百般刁難、變相拒收等現象。而同時，由于禁止私商收購糧食，使一些地方糧農售糧面臨極其困難的境地。加上有些糧食經營人員串通外部人員壓價從農民手中收糧，再以保護價倒賣給糧站，截留國家付給農民的保護價價差，坐地分肥，又將因高價購入糧食無法售出所造成的壓庫損失轉嫁給國家或銀行，致使國家和農民兩頭受損。

面臨上述巨大的壓力，國家保護價格也無法維持原來的水平。國家已經取消了對部分糧食作物的保護價格，并在沿海8個糧食主要消費省份放開了糧食收購。仍然維持保護價收購的地方，保護價水平也明顯下降。據調查，目前一些地方執行的保護價與市場價沒有實質性的區別。有的雖然名義上高于市場價，但由于糧站在收購中壓低糧食等級、額外扣除“雜質”、“水分”等行為，實際上可能低于市場價，而且給農民賣糧造成了很大的不便。到2000年，國家糧食收購價格按不變價計算比1997年降低了19%，已經低于1985年的定購價格水平（見表4）。

從過去一個時期的經驗看，國家對糧食價格的控制并沒有起到穩定糧食生產和價格水平的作用。即使國家能夠壟斷糧食供給，由于無法壟斷需求，仍然很難作到保持糧食供求的平衡。相反，由于統一定價不能準確及時地反映市場供求變動，常常容易造成糧食供求之間的脫節。這恐怕是90年代以來農民收入增長停滯的一個重要原因。

3.世貿談判的糧食進口承諾

根據加入世貿組織（WTO）談判所做出的承諾，我國接受一定配額的低關稅糧食（小麥、玉米和大米）進口，配額以內的進口關稅稅率僅為1%.2002年配額總量為1831萬噸，到2004年將上升到2216萬噸。這大約相當于國內商品糧市場容量的12%左右。對大豆等產品的進口無配額，關稅稅率僅為3%.2001年，大豆進口突破了1600萬噸。2002年前4個月，谷物進口比上年同期增長了17%（對外貿易經濟合作部，2002）。目前，盡管由于2000和2001年連續兩年糧食減產和出口增加，糧食脹庫的壓力已經減弱，但看來數年來累積的糧食過剩還未完全消化，而同時因進入WTO帶來的糧食大量進口，阻礙了糧食市場價格的回升，導致部分主要從事糧食種植的農民收入下降。這對小麥、玉米、大豆等主要品種來說尤其如此，因此對北方農民影響更大。

糧食進口的大量增加，從長遠原因來看，是由于國內糧食生產勞動力過度密集、耕地短缺并且細碎分割所導致的生產率低下，從而缺乏國際競爭力。這種情況不改變，單靠貿易保護是不能長期維持的。在一定情況下收縮缺乏國際比較優勢的產業，轉向更有比較優勢的產業，是符合效益原則的。但需要牢記的是，我國目前還有3億多農民，他們中的多數仍以糧食生產為主業，任何巨大的外來沖擊將可能造成農村人口收入下降和潛在失業大量增加。因此在開放糧食市場的同時，必須采取切實有力的措施為我國大批目前從事糧食生產的農民開辟新的就業渠道，幫助他們加速轉移到新的農業生產領域和城鄉非農產業。

開放糧食市場的政策也和國內的封閉糧食市場，在保護價格下統一收購的政策發生了尖銳的矛盾。如果繼續實行高于市場價的保護價格，意味著繼續向農民發出鼓勵種糧的信號，這在糧食進口大量增加的情況下勢必加劇糧食供給過剩，使市場糧價進一步下跌并帶來大幅度的供給震蕩。因此，順應入世潮流，放開國內糧食收購市場，已是勢在必行。當然，在糧食價格由市場決定的情況下，仍然需要國家保持一定的糧食儲備以應付非常情況。但國家糧食儲備能否發揮作用，通過調豐補欠的方式吞吐糧食以減少市場波動，不在于儲備數量多，而在于完善的管理。如果糧食儲備系統仍然象過去的糧食部門一樣既執行政策目標、享受國家補貼，又各自為政從事盈利性經營，甚至壟斷市場通過囤積或拋售來盈利，將勢必帶來更大的市場混亂。因此國家糧食儲備系統必須建立一套嚴格的、合理的管理制度和運行規則，并同一般的經營性活動嚴格區分開來。同時在短期內，也應當考慮在世貿原則允許的范圍內，對與農民收入密切相關的農產品采取一定的保護措施，給農民較充足的時間進行產業結構調整，防止進口沖擊對農民收入造成過大的影響。

目前若干糧食品種和一些主要糧食銷區的糧食價格已經放開。隨著糧食收購價格逐步放開，今后促使農民增收的主要方向應當轉移到幫助農民調整生產結構，增加市場需要的、附加價值較高的產品生產，特別是要根據我國土地緊缺、勞動力過剩的特點，開發勞動密集度高，而土地密集度較低的產品，例如畜牧和養殖業產品，高營養、無公害食品，和其他高附加值農產品，推動這些產品進入國際市場。在這些方面，我國仍然具有勞動力價格低廉的比較優勢。但同時也面臨若干制約因素。特別對一些欠發達的中西部地區來說，農民遠離市場，信息不通，銷售渠道不暢，缺乏必要的知識和生產技術，缺乏統一標準的質量管理和有效的公害控制措施，是阻礙農業生產結構調整的主要因素。在這些方面，政府可以也應當提供更多的服務，促進市場發育，溝通市場信息，加快科技推廣，推動結構調整。

4.鄉鎮企業增長停滯，小企業融資受阻

80年代，鄉鎮企業產出以平均每年超過20%的增長率高速增長，就業人數的平均增長速度超過10%.盡管其發展速度在90年代明顯放緩，20年來還是吸收了1億農村勞動力就業，這成為當時農村發展和農村居民收入水平提高的主要帶動因素。據2000年農村家計調查，農村居民第二、三產業收入已占到農村居民人均純收入的44%.但是，鄉鎮企業的發展在90年代后期已進入了相對停滯階段。其就業人數1996年曾達到了1.35億人，1998年下降到1.25億人，絕對下降了近1000萬人。以后雖有一定程度的回升，到2000年仍只有1.28億人，還沒有恢復到1996年的水平。市場競爭加劇，一般產品市場相對飽和，是許多低技術的鄉鎮企業面臨困境的主要原因。一些地方原集體所有制的鄉鎮企業改制，減少了企業冗員，也是就業人數下降的一個原因。目前看來鄉鎮企業發展已經不再是導致農民收入增長的主要動因。

鄉鎮企業發展緩慢，大體上意味著過去一個時期以來以低技術、小規模、勞動密集的農村工業填補市場消費品短缺的粗放型的農村工業化發展過程已經基本結束。今后農村產業的發展將更加依賴企業在技術水平、產品質量、科學管理等方面的競爭力。而在這方面，許多農村企業并不具有先天優勢。因此就鄉鎮企業部門整體而言，要繼續保持象80年代那樣的高增長率恐怕是不現實的。但這并不是說農村企業已不存在發展的潛力。

鄉鎮企業發展的停滯還有若干體制和政策方面的原因。其中最主要的是融資機制方面的原因。80年代，鄉鎮企業在地方政府的幫助下，得到了強有力的融資支持。這是它們高速發展的一個重要條件。進入90年代后半期，多數鄉、村辦集體企業已經改制為個體、私營或股份制企業，在貸款方面不再得到農村基層政府的支持；而同時銀行的融資約束明顯加強，特別是在市場前景不明朗、風險增加、利率又受到控制的情況下，大銀行對向農村中小企業貸款的興趣大大降低。

銀行商業化是改革的方向。而小企業貸款難也是各國都存在的問題。但這個問題在中國特別嚴重，與我國的金融體制改革滯后密切相關。首先，由于銀行對小企業的貸款成本高于對大中型企業貸款成本，利率一刀切就使小企業貸不到款。目前雖然允許某些貸款利率在一定程度內浮動，但浮動范圍仍然不能滿足需要。貸款利率市場化雖然會提高企業的融資成本，但將為效益好的小企業開辟融資渠道。其次，地方性、社區性的非國有中小金融機構在對小企業貸款方面會比大銀行更有競爭力，因為它們在獲得當地小企業經營狀況信息方面比大銀行有更多的優勢，其他方面的經營費用也更低，因此貸款成本可以降低。但由于擔心出現金融混亂，對建立非國有金融機構一直有嚴格的管制，使之至今沒有顯著的發展，從而也使農村中小企業的外部融資渠道嚴重受阻。

為避免金融風險，金融監管是必要的。但同時應當積極推進金融部門多元化發展。今后，改革金融體制，積極推進利率市場化，開辟地方性和社區性非國有金融機構的發展空間，有效地擴大對農村中小企業的外部融資，將有利于繼續推動農村非農產業的發展和農村勞動力的轉移。

5.城鄉間的勞動力轉移進展不暢

自80年代后半期開始，城鄉間勞動力市場的制度壁壘開始打破，我國農村剩余勞動力的轉移有了第二條出路，即向城鎮第二、第三產業轉移。粗略估計，十幾年來已經有大約5000-6000萬人轉移到城市地區（鎮除外）就業。不過，迄今為止，我國的城市化水平還只有36%，明顯低于大多數與我國處在同等收入水平的國家。特別是大中型城市數量有限。我國有12.7億人，而100萬人口以上的大城市只有40座，平均每3200萬人才有一座這樣的城市。這些城市僅僅容納了全國人口的7%-8%.這和發達國家人口的多數集中在大中型城市的情況相距甚遠。由于我國城市化的發展滯后，城市容量相對有限，加上許多城市仍然對農民工進城實行種種限制或歧視性待遇，也包括城市戶口制度對農民工子女入學、入托等方面的限制，以及缺乏針對農民工的就業、培訓、居住、醫療等方面的服務，因此農村勞動力向城市的轉移在80年代和90年代前期一直沒有取代鄉鎮企業成為吸收農村勞動力的主要渠道。近年來，鄉鎮企業發展緩慢，使農村勞動力向城市轉移的壓力增大。但由于城市國有企業下崗工人劇增，農村勞動力轉移也遇到了新的阻力。

發達國家的經驗證明，城市化是經濟走向現代化的一個不可缺少的方面。在我國，城市化有非常大的發展空間，加速城市化建設將有效地促進農村勞動力向城市的轉移。這主要包括兩個方面：

第一，具有一定規模的城市由于具有較好的基礎設施條件、較大的市場容量，較充分的勞動力、資本和人力資源供應、較完善的技術市場、以及較豐富的知識和信息流動，因而能夠產生聚集效應，使生產更加有效率；從而可以逐步將散布在農村和小城鎮的生產資源和人口吸引到城市來，使生產資源發揮更好的經濟效益，使進入城市的人口提高收入水平和生活質量。

第二，城市的發展本身能夠創造需求。它不但能帶動建筑、交通等產業的發展，而且為服務業包括生活服務、餐飲、零售、廣告、郵電通訊、網絡、技術服務、信息咨詢、金融、保險等產業的發展提供廣大的空間。1999年，美國服務業就業已經占總就業的75%，而我國只有27%.根據我國的城市統計數據，大城市的第三產業就業比重高于小城市近20個百分點。因此大中型城市的發展將為吸收廣大農村剩余勞動力提供大量就業機會。

在促進城市化方面，需要各級政府將政策著眼點從限制城鄉勞動力和人口轉移，轉換到為這種轉移提供更多的服務以促進這種轉移。同時也需要作好城市規劃，加大城市基礎設施建設的力度，包括開放和吸引民間投資進入城市基礎設施建設領域，并切實改善城市的投資軟環境，推進市場化和法制建設。

今后幾十年，我國8億農村人口、3億農業勞動力中的大部分將會逐漸轉移到城市中來。當然，目前由于農村勞動力受教育程度較低，不能適應城市對具有專業技能的勞動力的需求，多數只能進入需要非熟練勞動力的行業。這造成了勞動力供求的結構性錯位。這就需要盡快改善農村基礎教育和城鄉職業培訓以促進城鄉勞動力轉移。

6.農民負擔加重

長期以來，農村“吃官飯”的人口（統稱“財政供養人口”）不斷增加。這些人員基本要靠農村基層財政來負擔。超過財政負擔能力的部分，各地方只有通過向農民稅外收費來解決。某些地方基層黨政官員的腐敗更使得這種稅外收費惡性膨脹。農民負擔因此大大加重了。農村縣級由財政負擔的黨政機構和人民團體一般包括政府、黨委、紀檢、人大、政協、法院、檢察院、工會、共青團、婦聯等若干套常設機構，通常還會有若干臨時性的辦公機構，這些機構一旦成立，不管是否在所有的地方和所有時期都有存在下去的必要，都常常會長期保持下去。每次機構改革在削減了部分機構和人員后，經常都會再次膨脹。鄉鎮一級機構設置也類似。某些地方的鄉鎮黨政機構人員超過編制總數的幾倍是常見的現象。在經濟欠發達地區，由于就業機會不足，黨政機關常常成為解決干部子女就業的主要途徑。除此之外，農村中小學教師也成為這樣的途徑。這使許多地方農村教師隊伍龐大但素質偏低，成為地方財政負擔沉重的一個重要原因。在某些地區，農民負擔問題和基層黨政機關人員不廉潔、不自律的問題已經使干群矛盾達到尖銳化的程度。這些問題不解決，目前設計的農村費稅改革很難切實推行，農民負擔也很難真正減輕，最終將嚴重影響社會安定。

解決上述問題，一方面要靠經濟發展來提供更多的就業崗位，減輕對基層黨政機關和農村教師隊伍的就業壓力，另一方面有賴于強有力的黨政機構改革，切實精簡不必要的和重疊的黨政機構和多余的人員。為了保證這種機構自我膨脹的趨勢不會死灰復燃，保護廣大農民的基本權利，保證基層政府決策與管理的公正性、透明性、民主性，迫切需要進一步改革基層政治體制，更廣泛地引進民主選舉和民主監督機制，使農民恢復對基層政權機構的信任。

7.結論

綜上所述，解決目前農民收入增長停滯、城鄉差距重新擴大的問題，主要可考慮的途徑可以概括為以下幾點：

（1）開放糧食市場，在市場決定價格的基礎上穩定糧價，同時積極幫助農民進行產業結構調整，發揮比較優勢，提高經濟效益。此外也要防止短期內進口沖擊過大對農民收入造成嚴重影響。

（2）改革農村金融體制，有監管地發展中小型非國有金融機構，改善農村產業的融資條件，促進農村產業結構調整和非農產業發展。

（3）加速城市化建設，消除城鄉壁壘，改善城市基礎設施和城市就業服務，鼓勵農村勞動力和人口繼續向城市轉移。

（4）加強農村教育和城鄉職業培訓，盡快提高農村勞動力素質以適應城市化需要。

（5）精簡和改革基層黨政機關，減輕農民負擔，加快農村基層政權機關改革的步伐，建立和改善群眾對政府工作的民主監督機制，確保廣大農民的民主權利。