導(dǎo)語：資源產(chǎn)權(quán)制度改革論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1、森林資源產(chǎn)權(quán)變革：抉擇與困境

在解放前相當(dāng)長的歷史時(shí)期里，我國大多數(shù)林區(qū)一直保持著森林資源私人所有為主的民有民營林業(yè)[2]。在穩(wěn)固的民有民營產(chǎn)權(quán)制度下，森林經(jīng)營質(zhì)量的好壞與農(nóng)民自身的長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)利益之間一直保持著密切相關(guān)，這種由產(chǎn)權(quán)制度而形成的私人利益高度關(guān)聯(lián)性構(gòu)成了森林資源可持續(xù)經(jīng)營的關(guān)鍵。由于產(chǎn)權(quán)利益機(jī)制的約束，采伐多少，如何采伐，何時(shí)采伐，何地采伐等森林持續(xù)經(jīng)營的基本問題，已經(jīng)成為一種習(xí)慣或理性植根于農(nóng)民心里，應(yīng)用于長期森林經(jīng)營實(shí)踐。在工業(yè)化程度極低，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占絕對地位的舊中國，作為森林產(chǎn)權(quán)主體制度作用的一種結(jié)果，林區(qū)的森林經(jīng)營總體上保持了可持續(xù)經(jīng)營狀態(tài)。就生產(chǎn)方式而言，盡管當(dāng)時(shí)的森林經(jīng)營方式只能稱之為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，但是這種小規(guī)模分散的生產(chǎn)方式卻有效地避免了大規(guī)模森林采伐，有效地保護(hù)了良好的森林生態(tài)環(huán)境。

同西方發(fā)達(dá)工業(yè)化國家所經(jīng)歷的生態(tài)破壞性工業(yè)化進(jìn)程一樣，新中國成立以后，基于社會(huì)主義改造的政治理想和發(fā)展工業(yè)的主觀愿望，以及經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)際需要，森林資源一度成為工業(yè)化資本積累的重要來源，遭到大規(guī)模砍伐和破壞。傳統(tǒng)的民有民營產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了私人所有向初級社、高級社再到公有化的迅速轉(zhuǎn)變，民有民營林業(yè)迅速走向消亡，取而代之以集體和部分國家占有的公有公營產(chǎn)權(quán)模式，并一直持續(xù)到20世紀(jì)90年代。

森林資源產(chǎn)權(quán)制度的頻繁變化，對林區(qū)的林業(yè)生產(chǎn)性質(zhì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來了巨大影響：①森林資源可持續(xù)經(jīng)營的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)面臨崩潰，森林科學(xué)經(jīng)營的民間積極性喪失。農(nóng)民的森林經(jīng)營主體身份被剝奪，森林資源的產(chǎn)權(quán)被收歸集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民失去了森林獨(dú)立經(jīng)營權(quán)，森林經(jīng)營活動(dòng)成為一種嚴(yán)格意義上的“部門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”或“國家經(jīng)濟(jì)行為”。在新的產(chǎn)權(quán)制度下，喪失森林所有權(quán)的農(nóng)民實(shí)質(zhì)上已經(jīng)作為公有經(jīng)濟(jì)組織的“雇傭勞動(dòng)者”，有勞動(dòng)之義務(wù)而無選擇森林經(jīng)營方式的權(quán)利，他們在長期經(jīng)營森林實(shí)踐中形成的森林可持續(xù)經(jīng)營習(xí)慣難以發(fā)揮作用，森林經(jīng)營的實(shí)際利益主體明確地指向國家、城市和工業(yè)，而由此帶來的森林生態(tài)環(huán)境責(zé)任主體卻被嚴(yán)重地“虛置”。②森林經(jīng)營活動(dòng)從民間的分散作業(yè)方式迅速轉(zhuǎn)化為專業(yè)化半專業(yè)化的生產(chǎn)活動(dòng)，在現(xiàn)代采掘工業(yè)技術(shù)的支持下，開采森林資源、生產(chǎn)木材的能力極為提高，森林資源恢復(fù)與更新能力難以跟上采伐消耗的速度。在森林資源的采伐和經(jīng)營組織管理方式上，改過去的“擇伐”為“皆伐”、小規(guī)模分散的生產(chǎn)方式（即小農(nóng)經(jīng)濟(jì)）為集體統(tǒng)一經(jīng)營，有組織的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)化機(jī)構(gòu)（社會(huì)化大生產(chǎn)、大協(xié)作）大量地出現(xiàn)。從20世紀(jì)50年代后期開始，南方各省大辦國營營林林場和森工采育林場，各村紛紛舉辦集體林場，通過集體作業(yè)、強(qiáng)度皆伐；提高木材生產(chǎn)效率，在森林資源恢復(fù)管理方式上，采取森林采伐與森林更新專業(yè)化分工，采育林場主要是采伐木材，營林林場負(fù)責(zé)林地恢復(fù)更新，形成“兩張皮”，使得森林采伐和更新嚴(yán)重脫節(jié)，森林質(zhì)量也嚴(yán)重下降，最終出現(xiàn)“資源危機(jī)”和“生態(tài)危機(jī)”。③森林資源休養(yǎng)生息的自然規(guī)律完全被忽視，生態(tài)系統(tǒng)的功能被嚴(yán)重削弱。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，一些行之有效的森林持續(xù)經(jīng)營傳統(tǒng)被廢棄，如自然恢復(fù)混交林的經(jīng)營模式，木材采伐與生長平衡的機(jī)制，擇伐作業(yè)和小片皆伐，林間套種，地力保持等一些好的習(xí)慣，由于大規(guī)模的集體森林采伐，以及大規(guī)模地人工營造速生豐產(chǎn)用材林，形成單而一的松樹和杉樹為主的針葉人工林，大規(guī)格的全面墾挖林地以及全面的燒煉采伐跡地，造成大量的土壤有機(jī)質(zhì)的喪失和長期地力的衰退，生物多樣性越來越低，森林生態(tài)系統(tǒng)的整體穩(wěn)定性和防護(hù)能力大為降低。④森林產(chǎn)權(quán)公有化變革而形成的大量的國有和集體林場，經(jīng)濟(jì)依然貧困，盡管經(jīng)歷了數(shù)次經(jīng)營體制改革，但還是無法從經(jīng)濟(jì)圍困中擺脫出來。在長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國有和集體林場依靠砍伐20世紀(jì)50年代營造的人工林以及開采祖宗留下來的天然林資源，不斷壯大，人員不斷增加，運(yùn)行成本不斷提高，林場“木頭”模式的單一經(jīng)濟(jì)增長方式，隨著森林資源的過度消耗，導(dǎo)致資源“赤子”與公有林場財(cái)政“赤字”長期并存，無法形成南方集體林區(qū)林業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境。

總體上講，在自然資源高消耗的傳統(tǒng)粗放經(jīng)濟(jì)增長模式下，森林資源公有化經(jīng)營體制不利于森林資源的可持續(xù)經(jīng)營，難以形成森林資源、生態(tài)環(huán)境與林業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的良性運(yùn)行機(jī)制，難以避免“公有地悲劇”的出現(xiàn)，近50年的森林資源共有公營的經(jīng)營實(shí)踐以及長江流域嚴(yán)重的水土流失充分證明了這一點(diǎn)。

森林資源公有化制度在平衡自然生態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾過程中所暴露出來的弊端，曾經(jīng)引發(fā)了南方集體林區(qū)森林資源產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，出現(xiàn)了諸如森林資源股份合作制、租賃制、合作制、承包經(jīng)營制等新的林業(yè)經(jīng)營形式。到1986年，南方集體林區(qū)集體林地面積的69%為農(nóng)戶個(gè)體承包經(jīng)營[3]，激發(fā)了農(nóng)民從事森林資源保護(hù)和開發(fā)利用的積極性，一定程度上回歸了林區(qū)民有民營的某些特征，提高了資源使用與配置效益。然而，20世紀(jì)80年代開始的南方林區(qū)森林資源不徹底的產(chǎn)權(quán)制度變革，本質(zhì)上還是基于提高森林資源經(jīng)濟(jì)效益之目的，將公有（集體）森林資源的部分經(jīng)濟(jì)收益權(quán)利向農(nóng)戶分散，森林資源的所有權(quán)結(jié)構(gòu)在一定程度上恢復(fù)到民有，激活和鞏固了森林財(cái)產(chǎn)收益的民間欲望，而極為重要的森林生態(tài)防護(hù)的社會(huì)權(quán)利責(zé)任體系遠(yuǎn)未建立起來，引發(fā)了大規(guī)模的森林亂砍亂伐，由此深層次地暴露出了森林資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。進(jìn)入21世紀(jì)，我國將全面實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，今后50年中國林業(yè)發(fā)展總體戰(zhàn)略是“生態(tài)建設(shè)、生態(tài)安全和生態(tài)文明”三大目標(biāo)[4]，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，將改革森林資源產(chǎn)權(quán)制度，“穩(wěn)定所有權(quán)，完善承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)”，“大力發(fā)展非公有制林業(yè)”[4]。但是，我國林區(qū)復(fù)雜的森林自然條件，相對落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，頻繁的政策波動(dòng)，多樣的森林資源經(jīng)濟(jì)關(guān)系以及重要的生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略地位，決定了森林生態(tài)保護(hù)和森林資源產(chǎn)權(quán)制度變革的復(fù)雜性和艱巨性。因此，研究生態(tài)建設(shè)及其與森林資源產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新之間的辨證關(guān)系，探討森林生態(tài)保護(hù)形勢下的南方集體林區(qū)森林產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模式，并提出產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革措施等問題，就顯得尤為重要。

2、森林資源產(chǎn)權(quán)制度及其對森林生態(tài)保護(hù)影響：理論與現(xiàn)實(shí)反思

2．1森林資源的私有產(chǎn)權(quán)與森林生態(tài)保護(hù)

森林資源的私有產(chǎn)權(quán)嚴(yán)格意義上是指個(gè)人對包括林地和林木及其它生物和非生物資源的所有權(quán)。完整的森林資源私人所有權(quán)通常是指民法意義上的物權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。在西方資本主義國家，私有產(chǎn)權(quán)被認(rèn)為是個(gè)人自由、個(gè)人價(jià)值、個(gè)人自主權(quán)和尊嚴(yán)的體現(xiàn)，而且被認(rèn)為是一個(gè)社會(huì)效率的基礎(chǔ)和保障。一般意義上，私人所有權(quán)可以刺激所有權(quán)人高效率利用各種自然資源，促進(jìn)資源的合理流轉(zhuǎn)，因此具有較高的資源利用效率和資源配置效率。在一定程度上，一個(gè)社會(huì)的整體發(fā)展水平或社會(huì)福利都建筑在社會(huì)效率提高的基礎(chǔ)上。因此，私人所有權(quán)被認(rèn)為是一種有利于社會(huì)的制度安排[5]。

在森林資源領(lǐng)域，有效率的私有產(chǎn)權(quán)理論上可以減少對森林資源的破壞性利用，促進(jìn)私人理性地處理資源短期利用與長遠(yuǎn)維護(hù)之間的關(guān)系。由于利益的關(guān)聯(lián)性，相對于公有產(chǎn)權(quán)，森林資源的私有產(chǎn)權(quán)本身對權(quán)利人進(jìn)行財(cái)產(chǎn)的保值增值的激勵(lì)，有利于森林資源產(chǎn)權(quán)的高效率。亞里士多德曾經(jīng)指出：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少人照顧的東西，人們關(guān)心著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心其中對他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物。而私人的事物則往往受到私人最大可能的關(guān)照”。[6]就森林資源生態(tài)保護(hù)而言，公有產(chǎn)權(quán)常常伴隨著經(jīng)營者的濫伐和非經(jīng)營的盜伐，最終導(dǎo)致森林資源的嚴(yán)重破壞，而影響公眾甚至私人的生態(tài)環(huán)境權(quán)利而告終（特別是在經(jīng)濟(jì)落后的國家，森林資源產(chǎn)權(quán)的公有所帶來的生態(tài)破壞尤其嚴(yán)重，并且具有相當(dāng)?shù)钠毡樾浴＃欢饺水a(chǎn)權(quán)則往往伴隨著權(quán)利人對森林的盡量關(guān)注和愛護(hù)、有理性地適度采伐和細(xì)心恢復(fù)等，私人對個(gè)人森林資源財(cái)產(chǎn)的關(guān)照，主觀上促進(jìn)了私人森林資源財(cái)產(chǎn)權(quán)質(zhì)量和數(shù)量的增加，客觀上保護(hù)了森林資源可持續(xù)增長的資源基礎(chǔ)，因而也促進(jìn)了森林生態(tài)效益,這一點(diǎn)不僅在理論上有其合理的邏輯，而且也為南方集體林區(qū)長期的民有民營的歷史經(jīng)驗(yàn)所證實(shí)。

然而，森林資源產(chǎn)權(quán)私有化有利于森林生態(tài)效益的提高，是一個(gè)整體上的理論概念，這種結(jié)論的實(shí)踐需要一定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政策條件，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。20世紀(jì)80年代，南方集體林區(qū)森林資源產(chǎn)權(quán)民有化運(yùn)動(dòng)并沒有出現(xiàn)理論上所描述的景象，相反，林權(quán)分散化帶來的森林資源的大破壞，給南方集體林區(qū)的森林生態(tài)保護(hù)帶來了災(zāi)難，影響了森林資源民有化改革的深化。在進(jìn)入20世紀(jì)80年代末期，基于公共生態(tài)安全利益的考慮，我國森林資源產(chǎn)權(quán)改革有向公有化推進(jìn)之趨勢，如建立大量的公共所有的自然保護(hù)區(qū)，森林公園，風(fēng)景名勝區(qū)，根據(jù)國家規(guī)劃，從2001年~2010年的10年里，全國自然保護(hù)區(qū)總數(shù)將達(dá)到1800個(gè)，面積1.55億公頃，占全部國土面積的16.14%左右，[4]，相當(dāng)多的集體或農(nóng)民個(gè)體經(jīng)營的森林資源被公有化或?qū)嵭泄谢芾恚@在一定程度上反映了世界森林資源保護(hù)政策變化的潮流，也回應(yīng)了現(xiàn)代中國社會(huì)對森林生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注；在西方國家，為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，許多自然資源歸國家所有管理，如自然保護(hù)區(qū)、自然公園等等。這種趨勢的出現(xiàn)也從另外一個(gè)角度說明了森林資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與森林生態(tài)保護(hù)之間關(guān)系的復(fù)雜性，說明產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的民有化到森林生態(tài)效益的實(shí)現(xiàn)過程中仍然存在較多的結(jié)構(gòu)變量，例如一個(gè)國家的法制體系的完整程度，法制習(xí)慣、政策穩(wěn)定性、國家監(jiān)控能力，特別是林區(qū)人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還有森林資源自身的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)特征，都是影響和制約產(chǎn)權(quán)改革效率的重要因素。

從效益歸屬性質(zhì)上看，森林資源生態(tài)效益屬于公共服務(wù)產(chǎn)品的范疇，理論認(rèn)為，公共服務(wù)產(chǎn)品的供給由私人提供往往是不經(jīng)濟(jì)的，也是不現(xiàn)實(shí)的，一般應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)，由政府管理并由社會(huì)成員均等享受，公共產(chǎn)品私人經(jīng)營的不經(jīng)濟(jì)性客觀上也要求對森林生態(tài)資源的公共化，即產(chǎn)權(quán)的公有化。因此，從這個(gè)角度上看，森林資源產(chǎn)權(quán)私有化難以克服公共產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)效益低下的弊端，私有化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與公共生態(tài)效益存在內(nèi)在的矛盾。對于類似問題，美國著名法理學(xué)家理查德·A·波斯納認(rèn)為：“森林可以在不歸公有的情況下由政府資助。”[6]按照他的說法，國家可以通過私人來實(shí)現(xiàn)環(huán)境生態(tài)功能，即在保護(hù)私人森林資源合理的財(cái)產(chǎn)收益的前提下，盡量彌補(bǔ)其因提供公眾生態(tài)效益而造成的經(jīng)濟(jì)損失，實(shí)現(xiàn)私人產(chǎn)權(quán)與社會(huì)利益的一致，如通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或生態(tài)補(bǔ)償?shù)却_保私人經(jīng)濟(jì)利益的前提下引導(dǎo)其追求環(huán)境生態(tài)效益，這樣做可能比國家直接所有和管理自然資源的成本低一些，效果會(huì)好一些。

因此，實(shí)現(xiàn)森林資源私人產(chǎn)權(quán)制度，并不意味著它是完美的，它需要依附于一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。這些局限性說明，并非森林資源私人產(chǎn)權(quán)制度是效益最高的選擇，尤其對于森林資源的生態(tài)效益的最大化目標(biāo)而言，另一方面私有產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)決定了經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境生態(tài)效益之間的無法克服的深刻矛盾，在更多的條件下，森林資源的私有產(chǎn)權(quán)更容易激發(fā)經(jīng)濟(jì)利益的擴(kuò)大，而公共生態(tài)利益容易被忽視。

2．2森林資源的公有產(chǎn)權(quán)與森林生態(tài)保護(hù)

所謂森林資源的公有產(chǎn)權(quán)即森林資源的所有權(quán)歸公共所有，這種公有形式可以是全體社會(huì)公民所有，也可以是某一特定的人群所有。在我國，森林資源的公有制包括國有和集體所有兩種基本形式。國有形式是國家對森林資源一種形式上的所有，所有權(quán)通過國家興辦的實(shí)體即國有企業(yè)或事業(yè)單位占有形式來體現(xiàn)和代表國有，即所謂的“國家所有、分級管理、多級占有”的產(chǎn)權(quán)管理模式，有并不是嚴(yán)格意義上的全民所有,實(shí)際上是一種部門或單位的占有，由占有而產(chǎn)生森林資源的經(jīng)營管理權(quán)。不難看出，我國森林資源的公共產(chǎn)權(quán)是未加明確界定的產(chǎn)權(quán)，形成產(chǎn)權(quán)不規(guī)則的破裂。公有產(chǎn)權(quán)制度下，特別是國有產(chǎn)權(quán)制度下，產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)較低，監(jiān)管成本高，這一點(diǎn)以現(xiàn)實(shí)的國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)人事臃腫，非生產(chǎn)性支出過大的事實(shí)所映襯。在國家宏觀生態(tài)政策不明確的情況下，森林資源產(chǎn)權(quán)公有化所形成的低效率的經(jīng)營管理體制，容易造成資源的嚴(yán)重破壞和浪費(fèi)，因而導(dǎo)致外部性的出現(xiàn)和公共產(chǎn)權(quán)的低效能。公有產(chǎn)權(quán)制度最大地弊端是名義上產(chǎn)權(quán)是清晰的，所有人是存在的，實(shí)際上不存在具體的所有人，沒有人真正關(guān)心所有權(quán)人的利益，只關(guān)心本部門利益、本單位利益和本行業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，對森林資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)公眾利益則漠不關(guān)心。在國有產(chǎn)權(quán)制度下，鑒于國家森林資源行政管理機(jī)構(gòu)與森林資源國有經(jīng)營單位之間存在的縱橫交錯(cuò)的行政管理關(guān)系，以及復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)聯(lián)，國家人很難按照法律法規(guī)完全履行對森林資源的有效監(jiān)督和適時(shí)管理，有效保護(hù)所有人的利益。國有產(chǎn)權(quán)制度下往往實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)經(jīng)營模式，主要由用益權(quán)人（即國有林業(yè)經(jīng)營單位）實(shí)際使用森林資源，由于這種制度下缺乏真正的所有權(quán)主體，用益權(quán)人缺乏來自所有權(quán)人的權(quán)利硬性約束。用益權(quán)人受到的約束主要來自所有權(quán)人的代表人或人，最容易出現(xiàn)國有林業(yè)經(jīng)營單位與所有權(quán)人的人勾結(jié)起來損害所有權(quán)人利益的現(xiàn)象。東北、西南國有林區(qū)國有林業(yè)森工企業(yè)的長期超采伐限額的經(jīng)營行為已經(jīng)充分證明了這些，新中國歷史上，哪里有國有森工企業(yè)，那里的森林砍伐就最嚴(yán)重，生態(tài)保護(hù)問題就最為脆弱，水土流失就最為嚴(yán)重，這是不爭的事實(shí)。

在南方集體林區(qū)所實(shí)行的國有林場經(jīng)營組織形式，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，培育了大量的森林后備資源，即使在市場經(jīng)濟(jì)初期，通過借債、國家資助等多種形式，營造了大量人工林，成為南方集體林區(qū)營造林典范，為國家和地方積累了大量的財(cái)富。不容忽視的是，國有林業(yè)的這種經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展，也帶來了嚴(yán)重的環(huán)境保護(hù)問題，毀掉了大量寶貴的天然次生林資源，留下深刻的生態(tài)隱患。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的慣性作用下，國家宏觀財(cái)政體制的變化，地方財(cái)政逐步緊張，山區(qū)森林資源的保護(hù)缺少有力的財(cái)政支持，債務(wù)負(fù)擔(dān)承重，導(dǎo)致森林資源債務(wù)性的過度消耗，國有林場重新面臨資源潛在危機(jī)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力增大。人們開始擔(dān)心，在整個(gè)南方集體林區(qū)，如果缺乏強(qiáng)有力的外部財(cái)政輸入，將有可能出現(xiàn)新一輪的公有林業(yè)資源和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。值得進(jìn)一步深思的是，這種危機(jī)不同于20世紀(jì)90年代以前的“兩危”，不是總量性的，而是樹種、林種和材種結(jié)構(gòu)性的短缺，這種短缺的彌補(bǔ)難度將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于總量的提升，這不僅僅涉及到林業(yè)經(jīng)濟(jì)競爭能力的恢復(fù)，更重要地將關(guān)系到整個(gè)南方地區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)功能的恢復(fù)或重建。

與國有林業(yè)有所不同的是，集體產(chǎn)權(quán)的森林經(jīng)營模式是一種理論上的群眾自治管理，集體作為一級經(jīng)濟(jì)組織，承擔(dān)集體森林資源財(cái)產(chǎn)的保值增值的權(quán)能，代表集體所有人的利益，要接受群眾的監(jiān)督，同時(shí)又是一級享有一定行政職能的委托性管理機(jī)構(gòu)，行使林區(qū)社會(huì)管理的某些職能，如收費(fèi)、計(jì)劃生育、地方治安等等，部分代表國家利益，接受上級國家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。集體組織的雙重屬性，其產(chǎn)權(quán)制度本身的缺陷，決定了其管理運(yùn)行不可能按照合伙或合作等企業(yè)股權(quán)組合形式來全透明運(yùn)行，不可能完全置于集體成員的監(jiān)督之下，行政公權(quán)利的介入，容易導(dǎo)致集體利益的代表人(村長或村支書)及其村委會(huì)成員個(gè)人對森林資源的使用和經(jīng)營權(quán)利過大，在利益的驅(qū)動(dòng)下，難免濫用權(quán)力，背離集體成員的長遠(yuǎn)利益，侵害集體群眾的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)權(quán)利。因此，以集體這種半行政、半經(jīng)濟(jì)組織形式的公有產(chǎn)權(quán)模式，存在難以避免的體制弊端，這種弊端難以用組織監(jiān)督或政治監(jiān)督的形式來糾正，仍然有賴于森林資源產(chǎn)權(quán)制度深度改革來逐步克服。

3、森林生態(tài)保護(hù)與資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模式：受約束的森林資源產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)

如前所述，我國現(xiàn)存在森林資源公有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)完全是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，是社會(huì)主義公有制基本經(jīng)濟(jì)制度在森林資源產(chǎn)權(quán)設(shè)置上的具體體現(xiàn)，其所體現(xiàn)的是一種嚴(yán)格意義上的經(jīng)濟(jì)（公有制經(jīng)濟(jì)）和政治意愿（社會(huì)主義制度），而絕非是森林生態(tài)社會(huì)效益。在隨后的森林資源所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)剝離的改革中，一定程度上改善了森林資源的產(chǎn)權(quán)和利用結(jié)構(gòu)，但是這種改革的基本取向仍然是弱化政治而突出經(jīng)濟(jì)，仍然是一種經(jīng)濟(jì)分配體制的創(chuàng)新。之所以出現(xiàn)森林資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的階段性，一方面在于人們主觀認(rèn)識上的局限性，特別是對社會(huì)主義根本性質(zhì)和任務(wù)認(rèn)識的階段性，影響了森林資源產(chǎn)權(quán)制度的進(jìn)一步改革；另一方面在于對森林功能的認(rèn)識存在長期的誤區(qū)，忽視森林和林業(yè)作為環(huán)境建設(shè)主體的重要生態(tài)作用，長期實(shí)行“重采輕予”的林業(yè)政策，導(dǎo)致了森林資源的過度利用和消耗；如果說以上兩個(gè)方面是影響我國森林資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的主觀原因的話，那么，我國相對落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，長期的短缺經(jīng)濟(jì)則是導(dǎo)致森林生態(tài)保護(hù)不力的根本原因。20世紀(jì)末期，我國經(jīng)歷了一次嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，人們在面對巨大的財(cái)產(chǎn)和生命損失時(shí)，開始轉(zhuǎn)變對森林資源的態(tài)度，更加注重森林生態(tài)的防護(hù)功能；在國家層面，開始了前所未有的政策大調(diào)整，投入數(shù)以千億計(jì)的資金，全面啟動(dòng)退耕還林、天然林保護(hù)等6大林業(yè)重點(diǎn)工程，其中有5項(xiàng)是生態(tài)建設(shè)和保護(hù)工程，南方集體林區(qū)均在其內(nèi)。

應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步思考的是，全面實(shí)施森林生態(tài)保護(hù)工程是否能夠說明我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)強(qiáng)大到足以支撐全國25704萬余公頃的林業(yè)用地[1]生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)？答案是顯而易見的：我國還是一個(gè)發(fā)展中國家，中央和地方財(cái)政力量還十分有限，仍然有約3000萬人口生活在絕對貧困之中，還沒有能力大量投資森林生態(tài)保護(hù)工程。眾所周知，森林生態(tài)保護(hù)是一項(xiàng)長期的任務(wù)，也是一項(xiàng)長期的財(cái)政支出項(xiàng)目，非但雄厚的財(cái)政力量是難以支撐的。由此可見，森林生態(tài)保護(hù)單單依靠國家的財(cái)政投入是不夠的，依靠貸款更是不現(xiàn)實(shí)的，唯一的選擇是要發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量積極參與，形成國家和民間力量的匯合。那么，如何引導(dǎo)社會(huì)的資金、勞動(dòng)力、管理和技術(shù)等要素進(jìn)入森林生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域？這里有兩條基本的途徑，其一是行政命令，搞“一平二調(diào)”，強(qiáng)制參與；其二是物質(zhì)利益引導(dǎo)，通過政策經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠，吸引社會(huì)力量進(jìn)入。很顯然，第一種方式行不通，必然是低效率的；第二種方式是市場經(jīng)濟(jì)條件下必然的選擇。當(dāng)選擇物質(zhì)利益引導(dǎo)的時(shí)候，我們就面臨一個(gè)不可回避的森林資源產(chǎn)權(quán)問題。因?yàn)椋徽撌菄疑鐣?huì)財(cái)政力量的支持，還是民間社會(huì)力量的投入，必需有一個(gè)明確的補(bǔ)貼對象和確定的利益主體。從另外一個(gè)方面講，國家投資森林生態(tài)保護(hù)，采取何種森林資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)將直接影響資金使用效率，還將產(chǎn)生不同的森林生態(tài)效益。

3.1生態(tài)公益林產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和選擇

我國從2001年開始在全國部分省區(qū)實(shí)施森林分類經(jīng)營改革試點(diǎn)。在這次試點(diǎn)中，將森林資源按照其主導(dǎo)利用功能人為地區(qū)分為生態(tài)公益林和商品林兩大類。其中生態(tài)公益林以生態(tài)利用為主，滿足人們對森林生態(tài)環(huán)境效益的追求，不可以實(shí)施商業(yè)采伐；商品林則是以生產(chǎn)木材為主要培養(yǎng)目標(biāo)，滿足社會(huì)的森林資源的經(jīng)濟(jì)需求[8]。單從主導(dǎo)屬性和任務(wù)來看，生態(tài)公益林所提供的生態(tài)服務(wù)是一種嚴(yán)格意義上的社會(huì)產(chǎn)品或公共產(chǎn)品。按照公共產(chǎn)權(quán)理論，生態(tài)公益林產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)適合以公有產(chǎn)權(quán)形式作為最優(yōu)的選擇。依照此邏輯，在南方集體林區(qū)原有的國有森林資源產(chǎn)權(quán)將有利于森林資源的合理利用和生態(tài)保護(hù)，但是，這種有利性還必須以相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化為基本要件：①國家投入的生態(tài)補(bǔ)償或建設(shè)資金能夠滿足國有林業(yè)經(jīng)營單位的最低需要（包括歷史債務(wù)的處理）[8]，資金運(yùn)行和管理是有效率的；②需要對生態(tài)公益林實(shí)施嚴(yán)格的禁伐或限制利用管理，并且保持監(jiān)督和管理的有效性。與此同時(shí)，引入私人產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)機(jī)制，在森林資源國有產(chǎn)權(quán)不變的情況下，應(yīng)當(dāng)最大限度地分散森林資源經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，“弱化所有權(quán)，強(qiáng)化經(jīng)營權(quán)”，將生態(tài)資金和管理權(quán)利直接分配國有林業(yè)單位職工，建立責(zé)權(quán)利相一致的激勵(lì)機(jī)制，克服公共管理責(zé)任不明，職工利益不保的弊端。

從森林生態(tài)保護(hù)的世界發(fā)展潮流來看，集體所有農(nóng)民經(jīng)營的生態(tài)公益林實(shí)施公有化產(chǎn)權(quán)管理，可以克服私人產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)利益的擴(kuò)張，可以大量節(jié)省生態(tài)公益林管理成本，總體上講是有效率的。但是，在南方集體林區(qū)，森林資源是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)生產(chǎn)資料，農(nóng)民的生活與森林資源密切相關(guān)，公有化管理成功的關(guān)鍵不在于森林資源經(jīng)營管理權(quán)的公共化，更不在于資金使用上的集體所有和集體調(diào)配，其公有化更多地應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在森林產(chǎn)品的公共屬性上，落腳點(diǎn)在于能否有效保護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益：①尊重個(gè)人“經(jīng)營權(quán)”及林木所有權(quán)，按照承包經(jīng)營合同或林權(quán)證書所指定的產(chǎn)權(quán)歸屬，由農(nóng)民直接享受國家財(cái)政補(bǔ)貼，改過去的“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”，資金的使用必需由實(shí)際經(jīng)營者（即農(nóng)民）掌握；②應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民在被保護(hù)的森林里開展必要的生產(chǎn)活動(dòng)，以增加經(jīng)濟(jì)收入，如林中間作、林副產(chǎn)品生產(chǎn)等，彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)損失；③對農(nóng)民森林經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)督和控制（主要是采伐限制），以保證森林經(jīng)營行為不損害森林公共生態(tài)效益。

3．2商品林產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其管理

南方集體林區(qū)和東北、西南國有林區(qū)因其優(yōu)越的光熱、水分條件，適合林木的生長發(fā)育，理所當(dāng)然就成為我國重要的商品林生產(chǎn)基地。在林業(yè)生產(chǎn)力布局調(diào)整中，這些區(qū)域的大部分地區(qū)被確定為重點(diǎn)地區(qū)商品林基地建設(shè)區(qū)[4]。顧名思義，商品林是以生產(chǎn)商品為主要目標(biāo)，以追求經(jīng)濟(jì)效益為唯一目的。從產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制的角度判斷，建立商品林私人所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更有利于提高商品林經(jīng)營管理的積極性，更有利于提高商品林經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)。目前我國商品林產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的實(shí)際情況是，國有和集體林業(yè)經(jīng)營單位掌握絕大多數(shù)的森林蓄積量和面積，真正的私人占有資源量還非常有限，在南方集體林區(qū)也不例外。從商品林的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)出發(fā)，其林木的采伐和利用應(yīng)當(dāng)按照嚴(yán)格按照市場經(jīng)濟(jì)的價(jià)值規(guī)律、供求關(guān)系以及價(jià)格規(guī)律來組織，何時(shí)采伐森林、采伐多少以及如何采伐完全是經(jīng)營管理者自身的私有權(quán)力。從森林資源內(nèi)在固有的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)屬性來看，不論是商品林還是生態(tài)公益林都同時(shí)兼而備之，同時(shí)結(jié)合中國的實(shí)際國情和林情的實(shí)際看，商品林產(chǎn)權(quán)的所有化和經(jīng)營的自由化所應(yīng)有的客觀條件還不具備：①商品林區(qū)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還不成熟，生態(tài)公益林與商品林嚴(yán)格界限的理論依據(jù)和實(shí)際技術(shù)應(yīng)用還不完善，不排除一些非技術(shù)因素（如經(jīng)濟(jì)動(dòng)因、政治因素）的干擾；②森林資源的完全放開所需要的市場環(huán)境還不具備，信息公開、市場開放、公平競爭以及相應(yīng)的法律還非常不成熟；③政治和經(jīng)濟(jì)體制的限制，我國社會(huì)主義性質(zhì)排除了森林資源的完全私有化的可能（即使在西方發(fā)達(dá)國家，對自然資源產(chǎn)權(quán)私有也設(shè)置了嚴(yán)格的限制）；④基于森林公共生態(tài)利益的總體考慮，我國憲法和法律對包括商品林在內(nèi)的森林資源財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)施必要的限制，規(guī)定了所有權(quán)人行使個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利不應(yīng)當(dāng)損害社會(huì)公共利益的法律原則（這也是世界上通行的做法）。由此可見，我國商品林經(jīng)濟(jì)效益的目的性以及生態(tài)效益的兼顧性，決定了其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)合性。具體而言，對于國有商品林，在堅(jiān)持林地所有權(quán)國家所有基礎(chǔ)上，推進(jìn)林木及其他地上資源的產(chǎn)權(quán)多元化，可以參照公司企業(yè)產(chǎn)權(quán)股份化，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化的做法，分散林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，讓更多的民間資本購買國有林權(quán)，參與國有林權(quán)的控制和管理，從而有效激發(fā)民間資金的活力；另一方面，國家以其對森林土地資源的所有權(quán)而對私人森林資源產(chǎn)權(quán)實(shí)施法律監(jiān)督，通過制定和實(shí)施森林資源采伐更新，監(jiān)督森林經(jīng)營行為，使其經(jīng)濟(jì)行為保持在公共生態(tài)利益所能容忍的最低范圍之內(nèi)；更重要的方面在于，商品林經(jīng)營成果的好壞，與森林生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系密切，在南方集體林區(qū)尤為明顯，更多的木材產(chǎn)出，從而填補(bǔ)生態(tài)公益林保護(hù)所帶來的木材供應(yīng)短缺，將可以緩解林產(chǎn)品的市場供求矛盾，以此而言，商品林的發(fā)展是森林生態(tài)保護(hù)的一個(gè)極為重要的環(huán)節(jié)。對于集體所有的森林資源，應(yīng)當(dāng)在原有的森林承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步“淡化”集體所有權(quán)，擴(kuò)大農(nóng)戶“經(jīng)營權(quán)”乃至“處分權(quán)”，其核心是穩(wěn)定延長商品林承包經(jīng)營期，給予經(jīng)營者商品林資源、林木資源的完全所有權(quán)和林地資源的“準(zhǔn)所有權(quán)”。同時(shí)，積極配置活躍的商品林產(chǎn)權(quán)市場，完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)政策措施和管理機(jī)制[9]

目前，影響我國林區(qū)商品林經(jīng)營活力的因素中，除了林權(quán)這一基本要素外，更重要方面還在于商品林經(jīng)營政策環(huán)境等非市場因素，林業(yè)收費(fèi)嚴(yán)重脫離法制的軌道，造成森林經(jīng)營民有經(jīng)濟(jì)利益大塊流失，降低了森林經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而影響了產(chǎn)權(quán)改革的實(shí)際效果，在南方集體林區(qū)尤其突出[10]。如果說，森林資源產(chǎn)權(quán)改革是國家公權(quán)利和民間私權(quán)利的分合，那么，森林生態(tài)建設(shè)良好政策環(huán)境的創(chuàng)造則將更多地涉及到國家公權(quán)利的設(shè)置、行使以及有效的社會(huì)監(jiān)督，將是一次深層次的林業(yè)法制改造[10]，這將是一次更艱難的探索，我們拭目以待。

產(chǎn)權(quán)制度作為調(diào)整社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)規(guī)范，是影響生產(chǎn)力發(fā)展的重要制度因素。森林資源產(chǎn)權(quán)與森林生態(tài)保護(hù)之間存在比較緊密的相關(guān)性。自20世紀(jì)50年代以來，我國森林資源產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了數(shù)次變革，對森林生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生了較大影響。進(jìn)入21世紀(jì)，國土生態(tài)安全成為林業(yè)建設(shè)的主要任務(wù)，森林生態(tài)保護(hù)與資源產(chǎn)權(quán)制度的改革重新引起社會(huì)的重視。森林資源經(jīng)營權(quán)利民有化作為林區(qū)林業(yè)改革的重要目標(biāo)，其產(chǎn)權(quán)設(shè)置與森林資源保護(hù)之間的辨證關(guān)系出現(xiàn)了新的變化。以森林資源分類經(jīng)營為基礎(chǔ)，按照生態(tài)公益林和商品林兩種不同的森林經(jīng)營類型，構(gòu)建有區(qū)別的森林資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模式，以取得生態(tài)和經(jīng)濟(jì)雙贏的產(chǎn)權(quán)格局。本文圍繞著上述問題，從理論和現(xiàn)實(shí)的角度予以論證和分析，以期為林區(qū)林權(quán)改革研究充實(shí)內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：森林資源環(huán)境保護(hù)產(chǎn)權(quán)制度

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[2]孔凡斌、鄧華鋒，論市場經(jīng)濟(jì)條件下南方農(nóng)村森林資源經(jīng)營管理的制度創(chuàng)新，南方農(nóng)村，2003年第2期，第23~27頁。

[3]陸文明主編，中國私營林業(yè)政策研究，中國環(huán)境科學(xué)出版社2002年，第56頁.

[4]中國可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究項(xiàng)目組，中國可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究總論,中國林業(yè)出版社2002年，第10頁、第201頁、第240頁。

[5]高富平著，物權(quán)法原論，中國法制出版社2001年版，第1026頁。

[6][美]理查德·A·波斯納著，將兆康譯，法律的經(jīng)濟(jì)分析（上），中國大百科全書出版社1997年版，第101~102頁。

[7][美]羅伯特·考特、托馬斯·尤倫著，張軍譯，法和經(jīng)濟(jì)學(xué)，上海人民出版社1996年，第151頁。

[8]孔凡斌，試論森林生態(tài)補(bǔ)償制度的政策理論、對象、原則和實(shí)現(xiàn)途徑，西北林學(xué)院學(xué)報(bào)2003年第1期，第101~104頁。

[9]孔凡斌，現(xiàn)代中國外商企業(yè)林業(yè)政策與法律環(huán)境優(yōu)化對策研究，林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題2002年，第4期，第195~198頁。

[10]孔凡斌，可持續(xù)發(fā)展條件下中國林業(yè)法制建設(shè)若干問題的思考，東北林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)2003年第2期，第41~45頁。

*孔凡斌，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)資源與環(huán)境管理學(xué)院，江西南昌，330032。