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編者按：本文主要從村民自治拉開了中國(guó)政治體制改革的序幕；村民自治對(duì)我國(guó)民主政治建設(shè)和農(nóng)村全面進(jìn)步產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響；村民自治工作中存在的問(wèn)題與探索進(jìn)行論述。其中，主要包括：農(nóng)村是中國(guó)全面改革的起始地、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐步在全國(guó)推開、村民自治的民主模式和民主意識(shí)，積極地推動(dòng)了我國(guó)各個(gè)層面的政治體制改革、推動(dòng)我國(guó)的民主政治建設(shè)、村民自治積極促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村的全面進(jìn)步、相關(guān)法律規(guī)范應(yīng)加快制訂和完善、村民自治中村“兩委”關(guān)系問(wèn)題應(yīng)更加明確和協(xié)調(diào)、村民自治活動(dòng)中的“四個(gè)民主”應(yīng)協(xié)調(diào)推進(jìn)等，具體請(qǐng)?jiān)斠姟?/p>

【摘要】村民自治是農(nóng)村改革實(shí)踐的重要組成部分，也是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民的三個(gè)偉大創(chuàng)造之一。村民自治拉開了中國(guó)政治體制改革的序幕，其作用和意義以及它所引發(fā)的理論價(jià)值和實(shí)踐功效遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)村基層，從而對(duì)整個(gè)國(guó)家的政治發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步產(chǎn)生了積極而久遠(yuǎn)的影響。村民自治積累了很多成功經(jīng)驗(yàn)，但在實(shí)踐中面臨的困難和挑戰(zhàn)也同樣不容小覷。

【關(guān)鍵詞】村民自治農(nóng)村改革基層民主

作為基層群眾自治制度最主要形式的農(nóng)村基層群眾性自治制度，也稱村民自治，是農(nóng)村村級(jí)管理制度的基本設(shè)計(jì)，曾一度占據(jù)農(nóng)村治理乃至整個(gè)農(nóng)村問(wèn)題討論的中心，是農(nóng)村改革實(shí)踐的重要組成部分，也是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民的三個(gè)偉大創(chuàng)造之一。在黨的十七大報(bào)告中村民自治首次寫入黨代會(huì)報(bào)告，正式與人民代表大會(huì)制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制以及政治協(xié)商制度和民族區(qū)域自治制度并列，納入中國(guó)特色的政治制度范疇。村民自治伴隨著中國(guó)的改革開放，正在不斷的進(jìn)步與完善。

一、村民自治拉開了中國(guó)政治體制改革的序幕

農(nóng)村是中國(guó)全面改革的起始地。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革都是從農(nóng)村開始的，農(nóng)村改革的突出特點(diǎn)，一是在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為根本標(biāo)志的新型生產(chǎn)關(guān)系形式，二是在政治上實(shí)行了以農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)、自我教育為顯著特征的基層群眾性自治制度。

黨的十一屆三中全會(huì)以后，在黨中央的積極支持和大力倡導(dǎo)下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐步在全國(guó)推開，但實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，很多地方農(nóng)村的社會(huì)管理一度出現(xiàn)失控現(xiàn)象。80年代初，針對(duì)管理上出現(xiàn)的失控現(xiàn)象，一些地方的農(nóng)民自發(fā)地組織起“村管會(huì)”、“議事會(huì)”等組織，制訂了村規(guī)民約，成為基層群眾性自治組織產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)。它的制度精神是通過(guò)實(shí)行直接民主來(lái)實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理和自我服務(wù)的群眾性自治。1980年，廣西壯族自治區(qū)宜州市合寨村村民代表選舉產(chǎn)生了全國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)，成為“中國(guó)村民自治第一村”，這也拉開了中國(guó)農(nóng)村政治體制改革的序幕。由此可見，農(nóng)村政治體制改革是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革——實(shí)行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的必然結(jié)果，村民自治是這一重大變革的主要標(biāo)志之一。

我國(guó)1982年憲法規(guī)定在全國(guó)范圍內(nèi)有計(jì)劃地通過(guò)試點(diǎn)逐步建立村民委員會(huì)。1985年生產(chǎn)隊(duì)改村民委員會(huì)的工作在全國(guó)基本結(jié)束，建立起村民委員會(huì)92萬(wàn)多個(gè)。1988年10月1日，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》正式實(shí)施，標(biāo)志著村民自治活動(dòng)進(jìn)入有法可依的階段，逐步在全國(guó)農(nóng)村普遍地建立了村民委員會(huì)。1990年又在全國(guó)范圍內(nèi)開展了村民自治示范活動(dòng)，建立起一大批示范縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，使村民自治建設(shè)進(jìn)入有法規(guī)、有典型、有路子的階段。到目前為止，村民自治制度已在全國(guó)各地農(nóng)村深深扎下了根。

毋庸置疑，村民自治的民主模式和民主意識(shí)，積極地推動(dòng)了我國(guó)各個(gè)層面的政治體制改革，并為探索我國(guó)政治體制改革打開了思路、積累了經(jīng)驗(yàn)、積蓄了力量。也為成功開辟了中國(guó)特色社會(huì)主義道路、形成中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

二、村民自治對(duì)我國(guó)民主政治建設(shè)和農(nóng)村全面進(jìn)步產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響

農(nóng)村基層群眾性自治制度存在于社會(huì)組織系統(tǒng)的最底層，但其作用和意義卻不容小視。它所引發(fā)的理論價(jià)值和實(shí)踐功效遠(yuǎn)超出了農(nóng)村基層，從而對(duì)整個(gè)國(guó)家的政治發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步產(chǎn)生積極而久遠(yuǎn)的影響。

1、推動(dòng)我國(guó)的民主政治建設(shè)

（1）農(nóng)村基層群眾性自治制度體現(xiàn)了社會(huì)主義民主的本質(zhì)和發(fā)展方向。沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，這是馬克思主義的基本觀點(diǎn)。我國(guó)憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”十七大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)“人民民主是社會(huì)主義的生命”，但是由于歷史原因和經(jīng)濟(jì)文化條件的限制，當(dāng)前的具體國(guó)情決定了我國(guó)目前的民主還只能是社會(huì)主義初級(jí)階段的民主，因此，就必須把直接民主與間接民主有機(jī)結(jié)合起來(lái)。村民自治層次雖低、范圍雖小，但其意義卻非常重大，它代表了社會(huì)主義民主的未來(lái)趨勢(shì)和發(fā)展方向。

（2）體現(xiàn)社會(huì)主義民主的廣泛性和真實(shí)性。村民自治是人民群眾實(shí)際參加社會(huì)事務(wù)管理活動(dòng)的體現(xiàn)，是向著人民群眾知政、議政、參政邁出的重要步驟，是社會(huì)主義民主廣泛性、真實(shí)性的體現(xiàn)，也標(biāo)志著我國(guó)人權(quán)事業(yè)的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。這一制度已引起世界的注意，不少西方政治家和學(xué)者在實(shí)地考察了村民自治建設(shè)實(shí)踐后客觀地指出村民自治是“老百姓的民主”，是“東方式的民主”。美國(guó)前總統(tǒng)克林頓1998年5月訪問(wèn)西安時(shí)，也在演講中將中國(guó)農(nóng)村的村民自治稱為“自由的微風(fēng)”。

（3）體現(xiàn)人民群眾的普遍意志與愿望。村民自治是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村與和諧社會(huì)的需要，也順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。在這一制度建立之初，有的人認(rèn)為中國(guó)目前還是欠發(fā)達(dá)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)文化水平比較低，老百姓的政治素質(zhì)不高。在農(nóng)村搞不搞民主問(wèn)題不大，意義也不大。甚至擔(dān)心，讓老百姓充分地行使民主自治權(quán)利會(huì)把政局搞亂，搞得不好會(huì)帶來(lái)麻煩。事實(shí)證明，這種擔(dān)心是多余的。村民自治不僅使廣大農(nóng)民積極地關(guān)心身邊的事，參與自身事務(wù)的管理，而且使他們開始自覺(jué)地關(guān)心起國(guó)家大事，村民自治真正起到了“喚起民眾”、“教育農(nóng)民”的作用。而且，自治活動(dòng)不僅沒(méi)有搞亂農(nóng)村社會(huì)，反而使民心順、社會(huì)穩(wěn)，農(nóng)村更加和諧。同時(shí)，村民自治制度是與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相伴而生的，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制的逐步確立，這一制度不僅沒(méi)有被削弱，而且越來(lái)越發(fā)展，越來(lái)越顯示出與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度的相融性、相互促進(jìn)性，順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。

2、村民自治積極促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村的全面進(jìn)步

（1）農(nóng)村基層管理體制及其運(yùn)行機(jī)制更加科學(xué)高效。由于受中國(guó)幾千年封建專制傳統(tǒng)的影響，村一級(jí)在管理活動(dòng)中長(zhǎng)期存在著被動(dòng)接受上級(jí)指令、拍腦門決策、管理無(wú)章法、監(jiān)督無(wú)保障的現(xiàn)象。村民自治建設(shè)將程序化、規(guī)范化引入其中，逐漸形成一套民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的系統(tǒng)化管理制度及科學(xué)高效的運(yùn)行機(jī)制，并通過(guò)村民自治章程固定下來(lái)，使長(zhǎng)期以來(lái)松散、隨機(jī)、無(wú)序的農(nóng)村社會(huì)納入有序的軌道。

（2）農(nóng)村干部群眾的政治素質(zhì)得到全面提高。村民自治是一所大學(xué)校，通過(guò)它，廣大農(nóng)民的民主意識(shí)、權(quán)利義務(wù)觀念、法制觀念以及參政議政能力大幅度提高，逐步成長(zhǎng)為一代社會(huì)主義的新型農(nóng)民。民主自治同時(shí)也造就了一大批政治覺(jué)悟高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的基層干部。

（3）理順干群關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村的和諧。村一級(jí)大量存在著的是干部與群眾之間的關(guān)系，村民自治制度的最大優(yōu)勢(shì)也恰恰體現(xiàn)二者關(guān)系的理順上。實(shí)行村民自治制度后，各地普遍出現(xiàn)了這樣一種現(xiàn)象，干部心系群眾、關(guān)心群眾，群眾理解干部、支持干部，干群關(guān)系越來(lái)越融洽。而且自治活動(dòng)開展得越充分、越深入，干群之間的信任度、配合度就越高。村民自治制度還是醫(yī)治村干部貪污腐化現(xiàn)象的良方。通過(guò)開展自治活動(dòng)，把村干部置于村民的監(jiān)督制約之下，再附之以民主評(píng)議、村務(wù)公開等制度，有效地防止和杜絕了村干部以權(quán)謀私、損公濟(jì)私等現(xiàn)象的產(chǎn)生。也解決了農(nóng)村中普遍存在的一些疑難問(wèn)題，促進(jìn)了農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和諧。

（4）促進(jìn)農(nóng)村的整體性進(jìn)步。村民自治可以調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性。鄧小平同志曾說(shuō)“調(diào)動(dòng)積極性是最大的民主”。十七屆三中全會(huì)指出：“農(nóng)村改革發(fā)展的偉大實(shí)踐，極大調(diào)動(dòng)了億萬(wàn)農(nóng)民積極性，極大解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，極大改善了廣大農(nóng)民物質(zhì)文化生活。”實(shí)踐表明，村民自治使廣大農(nóng)民以主人翁的姿態(tài)自覺(jué)地投身到建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的歷史洪流之中，最大限度地施放自己的干勁和能量。同時(shí)，村民自治還解決了基層干部為誰(shuí)負(fù)責(zé)、為誰(shuí)辦事的問(wèn)題，提高了他們的積極性和責(zé)任感。另外，實(shí)踐也證明，就自治論自治是不可能有大的吸引力和生命力的，凡是村民自治搞得好的地方，都是把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文明進(jìn)步作為開展自治活動(dòng)的中心環(huán)節(jié)來(lái)抓，把民主與富裕、文明有機(jī)結(jié)合在一起，促進(jìn)了農(nóng)村的整體性進(jìn)步。

三、村民自治工作中存在的問(wèn)題與探索

當(dāng)前村民自治工作遇到的困難和存在的問(wèn)題也很多，甚至阻礙了村民自治的發(fā)展，出現(xiàn)了停滯和徘徊不前的局面。

1、相關(guān)法律規(guī)范應(yīng)加快制訂和完善

我國(guó)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》是規(guī)范村民委員會(huì)建設(shè)的唯一的一部法律，是在《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》的基礎(chǔ)上于1998年11月4日完善后正式公布實(shí)施的。但是，通過(guò)近幾年來(lái)依法實(shí)行村民自治的實(shí)踐證明，該法的有些規(guī)定已經(jīng)與當(dāng)代中國(guó)新時(shí)代新任務(wù)的客觀要求很不適應(yīng)，有些條款在具體實(shí)踐中漸露弊端和缺陷，難以適應(yīng)實(shí)踐的需要。比如目前的《村委會(huì)組織法》在選舉程序上的籠統(tǒng)規(guī)定，是村民自治難以落實(shí)的重要原因之一。只有目標(biāo)的公正，而沒(méi)有程序的公正，這樣目標(biāo)的公正將難以保證，這已經(jīng)是普遍被印證的規(guī)律。有些鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)階層正是利用了選舉過(guò)程無(wú)法可依的狀況，很容易地實(shí)現(xiàn)了對(duì)選舉本身的干預(yù)，出現(xiàn)村委會(huì)選舉失序，舞弊、賄選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)選舉等現(xiàn)象。而《村民委員會(huì)組織法》，對(duì)于村委會(huì)選舉（及罷免）只做了原則性的規(guī)定，實(shí)際操作有很大偏差。目前亟待解決的問(wèn)題包括：選民與被選人資格的認(rèn)定，候選人提名程序，競(jìng)選活動(dòng)規(guī)范等。

另外，從性質(zhì)上講，現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》是一部組織法，決定了它不能從制度的層面去規(guī)范村民自治制度。從內(nèi)容上來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》主要是圍繞村民委員會(huì)的建設(shè)和權(quán)力行使、制約進(jìn)行規(guī)定的。雖然村民委員會(huì)的建設(shè)是村民行使自治權(quán)的重要途徑，但是，這并不能成為基層民主自治的全部?jī)?nèi)容，村民自治權(quán)的行使也不僅僅局限在村民委員會(huì)的運(yùn)作上。所以，用組織法去規(guī)范村民自治制度的全部?jī)?nèi)容，結(jié)果只能是“小馬拉大車”，不堪重負(fù)。因此，應(yīng)探索制定和完善村民自治的法律法規(guī)，構(gòu)建起基層民主自治的基本框架，從而使村民自治有一個(gè)完備的法律規(guī)范，并依法推進(jìn)。

2、村民自治中村“兩委”關(guān)系問(wèn)題應(yīng)更加明確和協(xié)調(diào)

村黨支部與村民委員會(huì)是性質(zhì)不同的組織，兩種組織的權(quán)力來(lái)源、行使程序、性質(zhì)都是不同的。實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)黨支部過(guò)多干預(yù)村委會(huì)事務(wù)的情況，或者是有的村委會(huì)不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo)。直到目前，中國(guó)村一級(jí)權(quán)威機(jī)構(gòu)還是以村黨支部為核心，農(nóng)村的所有問(wèn)題，也是在這個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)之下發(fā)生的。農(nóng)民直接選舉出來(lái)的村委會(huì)如果不能聽命于黨支部，也就得不到鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府的支持。鄉(xiāng)黨委為了更有效地維持既定的權(quán)力格局，對(duì)選舉進(jìn)行干預(yù)也是普遍現(xiàn)象。因此，這也容易打擊村民參與自治活動(dòng)的積極性。有報(bào)道說(shuō)，某些村里的村民委員會(huì)換屆選舉中，村民去投票的動(dòng)機(jī)僅僅是為了領(lǐng)回兩袋洗衣粉，可見村民參與自治活動(dòng)的積極性不高。

為解決好村“兩委”關(guān)系問(wèn)題，一要擴(kuò)大村黨支部書記選民認(rèn)同的范圍。總書記針對(duì)走出“兩委”關(guān)系的困境有過(guò)幾次講話，認(rèn)同和支持了學(xué)界的一些建議和地方出現(xiàn)的積極辦法：提倡搞“兩推一選”，把村黨支部權(quán)力的合法性建立在更大范圍的選民認(rèn)同的基礎(chǔ)上；提倡支部書記候選人參加村委會(huì)選舉，當(dāng)選后再參加黨支部書記選舉，如果落選，則不能參加支部書記選舉；提倡吸收合格的非黨員村委會(huì)主任入黨，并擔(dān)任黨支部書記。二要嚴(yán)格界定和明確村黨組織與村委會(huì)各自的職責(zé)范圍和工作程序、工作規(guī)則。這樣，有利于村“兩委”關(guān)系的協(xié)調(diào)，有利于村民自治工作的有效開展。

3、村民自治活動(dòng)中的“四個(gè)民主”應(yīng)協(xié)調(diào)推進(jìn)

“四個(gè)民主”是村民自治的四個(gè)具體環(huán)節(jié)，具體是指民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。“四個(gè)民主”既是由村民自治本質(zhì)決定的內(nèi)容要求，也是村民自治制度區(qū)別于和先進(jìn)于歷史上其他農(nóng)村基層管理制度的根本特征。但很多地方“四個(gè)民主”的發(fā)展不夠平衡，選舉民主單方突進(jìn)，后三個(gè)民主相對(duì)滯后，甚至形同虛設(shè)，難以開展。這樣就容易造成在有些地方，選舉成為村莊內(nèi)各種政治社會(huì)力量的競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)，但候選人的選舉動(dòng)機(jī)則偏向于個(gè)人和小集團(tuán)獲利，增加了賄選和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的可能；選舉后治理呈現(xiàn)出“村委會(huì)少數(shù)人自治”局面，村民沒(méi)有更多有效途徑監(jiān)督村干部。因此，從某種意義上講，把“四個(gè)民主”的每一個(gè)環(huán)節(jié)都抓好了，也就意味著做好了整個(gè)村民自治建設(shè)工作。

十七屆三中全會(huì)指出，要健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，深入開展“四個(gè)民主”實(shí)踐，即“深入開展以直接選舉、公正有序?yàn)榛疽蟮拿裰鬟x舉實(shí)踐，以村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民議事為主要形式的民主決策實(shí)踐，以自我教育、自我管理、自我服務(wù)為主要目的的民主管理實(shí)踐，以村務(wù)公開、財(cái)務(wù)監(jiān)督、群眾評(píng)議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐”，通過(guò)這些實(shí)踐，推進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化、程序化。

改革開放以來(lái)，村民自治積累了很多成功經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)實(shí)面臨的困難和挑戰(zhàn)也有很多。只要我們堅(jiān)定信心，就能夠戰(zhàn)勝困難；只要堅(jiān)持改革，就能夠取得突破。在十七大和十七屆三中全會(huì)精神的指引下，我們需要進(jìn)一步推進(jìn)改革開放，深化政治體制改革，推動(dòng)村民自治的完善與發(fā)展。

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