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摘要在建設社會主義新農村的大背景下，農村社會保障成為一個迫切需要深入研究的現實課題。當前農村社會保障機制建設存在一系列問題：缺乏法律層面的制度設計；保障水平低，覆蓋面窄；財政投入的力度小；基金管理水平低下，使用混亂。改變這種狀況，需要我們在幾個方面進行改革。

關鍵詞自主建構；互動式教學；實踐研究

一、我國農村社會保障的基本現狀

社會主義新農村建設是黨在新時期推動農村建設的戰略決策，是實現全面小康和中華民族偉大復興的基石。建設社會主義新農村既是全面貫徹科學發展觀的必然要求，也是全面建設小康社會的必然要求，還是構建社會主義和諧社會的必由之路。

推進社會主義新農村建設必須抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，應把生產發展和生活寬裕作為主要矛盾，把生活寬裕作為矛盾的主要方面。隨著農業稅的全面取消和其他支農政策的實施，農業生產發展問題已基本解決。而生活寬裕是農民一直向往但還沒有得到徹底解決的問題。

2004年末，全國農村絕對貧困人口還有2610萬人，有4977萬低收入人口僅能勉強解決溫飽問題，說明我國農村居民還有相當一部分生活處于較為困難狀態，這是其一。其二，農民看病難、看病貴的問題突出，試點中的農村新型合作醫療僅覆蓋約20%的人，而且籌資水平低。其三，目前我國農村60歲以上的老人已達8000多萬，占農業人口的10%以上，按照國際通行的標準，我國農村已成為老齡型社會。而農村家庭結構的小型化，家庭養老負擔沉重，使得生活富裕受到了一定的影響。

目前，我國的農村社會保障制度從總體上處于過渡階段，主要包括三個方面：

一是農村社會救濟。主要是國家針對災害的突發性特點，采取應急措施。在對待貧困戶方面，國家通過設立扶貧基金，幫助發展生產。同時，為解決貧困者的生活問題，部分地區開始了最低生活保障制度試點工作。但全國各地農村最低生活保障制度發展參差不齊，如北京、浙江、廣東、福建、遼寧等經濟較發達的省市，已經全面實行農村最低生活保障制度，其他省份雖然也在部分地區實行農村低保制度，但還沒完全實行，根據有關統計資料，2004年我國農村享受最低生活保障總人數為488萬人，不到需要保障人口總數的3％。

二是五保供養制度。這是農村社會保障的一項基本制度，是以《農村五保供養工作條例》予以法規確認的制度。到2003年底，全國實際五保供養人數為254.5萬人、敬老院2.4萬所、集中供養五保對象50.3萬人。從保障的程度上來看，五保老人年平均五保金1200元，但因各地財力不足，實際到位一般只有800元左右。

三是養老保險為主，醫療保險為輔的保險制度。早在1986年前后，各地就陸續展開了農村養老保險試點，目前全國基本上都已開展此項工作，由于社會及制度等多方面原因，在資金保障等方面不是很完善。幾經起落，在經歷了試點、全面推廣和整頓規范幾個階段后，目前又處于試點階段，到2003年末全國參加農村養老保險人數5428萬人。農村養老保險基金滾存結余216.1億元。198萬農民領取養老金。其總體覆蓋率還不足10％。

農村醫療保險方面，正在試點的農村新型合作醫療只覆蓋約20％的人口，而且籌資水平不高，保障能力不強。據2003年衛生部組織的第三次國家衛生服務調查結果顯示，目前，有79．1％的農村人口沒有任何醫療保障，基本上靠自費看病。一些地區農村因病致貧、因病返貧的居民占貧困人口的2／3。

目前全國絕大多數鄉村的社會保障制度處于缺位狀態。在廣大的農村，農民的社會保障依然是以國家救濟和鄉村集體福利事業為重點，以家庭保障為主體，除養老保險和醫療保險進行了改革試點以外，其他保險項目基本上沒有建立起來。

二、我國農村社會保障機制建設存在的主要問題

(一)缺乏監督保證機制，法律層面制度設計不完善

我國憲法對社會保障進行了原則性的規定，體現在第45條：“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保障、社會救濟和醫療衛生事業。”我國參加的聯合國《經濟、社會及文化權利國際公約》第9條也明確規定：“本公約締約國各國承認人人有權享受社會保障，包括社會保險”。

但是，我國《社會保障法》依然未制定出臺，缺乏規范社會保障制度的專門法律。法律的缺失導致農村社會保障機制不健全，帶來一系列的問題，如保障資金來源不穩定、保障資金的管理不規范、保障體系的建設。

就廣大農村地區而言，農村現有的社會保障立法可以說是一片空白。現行的法律依據大多是準法律與相關文件，對農村各項社會保障的地位與作用、保障的權利與義務、保障機構的的建設等，都還沒有明確的法律規范。由于制度上的缺陷，再加上執行中的不到位，導致農民對社會保障的受益缺乏信任感。

(二)沒有建立穩定的資金來源機制，農村社會保障資金來源不穩定

把我國中央財政用于社會保障的支出與世界上其他國家進行比較，就知道我國投入的力度是偏小的：加拿大為39％，日本為37％，澳大利亞為35％，而我國只有10％左右，且這10％的投入也基本給了城鎮居民。農村社會保障面臨的最為突出的問題可以說主要是資金缺乏的問題。

應該說，在農村地區建立社會保障制度是政府的職責。在經濟較發達的地區地方政府擁有雄厚的財力來安排養老及醫療保險，農民也有較多的機會獲得兼業等，因此收入狀況比較理想。但在廣大的欠發達地區，由于經濟落后，很多地方是吃飯財政，即使是略有余額，地方政府在安排財政資金時也首選見效快的投資領域，吸引外來資金，而不是將財政資金投入到社會保障。

因此，目前農村社會保障的項目少，大多是救濟性質，而工傷、生育、養老等意義重大的項目大多尚未全面開展，有的地方即使有所涉及，也存在運作不規范的問題。近幾年來，農民的人均收入增長趨緩，扣除必要的生產生活開支，大部分農民實際無力承擔各類保險所需費用，即使部分農民有實力繳納，卻由于對社會保險制度認識不清等因素，而不愿參加保險。從集體投入這部分看。大部分縣鄉政府均是財政開支，也沒有能力解決這一棘手的問題。這導致農民社會保障資金來源不穩定。

同時，農村社會的保障水平相對較低。比如根據某地《縣級農村社會養老保險基本方案》的規定，農民繳費可以自由選擇，因為收入水平低，不少人選擇最低檔次每月2元，這樣，在不考慮通貨膨脹的情況下，在繳費l0年后農民也只能每月領到不到5元，繳費15年后每月也只能領到l0元。這樣的養老制度安排，對農民的養老問題的解決無法起到多大的作用。

（三）考評管理機制不健全，農村社會保障基金的管理水平低下

目前我國農村的社會保障由民政部門(社會救助)、衛生部門(農村合作醫療)、社保部門(養老保險)等各管一塊，由于缺乏統一的管理機構，也沒有法律的明確規定，因此，在全國各地，民政部門、計生委、基金會、壽險公司等不少機構均涉及農村社會保障基金，而且在一些地方出現了相互扯皮，挪用、委托不當或基金保值增值混亂的狀況。有的地方基金管理不規范，甚至一些地方政府利用掌管基金的便利挪用基金、造成資源浪費、管理不規范的情況存在。