導(dǎo)語(yǔ)：區(qū)域管理制度革新一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

一、制度變遷與區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新

同任何事物的發(fā)展過(guò)程一樣，制度本身也有一個(gè)產(chǎn)生、發(fā)展和完善以及不斷面臨被替代的過(guò)程。制度變遷指的就是制度的替代、轉(zhuǎn)換以及交易的過(guò)程，它的實(shí)質(zhì)是一種效率更高的制度對(duì)另一種制度的替代［1］162。戴維斯和諾斯是制度變遷概念和原因的最早研究者之一，他們認(rèn)為，一項(xiàng)新的制度安排之所以會(huì)出現(xiàn)，是因?yàn)槿藗儗?duì)它的預(yù)期收益超過(guò)預(yù)期成本，“只有當(dāng)這一條件得到滿(mǎn)足時(shí)，我們才可望發(fā)現(xiàn)在一個(gè)社會(huì)內(nèi)改變現(xiàn)有制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的企圖。”［2］274也就是說(shuō)，當(dāng)人們對(duì)現(xiàn)存制度不滿(mǎn)，并且現(xiàn)行制度安排和制度結(jié)構(gòu)的凈效益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)時(shí)，人們就會(huì)意欲和力圖創(chuàng)新原有的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，促使制度變遷?？梢?jiàn)，制度創(chuàng)新是制度變遷的起始階段，而制度均衡并向更高的層次發(fā)展則是制度創(chuàng)新的結(jié)果。沒(méi)有制度創(chuàng)新的出現(xiàn)，制度變遷就不可能有實(shí)質(zhì)性的演進(jìn)。制度變遷通常始于某些具體的制度安排的變革，而制度安排一般是在制度環(huán)境的框架中進(jìn)行的。從制度的層次來(lái)看，制度變遷中制度環(huán)境與制度安排的矛盾可能表現(xiàn)為兩種情況：一是制度環(huán)境的變遷滯后于制度環(huán)境的安排，二是制度安排滯后于制度環(huán)境［1］175。伴隨著中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)、大湄公河次區(qū)域合作、泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、泛珠三角區(qū)域合作等國(guó)際國(guó)內(nèi)區(qū)域合作的不斷深化，政府現(xiàn)行的“行政區(qū)行政”模式已經(jīng)明顯滯后于全球區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的大環(huán)境。因此，我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展要與國(guó)際環(huán)境接軌，就必須要打破傳統(tǒng)“行政區(qū)行政”的治理模式，進(jìn)行“區(qū)域公共管理”的制度創(chuàng)新［3］。這一制度的打破和重塑過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一場(chǎng)極其復(fù)雜的制度變遷過(guò)程［4］。既然是新舊制度的轉(zhuǎn)換，在變遷的過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)對(duì)潛在利益構(gòu)成影響的因素，成為制度創(chuàng)新的瓶頸。

二、我國(guó)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的障礙

（一）區(qū)域合作缺乏法律保障

諾斯在探討制度創(chuàng)新的時(shí)滯性問(wèn)題時(shí)認(rèn)為，制度變遷的時(shí)滯可以分為四個(gè)方面：認(rèn)知和組織、發(fā)明、菜單選擇以及啟動(dòng)時(shí)間。在眾多影響制度創(chuàng)新的因素中，諾斯認(rèn)為最重要的因素是現(xiàn)存的法律和制度安排的狀態(tài)?！氨M管有許多因素會(huì)影響間隔時(shí)間的長(zhǎng)度，但重要的相關(guān)因素是現(xiàn)存法律和制度安排的狀態(tài)。”［2］303因?yàn)橹贫葎?chuàng)新是建立在既有的法律以及規(guī)則的基礎(chǔ)上的，如果現(xiàn)存的法律或規(guī)則與創(chuàng)新的內(nèi)容不相容，將直接影響制度創(chuàng)新的時(shí)間。目前我國(guó)憲法涉及有區(qū)域城市合作的具體規(guī)定和條例幾乎是空白。在產(chǎn)權(quán)不明晰、責(zé)任不明確、法制規(guī)定不足的狀態(tài)中，城市政府之間的合作“人治”大于“法治”，合作的過(guò)程和方式隨意性大，各地仍然以GDP作為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的衡量指標(biāo)。因此，制度創(chuàng)新也難以在合法化的空間得到進(jìn)一步實(shí)施。

（二）傳統(tǒng)行政區(qū)意識(shí)根深蒂固

制度變遷的方向除了受到現(xiàn)存法律制度安排的制約外，還要受到既存的文化、傳統(tǒng)、信仰體系等因素的制約。諾斯非常重視意識(shí)形態(tài)對(duì)制度安排的作用。他指出，意識(shí)形態(tài)是減少提供其他制度安排的服務(wù)費(fèi)用的最重要的制度安排。“意識(shí)形態(tài)是一種節(jié)省的方法，個(gè)人用它來(lái)與外界協(xié)調(diào)。并靠它提供一種世界觀，使決策的過(guò)程簡(jiǎn)化?！保?］成功的意識(shí)形態(tài)可以減少集體行為中的“搭便車(chē)”現(xiàn)象，降低制度轉(zhuǎn)換的成本。由于特殊的歷史與體制背景，當(dāng)前我國(guó)各級(jí)行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能仍然十分突出。各級(jí)地方政府干涉經(jīng)濟(jì)的愿望還很強(qiáng)烈，大家為了維護(hù)自身的最大利益，制定出各種不同的地方保護(hù)政策，使得政府間的競(jìng)爭(zhēng)大于合作。這種行為意識(shí)猶如一堵無(wú)形的墻，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向聯(lián)系產(chǎn)生剛性約束，跨區(qū)域流動(dòng)嚴(yán)重受阻，區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新難以實(shí)現(xiàn)。

（三）路徑依賴(lài)與既得利益集團(tuán)的阻撓

制度創(chuàng)新是利益調(diào)整的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程之所以艱難且復(fù)雜，在很大程度上是由于既得利益集團(tuán)存在路徑依賴(lài)。路徑依賴(lài)原理告訴我們，“歷史是至關(guān)重要的”，“人們過(guò)去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇?！保?］171區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新中的“路徑依賴(lài)”主要是指在原有既得利益的驅(qū)動(dòng)下，地方政府對(duì)原有的行政區(qū)行政模式仍有很強(qiáng)的依賴(lài)關(guān)系，從而不愿主動(dòng)去變革原有的制度安排。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，維護(hù)現(xiàn)有制度可以減少不確定性。因此，在制度變遷過(guò)程中，維護(hù)現(xiàn)有制度的一方與要求變革的一方之間的利益摩擦及其矛盾是必然存在的，這種沖突必然形成雙方對(duì)新方案的討價(jià)還價(jià)。在缺乏利益補(bǔ)償機(jī)制的情況下，一些城市政府擔(dān)心在合作過(guò)程中的利益受損。因此，各城市政府會(huì)不顧及區(qū)域合作的整體性與全局性而追求本地區(qū)利益的最大化，從而影響了地方政府合作的進(jìn)程，延遲了制度創(chuàng)新的時(shí)間。

（四）區(qū)域管理主體單一，社會(huì)力量參與不足

誘致性制度變遷指的是一群（個(gè)）人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)變遷。強(qiáng)制性制度變遷指的是由政府法令引起的變遷［2］374。誘致性制度變遷是一個(gè)自下而上的過(guò)程，其變遷的主體主要來(lái)自于基層的行為人、社會(huì)團(tuán)體或是企業(yè)，而強(qiáng)制性制度變遷的主體主要是中央政府以及地方政府。當(dāng)前，我國(guó)區(qū)域公共管理主體單一，區(qū)域事物合作主要是由中央政府和地方政府來(lái)主導(dǎo)，企業(yè)、個(gè)人、團(tuán)體及非政府組織參與不足，由政府牽頭的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)也難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。誠(chéng)然，政府作為行政區(qū)公共利益的代表，其權(quán)威的主導(dǎo)地位是不容置疑的。但是，制度變遷的推進(jìn)僅僅依靠強(qiáng)制性制度變遷主體的力量的是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。誘致性制度變遷的主體數(shù)量巨大，如果缺乏他們的參與，政府將無(wú)法有效地通過(guò)團(tuán)結(jié)和利用社會(huì)力量的合作來(lái)提供區(qū)域公共服務(wù)，為獲取變遷收益所進(jìn)行的一系列制度安排也只能停留在政策層面。

（五）區(qū)域人力資本的缺乏

舒爾茨認(rèn)為，人力資本投資與人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的不斷提高有著密切的聯(lián)系?！傲⒎ê头墒菫榱诉m應(yīng)由人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值提高所致的制度壓力與限制而做出的滯后調(diào)整?！保?］260也就是說(shuō)，人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值提高，保障人的這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的制度體系就會(huì)自發(fā)地或者是人為地逐步完善。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的不斷發(fā)展，區(qū)域?qū)Ω鞣N人才的需求大增，也對(duì)人才的素質(zhì)提出了新的更高的要求。但是在區(qū)域公共管理的實(shí)踐中，政府往往過(guò)多地關(guān)注區(qū)域硬性指標(biāo)的增長(zhǎng)，而忽略了對(duì)區(qū)域人才的引進(jìn)和開(kāi)發(fā)。人才在區(qū)域發(fā)展中起著戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和決定性的作用，是一個(gè)區(qū)域發(fā)展的精神靈魂體。區(qū)域人才缺乏，區(qū)域人才流動(dòng)不暢，區(qū)域人才整合機(jī)制不完善等因素，大大降低了整個(gè)區(qū)域創(chuàng)新的活力，區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新也會(huì)因人的創(chuàng)造力不足而滯止不前。

三、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的對(duì)策

（一）推進(jìn)法制建設(shè)

法制化是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)改革不可或缺的重要因素，只有通過(guò)法律的形式來(lái)具體規(guī)范各地方政府的職責(zé)和權(quán)限，才有利于制度創(chuàng)新朝著理性化的方向發(fā)展。法律、法規(guī)是地方政府進(jìn)行合作的有效保障。從國(guó)外的區(qū)域公共管理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大部分國(guó)家都通過(guò)制定區(qū)域合作的法律法規(guī)來(lái)保障區(qū)域政策的權(quán)威性以及合作的連貫性。如英國(guó)區(qū)域政策的開(kāi)端就來(lái)自于1934年的《特別地區(qū)法》。筆者認(rèn)為，從中央到地方應(yīng)盡快出臺(tái)區(qū)域公共管理方面合作的法律法規(guī)，用法律的手段來(lái)規(guī)范地方政府合作的行為，為制度創(chuàng)新創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和良好的制度保障。

（二）樹(shù)立區(qū)域間政府合作意識(shí)

當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)地方政府仍受到傳統(tǒng)行政體制的影響，往往出于政治利益的考慮而忽視區(qū)域公共管理事務(wù)的治理與合作。而制度創(chuàng)新的發(fā)展基于人們逐步接受現(xiàn)存制度發(fā)生轉(zhuǎn)變的過(guò)程，因此，要突破制度創(chuàng)新的障礙，降低制度變遷的成本，就必須進(jìn)一步解放思想，摒棄傳統(tǒng)行政區(qū)固有的地方保護(hù)主義、小集團(tuán)和官本位等狹隘的思想，確立“和諧、合作、互利共贏”的觀念，以公共管理的嶄新理念來(lái)統(tǒng)籌區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）突破路徑依賴(lài)，建立區(qū)域共贏協(xié)調(diào)機(jī)制

制度創(chuàng)新最大的障礙來(lái)自于路徑依賴(lài)，而路徑依賴(lài)的根本在于既得利益集團(tuán)不愿放權(quán)讓利。因此，建立各利益主體認(rèn)同的區(qū)域共贏協(xié)調(diào)機(jī)制尤為必要。區(qū)域共贏協(xié)調(diào)機(jī)制的建立和完善，能促使區(qū)域合作中局部利益服從整體利益，緩解個(gè)體理性與集體理性之間的矛盾。區(qū)域共贏協(xié)調(diào)機(jī)制包括兩個(gè)方面：一是利益分享機(jī)制，即各級(jí)地方政府在一個(gè)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，朝著規(guī)劃所制定的共同方案和目標(biāo)，通過(guò)各種方式和手段來(lái)實(shí)現(xiàn)地方間的利益轉(zhuǎn)移及合理分配。二是利益補(bǔ)償機(jī)制，即當(dāng)?shù)胤降亩唐诶媾c整個(gè)區(qū)域的利益發(fā)展不協(xié)調(diào)時(shí)，區(qū)域政府合作機(jī)構(gòu)在制度共識(shí)的框架基礎(chǔ)上，通過(guò)經(jīng)濟(jì)的、政治的或法律的手段提供利益補(bǔ)償，提高各級(jí)地方政府參與區(qū)域公共管理的主動(dòng)性與積極性。

（四）培育和發(fā)展社會(huì)力量，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)式互動(dòng)治理模式

在全球經(jīng)濟(jì)一體化與社會(huì)轉(zhuǎn)型的雙重沖擊下，我國(guó)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的過(guò)程有賴(lài)于政府、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織和民間組織等多種社會(huì)資本力量的共同參與。因此，要打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的路徑依賴(lài)，促進(jìn)區(qū)域公共事務(wù)的治理，有必要在中央政府、地方政府以及公民社會(huì)之間構(gòu)建多維的、多層次的制度化組織機(jī)構(gòu)。一方面，要加強(qiáng)中央以及地方政府所設(shè)立的區(qū)域協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，使區(qū)域問(wèn)題能夠通過(guò)一個(gè)集中的、強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)得到有效的溝通與協(xié)調(diào)。另一方面，要培育有利于區(qū)域政府建設(shè)的社會(huì)資本，進(jìn)而建立起現(xiàn)代服務(wù)型地方政府與公民社會(huì)符合的網(wǎng)絡(luò)式互動(dòng)治理模式。

（五）加快區(qū)域人才一體化建設(shè)

區(qū)域人才開(kāi)發(fā)的一體化是推動(dòng)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的核心動(dòng)力之一。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域人才一體化，政府必須樹(shù)立人才觀念，明確人才在區(qū)域公共管理中的作用，明確區(qū)域人才開(kāi)發(fā)一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)，并深入研究制定人才一體化的相關(guān)政策法規(guī)，進(jìn)一步營(yíng)造良好的適合各類(lèi)人才發(fā)展的環(huán)境。唯有這樣，才能激發(fā)人才的活力和創(chuàng)造力，從而為區(qū)域制度創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)有力的智力支持。